Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственный менеджмент    Основные принципы, структура и механизмы системы государственного управления земельно-имущественными отношениями

Основные принципы, структура и механизмы системы государственного управления земельно-имущественными отношениями

Основные принципы, структура и механизмы системы государственного управления земельно-имущественными отношениями

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №3 год - 2007

Кошкин Л.И.

проректор по научной работе
Высшей школы приватизации и предпринимательства – института,
д-р экон. наук, профессор, академик РАЕН

Как показывает мировой опыт, от состояния земельно-имущественных отношений во многом зависит уровень и стабильность социально-экономического развития стран независимо от их общественно-политического устройства. Земельно-имущественные отношения своеобразны, нуждаются в детальной правовой регламентации и постоянном государственном регулировании. Органы власти разных уровней не воздействуют прямо на работу рынка земли и иной недвижимости, который, как правило, способствует сосредоточению земельных ресурсов у наиболее эффективных собственников и привлечению инвестиций в отрасли природно-ресурсного сектора экономики.

В понятие «земельные ресурсы», помимо земли, включают покрытые растительностью и водой территории, залежи полезных ископаемых, функционально связанные с землей объекты недвижимости (здания, сооружения, нефтяные и газовые скважины, стационарное горнодобывающее оборудование). Земельные ресурсы (и прежде всего земля) обладают тремя основными свойствами, определяющими их исключительную ценность, главнейшую роль для существования и производственно-хозяйственной деятельности людей. Свойство жизнеобеспечения – быть частью экологической среды, местом жизни, размещения жилища, коммунального, культурно-бытового обслуживания и отдыха людей. Свойство фактора производства – быть необходимым условием производственно-хозяйственной деятельности в сельском хозяйстве, добывающей и обрабатывающей промышленности, строительстве, транспорте. Наконец, свойство гражданского оборота – как взаимодействия субъектов собственности (органов государственной, региональной и муниципальной власти, юридических и физических лиц) по вопросам состояния, использования и изменения принадлежности объектов собственности (земельных участков, других природных объектов и тесно связанной с ними недвижимости) в рамках законодательно установленных норм и правил. Это взаимодействие в правовой, административной, экономической, социальной и информационной областях представляет собой земельно-имущественные отношения.

Согласно ст. 8 Конституции РФ «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Как пишет В. Тамбовцев («Вопросы экономики». 2006. №1) в статье «Улучшение защиты прав собственности – неиспользуемый резерв экономического роста России», в настоящее время уровень защиты прав собственности в нашей стране в целом весьма низкий, не стимулирует различных собственников к эффективному использованию принадлежащего им имущества. Необходимо создать действенную систему защиты прав собственности, которая будет обеспечивать: четкую спецификацию прав собственности, их надежную защиту на активы владельца и при их легальной передаче другому владельцу, восстановление нарушенных прав собственности.

Возникновение различных организационно-правовых форм и многообразных отношений собственности в условиях становления в нашей стране рыночных отношений, коренная реструктуризация государственной собственности для повышения эффективности ее использования затрудняют гармоничное сочетание интересов субъектов собственности – государства, регионов, муниципальных образований, социальных групп, организаций и граждан. Проблема состоит не только в установлении наилучших объемов и структуры государственной собственности в областях хозяйствования (чтобы достигать наивысшей экономической и социальной эффективности), но и в обосновании целостной системы ее реализации. Это требует исследований и формирования системы соотношения и соподчинения различных форм собственности, поскольку их многообразие позволяет, с одной стороны, воплощаться преимуществам регулирования рыночного хозяйства (сохранять, воспроизводить и развивать наиболее сильные стороны конкурентной экономики), а с другой – компенсировать недостатки рынка [1].

Создавая в России социально ориентированную рыночную экономику, припомним актуальные и сегодня «заветные мысли» великого ученого Д.И. Менделеева. Он подчеркивал, что в России рынок должен обязательно сочетаться с активной ролью государства в экономике, и только государство, дополняя рынок, может обеспечить общенациональный интерес, стать инструментом достижения общего благосостояния [2].

Главная цель государственного управления земельно-имущественными отношениями – организовать воспроизводство имущественной собственности, использовать ее рачительно, преобразовывать сообразно с требованиями и условиями очередного этапа развития рыночной экономики, держась действующей системы управления. Последняя включает механизмы регулирования взаимных отношений между субъектами собственности. Механизм управления в рассматриваемой сфере – это совокупность элементов, средств, методов и инструментов взаимодействия субъектов управления (уполномоченных государственных органов и наделенных ими соответствующими правами владения и пользования юридических лиц) между собой и с другими хозяйствующими субъектами при продаже, сдаче в аренду, концессии имущественных объектов (с учетом влияния (политических, социальных, макроэкономических, институциональных факторов внешней среды).

Чтобы объекты собственности приносили наибольшую пользу, крайне важно стратегическое управление. Стратегическое управление выражается в действиях, направленных на извлечение наибольших выгод из преимуществ субъекта управления и благоприятных наружных и внутренних влияний. Стратегическое управление основано на стратегическом планировании. Планирование позволяет установить желаемое состояние объекта управления, связать совокупность величин управляемых параметров и главные цели развития субъекта управления. Идеальный процесс стратегического планирования – это ряд повторяющихся действий, включающих исследование, анализ, принятие решений и оценку [3]. Стратегическое управление суть реализация стратегического плана.

Особенности взаимосвязи элементов стратегического управления зависят от его структуры и принципов действия. Последние обусловлены уровнем иерархии субъекта управления, основными целями и задачами управления, видами потребляемых ресурсов, жизненным циклом объекта управления, стадиями процесса управления, этапами цикла управления и результативностью воздействия механизма управления на объект управления.

Система управления земельно-имущественными отношениями создается и работает для удовлетворения экономических и социальных интересов собственников, арендаторов, государства и общества. Она стремится наилучшим образом использовать недвижимое имущество как предмет потребления, реального и инвестиционного активов. Среди наиболее значимых задач, от успешного решения которых зависит эффективное функционирование системы управления государственной имущественной собственностью, выделяют обеспечение [4]:
— роста стоимости отдельных объектов собственности и земельно-имущественных комплексов;
— наибольшего увеличения доходов собственников от пользования, владения и распоряжения принадлежащими им имущественными активами;
— увеличения объемов и повышения качества предоставляемых услуг покупателям и арендаторам;
— позитивного взаимодействия с органами государственной власти;
— разъяснения необходимости государственной собственности на ряд имущественных активов и поддержки ее привлекательного облика в социальных группах.

Работа системы управления собственностью и взаимодействие государственных органов регламентированы законодательными и нормативными правовыми актами. Особенности субъектов государственной собственности и характер их отношений с органами власти предопределяют основное содержание и механизмы управления государственной собственностью. Последние требуют научного обоснования при направлении преобразований структур и форм собственности, выработки методов эффективной организации и технологии управления объектами и земельно-имущественными комплексами государственной собственности. Нужно и совершенствование организационных структур управления на федеральном и региональном уровнях.

Важнейшими принципами государственного управления являются комплексность и системность, позволяющие (в соответствии с главной целью развития экономики) обеспечивать общую направленность и взаимодействие элементов системы управления и всех управленческих структур при органическом сочетании административно-правовых и экономических методов управления, а также использовать единый критерий обобщающей оценки действенности управления.

Властные органы управления государственной собственностью выполняют относительно обособленные функции, и каждая включает свои механизмы, средства и методы решения собственных задач.

Система управления государственной собственностью состоит из четырех связанных сегментов: управления отношениями собственности, функционального, институционально-организационного и экономико-правового механизмов управления [5].

Сегмент управления отношениями собственности

В нем персонифицируется субъектный и объектный состав системы управления государственной собственностью. Собственность экономически значима лишь при использовании в деятельности. Например, как объект имущественных отношений земельный участок или месторождение полезных ископаемых становятся собственностью только при передаче их в пользование. В то же время органы власти, уполномоченные от имени государства осуществлять права собственности, не вправе по закону заниматься хозяйственной деятельностью. Например, вовлечь в гражданский оборот участок недр можно только, если есть хозяйствующий субъект (недропользователь, который наряду с государством будет участвовать в управлении недрами как объектом права государственной собственности; сроки хозяйствования устанавливаются лицензией, договором, соглашением.

Функциональный сегмент управления

Управление собственностью обеспечивают общие типовые функции управления –анализ, прогнозирование, планирование, учет (регистрацию), оценку, экспертизу, контроль, надзор. Особенность системы управления государственной собственностью –государство выступает и как частный собственник, и как основной институт власти. Оттого типовые функции управления дополняются новыми, которые условно можно разделить на:
— регулятивные, состоящие в нормативной правовой регламентации управления собственностью;
— исполнительно-распорядительные, направленные на выполнение закрепленных регулятивными функциями прав и обязанностей;
— контрольно-надзорные (проверку соответствия регулятивным функциям реализации исполнительно-распорядительных функций).

Указанные функции воплощаются в полномочиях органов власти.

Институционально-организационный сегмент управления

Институционально-организационный сегмент – неотъемлемая связь субъекта управления с функцией, установленной для исполнения. Каждой функции (регулятивной, исполнительно-распорядительной, контрольно-надзорной) присущи свои институциональные (организационные) образования. В частности, для принятия федеральных законов учреждена Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации, для управления государственным имуществом в области недропользования –Федеральное агентство по недропользованию. Наряду с ними существуют институты оценки, экспертизы, контроля, надзора.

Основными задачами контрольно-надзорных функций являются мониторинг и оценка эффективности отдельных элементов и всей системы управления собственностью на стадиях планирования, реализации, учета и анализа применяемых для контроля показателей результатов функционирования этой системы, выявление трудностей и слабостей, установление причин их возникновения.

Сегмент экономико-правовых механизмов управления собственностью

Он объединяет экономические механизмы, которые должны в правом поле содержательно наполнять функциональный сегмент. Кроме того, данный сегмент является основой рачительного управления государственной собственностью. От разработанности и обоснованности экономической модели и механизмов управления зависит уровень качественной реализации вышеуказанных частей системы управления. В него входят установленные в процессе нормативной правовой регламентации механизмы, в частности, доступа к пользованию земельными ресурсами, оборота прав пользования, налогообложения, рентных отношений, ценообразования.

Хорошая работа системы управления государственной собственностью зависит от согласованных действий каждого из ее сегментов, а их результаты нужно использовать при подготовке управленческих решений и оценки эффективности управления собственностью.

В сфере земельно-имущественных отношений применяют административно-правовые и экономические методы управления.

Сейчас преобладают административно-правовые методы (совокупность организационных и правовых актов и мер воздействия). С их помощью устанавливают, например, правила, условия, требования и способы использования земель собственниками и землепользователями, регулируют отношения владения, пользования и распоряжения земельными участками и иной недвижимостью. Организационные меры включают исполнение государственной земельной политики (консультативная деятельность, пропагандистское обеспечения земельной реформы). Правовые меры содержат элементы обязательности, властного принуждения и вмешательства государства в регулирование земельно-имущественных отношений осуществлением законодательной, административной и судебной функций (например, отвод земель для государственных и общественных нужд) по отношению к собственникам и пользователям земельных участков.

В рыночных условиях использование земель и иной недвижимости в хозяйственных целях не может быть достаточно эффективным при преобладании административно-правовых методов. Владельцы и пользователи имущественной недвижимости должны иметь право свободного выбора действий в рамках общеобязательных норм и правил, поэтому административно-правовые методы управления должны быть связаны с экономическими методами и действовать совместно. Важнейшая часть экономических методов – рыночные регуляторы, прямо влияющие на формирование и работу земельного рынка (договорная цена при сделках купли-продажи земельных участков и иной недвижимости, договорная арендная плата, залоговая цена при ипотечном кредитовании).

Инструментами государственного управления земельно-имущественными отношениями являются законодательно установленные правила, нормы и процедуры, применение которых обязательно при формировании, использовании и гражданском обороте земельных участков и тесно связанной с ними недвижимости, а также информационные технологии и средства их реализации. К таким инструментам относятся, с одной стороны, государственный земельный и градостроительный кадастры, кадастровая оценка и мониторинг земель, техническая инвентаризация и учет объектов недвижимости, государственный контроль, территориальное и внутрихозяйственное землеустройство, межевание объектов и, с другой стороны, – разработка и реализация федеральных целевых программ, планирование и организация использования и охраны земель (в том числе разграничение государственной собственности на землю, резервирование земель, их перевод из одной категории в другую, зонирование земель поселений, всемерное содействие становлению цивилизованного рынка земли и иной недвижимости).

Важнейшими механизмами государственного управления земельно-имущественными отношениями являются фискальные – взимание земельного налога и арендной платы. Они близки по экономической сущности, поскольку суть изъятие части создаваемой земельным участком природной ренты в доход государства или муниципального образования.

В «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» установлены цели [6]:
— увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
— оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро– и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
— вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
— использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
— повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Для достижения указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:
— полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;
— повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;
— классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
— оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;
— определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
— обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
— обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.

В этой «Концепции» основное внимание уделено управлению имущественной собственностью государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и государственной казны, а объекты государственной собственности природно-ресурсной сферы в ней практически не рассмотрены, что сказывается на низкой эффективности управления в этом, важнейшем, секторе отечественной экономики.

В настоящее время основными полномочиями по государственному управлению земельно-имущественными отношениями обладают подведомственные Министерству экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития) Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Ожидается, что сосредоточение основных полномочий и функций по управлению земельно-имущественной собственностью в Минэкономразвития и подведомственных ему агентствах позволит за счет комплексного применения соответствующих правовых и экономических механизмов управления в рамках проведения единой государственной политики обеспечить значительное повышение эффективности использования принадлежащих государству земельно-имущественных объектов. В то же время наряду с Росимуществом функции управления государственным имуществом одновременно предоставлены отраслевым федеральным агентствам, что вызывает неизбежное дублирование ими функций.

Полномочия по государственному управлению в области использования природных ресурсов возложены на подведомственные Министерству природных ресурсов РФ (Минприроды) Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), а экологический надзор за использованием земель и участков недр – на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.

Повышение эффективности государственного управления земельно-имущественными отношениями зависит от рационального распределения полномочий и взаимодействия между федеральными, региональными и муниципальными органами власти при управлении объектами собственности, которое в настоящее время осуществляется во многих случаях совместно.

В системе государственного управления земельно-имущественными отношениями особое место занимают организации научной и научно-технической сферы (НТС), где государство является собственником примерно 70% унитарных предприятий и учреждений (95% из них находятся в федеральной собственности).

С позиций управления земельно-имущественными отношениями особенности НТС заключаются в том, что это – крупнейший многоотраслевой и многофункциональный комплекс, охватывающий различные по охвату и уровню проводимых исследований научные учреждения и предприятия Российской академии наук, отраслевых академий, отраслевых министерств и ведомств, высших учебных заведений, корпораций и частных фирм, а также организации научного обслуживания и социальной сферы. Основное имущество организаций НТС, как правило, узкоспециализировано и поэтому во многих случаях неликвидно, что затрудняет реструктуризацию научных организаций и диверсификацию их деятельности. У унитарных предприятий и учреждений сохраняется существенный избыток земельных участков и производственных мощностей, не задействованы уникальные технические комплексы, не используются в полной мере полигоны, испытательные и опытно-конструкторские площадки, земли подсобных хозяйств.

Основными проблемами государственного управления земельно-имущественными отношениями в НТС являются:
— формирование государственного научно-технического имущественного комплекса в соответствии с требованиями устойчивого социально-экономического развития страны, ее национальной безопасности и бюджетными возможностями;
— повышение эффективности использования государственной собственности законодательным регулированием, формированием и принятием целеполагающих управленческих решений;
— установление соответствия между свободой выбора научными организациями способов решения научно-технических задач и правовыми ограничениями по использованию государственного имущества в хозяйственных целях.

Основными направлениями единой государственной политики в сфере управления земельно-имущественными отношениями являются: подготовка и реализация законодательных и нормативных правовых актов, совершенствование структуры и механизмов государственного управления, стимулирование рынка недвижимости, реформирование системы имущественных платежей, институциональные преобразования инфраструктуры земельной и иной недвижимости. Государственное управление должно создать благоприятный экономический климат для деятельности всех участников рынка земли и иной недвижимости. Для этого следует обеспечить:
— инвестиционно ориентированные условия эффективного гражданского оборота недвижимости;
— конкуренцию на рынке услуг по формированию земельных участков и иных объектов недвижимости, их превращение в полноценные финансовые активы;
— развитие ипотечного кредитования;
— налоговое стимулирование инвестиций в недвижимость;
— снижение трансакционных издержек при проведении операций с земельными участками и иной недвижимостью.

Совершенствование системы управления земельно-имущественными отношениями предусматривает постоянное улучшение законодательной базы в части прав имущественной собственности, приведение в соответствие правовой и экономических сторон отношений собственности. Это вызвано тем, что изменению условий проведения хозяйственной деятельности должно сопутствовать должное изменение законодательной базы, принятие нормативных правовых актов, устанавливающих особенности и границы формирования новых прав собственности хозяйствующих субъектов.

Одним из основных инструментов государственного регулирования экономики в настоящее время становится программно-целевой метод планирования и управления. Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 утвержден «Порядок разработки и реализации Федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ». Широкое применение программно-целевого метода оправдано. Его давно и эффективно используют в США, Англии, Германии. В нашей стране за много лет накоплен достаточный научный и методический опыт разработки и воплощения целевых программ народнохозяйственного и межотраслевого уровней (План ГОЭЛРО, Энергетическая программа, Комплексная программа химизации народного хозяйства).

Необходимость разработки Федеральных целевых программ (ФЦП) обусловлена значимостью поставленных в них задач и возможностью их эффективного решения на основе программно-целевого подхода. Межведомственную координацию действий исполнителей программы, контроль за ходом ее выполнения и расходованием финансовых средств, а также корректировку отдельных мероприятий должен выполнять специально созданный единый орган управления ФЦП.

При программно-целевом планировании и управлении совокупностью сложных и разнохарактерных объектов земельно-имущественной собственности на основе ФЦП можно взять полную сумму их связей во внутренней и внешней среде, установить косвенные воздействия их структурных составляющих на результаты. Полагаю поэтому, что разработка и реализация ФЦП по управлению земельно-имущественной собственностью позволит выявить, обосновать и предложить пути решения правовых и организационно-экономических задач в сфере управления земельно-имущественными отношениями, связать эти решения со стратегическими целями развития страны.

При реализации программно-целевого подхода к управлению государственной собственностью необходимо:
— осознание государством объективно обусловленных целей управления государственной собственностью в целом и применительно к каждому объекту (группе объектов); фиксация их в нормативных правовых актах;
— определение способов достижения целей применительно к каждому объекту собственности привлекаемыми к управлению менеджерами, которые несут ответственность за достижение запланированного результата и качества управления [7].

Главную цель ФЦП управления земельно-имущественной собственностью можно сформулировать так: создание правовых и организационно-экономических механизмов наиболее эффективного использования государственной земельно-имущественной собственности для обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны в условиях конкурентоспособного рыночного хозяйства, повышения благосостояния и улучшения здоровья граждан, сохранения и улучшения окружающей природной среды.

В настоящее время выполняется утвержденная Постановлением Правительства РФ от 25.10.2001 № 745 Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (на 2002–2007 годы)». Ее основная цель – создание действенного механизма учета и регистрации недвижимого имущества, позволяющего обеспечить эффективное использование земельных ресурсов, активное вовлечение их в хозяйственный оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке земли и иной недвижимости.

Важное значение для повышения эффективности управления земельно-имущественными отношениями приобретает использование современных механизмов и методов управления. Среди них наиболее перспективны:
— контактная система, опирающаяся на принципы создания конкурентной среды при распределении и исполнении государственных заказов;
— механизмы концессии, позволяющие обеспечить поступление доходов в федеральный и региональный бюджеты и инвестиции в развитие объектов государственной собственности;
— использование государственного имущества как высоконадежных объектов обеспечения возможных внешних кредитов и реальной имущественной базы при создании экономически эффективных долгосрочных инвестиционно-заемных систем;
— развитие аукционных механизмов в процедурах продажи и сдачи в аренду объектов государственной собственности;
— доверительное управление пакетами акций непосредственно объектами государственной собственности, в том числе унитарными предприятиями и учреждениями, арендными объектами;
— государственно-частное партнерство в сфере оказания услуг населению, ранее оказываемых преимущественно объектами государственного сектора;
— приватизация государственного имущества на основе разрешительных процедур для ранее монополизированных государством областей деятельности, поощрение конкуренции в управленческой сфере;
— развитие информационно-аналитической базы управления земельно-имущественными отношениями, которая должна обеспечивать мониторинг состояния и качества использования объектов недвижимости, статистику цен и ожидаемых изменений конъюнктуры на рынке земли и иной недвижимости, инвестиционных потоков, хода реализуемых целевых программ;
— повышение квалификации работников на всех уровнях управления для их своевременной и качественной подготовки к использованию современных механизмов, методов и информационно-аналитической базы управления.

Ожидаемое повышение эффективности управления земельно-имущественными отношениями при постоянной корректировке законодательства и нормативной правовой базы, изменяющихся целях экономического развития, необходимости реализации очередных социальных программ невозможно без достаточного количества опытных высококвалифицированных специалистов. Их подготовку и повышение квалификации следует проводить постоянно в рамках единой кадровой политики, учтя региональные, муниципальные и отраслевые особенности субъектов и объектов управления.

Литература

1. Макаров А. Собственность: два подхода //Экономист. 2006. № 7. С. 41.
2. Менделеев Д.И. Заветные мысли. Полное издание. М.: Мысль. 1995. С. 328–329.
3. Эффективность государственного управления: Пер. с англ.; общая редакция С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Изд. АО «Консалтбанкир», 1998. С. 678.
4. Иванов В.В., Хан О.К. Модель системы эффективного управления недвижимостью//Менеджмент в России и за рубежом. 2005. № 5. С. 43.
5. Кошкин Л.И., Соловьев М.М., Кимельман С.А. Земельно-имущественные отношения и недропользование: основы управления. – М.: ВШПП. 2006. С. 128.
6. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024).
7. Половинкин П.Д., Савченко А.В. Основы управления государственной собственностью в России: проблемы теории и практики. – М.: ЗАО «Издательство экономика». 2000. С. 52.

Также по этой теме: