Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственный менеджмент    Управление экономикой на основе государственного сектора

Управление экономикой на основе государственного сектора

Управление экономикой на основе государственного сектора

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №6 год - 2007

Артемов А.В.

д-р хим. наук, профессор, научный руководитель
АНО «Национальный комитет по науке и технике»

Брыкин А.В.,
канд. экон. наук,
ведущий советник Минпромэнерго России

Шумаев В.А.,
д-р экон. наук, главный научный сотрудник
ФГУ НИИ «Республиканский исследовательский
научно-консультационный центр экспертизы»

Управление государственным сектором экономики в зарубежных странах

В каждом государстве имеются нужды безопасности и социальные проблемы (безработица, социальное обеспечение, регулирование цен), с которыми рынок самостоятельно справиться не может. В настоящее время государственный сектор экономики в различных странах играет неодинаковую роль. Национальное правительство, как правило, везде ответственно за оборону, выпуск денег, международную торговлю, почту, а другие направления деятельности общества в различных странах регулируются по-разному. В компетенцию местных территориальных органов власти традиционно входят вопросы охраны порядка, образования, уровня жизни. В США, например, на местном уровне существует несколько государственных структур, каждая из которых имеет право взимать налоги и ответственна за руководство отдельными программами. Поэтому там существуют школьные, библиотечные, канализационные округа, их около 100 тыс.
Границы между государственными и негосударственными компаниями размыты. Так, даже в США, которая большое внимание уделяет правовому регулированию, крупнейшая компания «Амтрак», учрежденная федеральным правительством для обслуживания национальных пассажирских железнодорожных перевозок, получает субсидии от федеральной власти, а во всех других отношениях действует как частное предприятие. Аналогичное положение в Великобритании с национализированной Британской сталелитейной компанией.
В развитых индустриальных государствах между государственными и частными структурами выделяются два наиболее важных различия:
— лица, ответственные за управление государственным учреждением, либо выбираются, либо назначаются тем, кто уже выбран;
— государственные структуры имеют такие права, которые у частных отсутствуют.
Государство имеет право принудить всех платить налоги, а в случае отказа конфисковать собственность неплательщика и заключить его в тюрьму. У государства есть право воспользоваться собственностью других владельцев для общественных нужд, но при этом оно должно уплачивать им справедливую компенсацию (право исключительного суверенитета). В большинстве развитых стран государство может обязать молодежь к службе в армии. В частном секторе все контакты, обмены добровольны, и соответственно, никакого принуждения частные институты делать не вправе.
Наибольшее распространение государственный сектор экономики получил в Австрии. Во многих отраслях ее экономики, прежде всего в топливно-энергетическом комплексе, электроэнергетике, на транспорте, доля государства превышает 75%. Далее по удельному весу государственной собственности в национальном хозяйстве идут, по мере убывания, Франция, Великобритания, Германия, Нидерланды, Италия, Швеция.
Относительно невелика роль государства в экономике Японии и в США. Но даже в этих странах во второй половине XX в. увеличилось участие государства во владении железными дорогами, федеральными автомобильными шоссе. В США к концу 90-х годов они давали 30% налоговых поступлений от совокупного производства страны. Государственные расходы составляли более 1,5 трлн долл., или 35% совокупного производства, а до Первой мировой войны эти показатели были менее 10%.
Во все времена важнейшей государственной функцией было формирование и соблюдение юридических норм. Прошедший век главными направлениями деятельности государства сделал также:
— производство товаров и услуг;
— субсидирование частного производства (смежное с частным владельцем финансирование);
— закупки товаров и услуг;
— перераспределение доходов, включающее государственные и социальные пособия (трансфертные платежи).
Наиболее распространена концентрация производства товаров и услуг на государственных предприятиях Франции. Несколько раз после прихода к власти правительств Народного фронта и социалистов наиболее крупные отрасли промышленности национализировались. Так, в 30-е годы прошлого века национализации были подвергнуты Французский банк, военная промышленность, железные дороги. После изгнания фашистских оккупантов в 40-е годы власти Франции национализировали многие шахты, заводы «Рено», производство газа и электричества, крупные страховые компании, все предприятия по добыче минерального топлива. Были преобразованы в государственные предприятия компании по морским перевозкам и создана Национальная компания «Эйр-Франс». Национальные предприятия возглавляли трехсторонние административные советы из представителей государства, персонала (иногда и потребителей), а также лиц, выбранных с учетом их компетенции.
В Великобритании активная национализация началась с 1946 г., когда под контроль государства перешли нацбанк, предприятия по добыче угля, производству газа и электричества, транспорт, гражданская авиация, черная металлургия. Во главе английских национальных предприятий стояли правления из небольшого числа лиц с большим опытом и авторитетом. В отдельные годы в указанных европейских странах объем государственного промышленного производства составлял до 50% общенационального. В США доля государственного производства находится в пределах 12% национального выпуска — это один из наименьших показателей развитых стран мира.
Во многих индустриальных странах государство в определенных сферах приобретает значительное воздействие на решение проблем частных производителей с помощью субсидий. Роль государственного сектора возрастает при регламентировании деятельности производства, финансировании различных федеральных и правительственных программ. Государство предоставляет разнообразные дотации производителям при покупке оборудования, частным лицам в социальной сфере. Кроме того, большое распространение получили скрытые субсидии, когда государство, к примеру, ограничивает импорт какого-то товара или облагает его пошлинами. Таким образом, американские, французские, канадские и другие производители конкурирующих товаров получают поддержку. Но такое эффективное субсидирование производителей оплачивается не государством, а непосредственно потребителями. Скрытое субсидирование также происходит путем кредитования государством по низким процентным ставкам, гарантирования займов и регламентации производства.
Ежегодно правительства развитых стран осуществляют закупки товаров и услуг на астрономические суммы, что делается в целях национальной обороны, эксплуатации дорог, обеспечения образования, соблюдения порядка. Если в США расходуемые на это средства равны четверти национального производства, то в европейских странах данная цифра может достигать 40%. Не случайно в бюджетах большинства государств расходы на силовые структуры и социальные программы занимают ведущее положение. В Америке почти половина всех затрат на транспорте в государственном секторе финансируется федеральным правительством, а в ведении штатов и местных органов власти находится 86% этих расходов. Кроме этого, государственные закупки существуют в виде программ, направленных на содействие и регулирование торговли, строительство жилья и проекты развития городов, сохранение природных ресурсов и защиту окружающей среды. Государство играет активную роль в перераспределении доходов, изымая деньги у одних лиц и передавая их другим. В суммарных государственных расходах США наибольший удельный вес занимает социальное страхование — 28%, оборона и программа помощи ветеранам — 22%, образование — 15%, помощь бедным — 8%. Субсидии производству достигают всего 3%.
Размеры государственного сектора в индустриальных странах все в большей степени зависят от информатизации и компьютеризации производства. Развитые страны, прежде всего США, занимают лидирующее место в Интернете. Вместе с производством компьютеров, созданием программного обеспечения, информационными услугами этот сектор составляет в развитых странах свыше 50% ВВП, а в США еще больше. Соответственно, падает доля госсектора, поскольку эти предприятия с самого начала создавались как частные, и правительство оказывало им финансовую поддержку лишь на первоначальной стадии.
Перспективы развития государственного сектора экономики в каждой стране носят отпечаток истории. По всей видимости, на развитие госсектора в дальнейшем большое влияние будут оказывать условия функционирования топливно-энергетического комплекса каждой страны. В европейских странах, где энергетических ресурсов немного, правительства вынуждены брать на себя заботу об электроэнергетике. В США госсектор в явной форме не может получить большого распространения, но скрытое субсидирование, различные перераспределительные программы говорят о том, что в абсолютном измерении госсектор США сопоставим с таковым в Европе.
Государственный сектор в индустриальных странах все больше будет охватывать работу отраслей социальной сферы и услуг. Одной из тенденций технического прогресса является введение всеобщего высшего образования. Эта идея уже апробируется в Японии и Швеции. И как сейчас государство много расходует на предоставление всеобщего среднего образования, так все больше вузов будет контролироваться государством и финансироваться за счет бюджетов. Сходная ситуация и в области здравоохранения. Значительная часть медицинских организаций, находящихся в ведении муниципалитетов, могут конкурировать по объему и уровню предоставляемых услуг с частными медицинскими структурами.
В Китае — самом большом государстве мира — доля государственного сектора уменьшается, и в настоящее время в нем производится примерно 40% национального дохода. В динамично развивающихся странах (Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Таиланд) расширяется доля государственного сектора.
Анализ опыта зарубежных стран показал, что стандартов и шаблонов применительно к государственному сектору экономики не существует [1]. В одних странах он очень большой (Греция, Италия, Франция), в других - почти отсутствует (Япония, Люксембург); где-то сконцентрирован на небольшом числе хозяйственных участков и отраслей (Нидерланды), а где-то «размазан» по всей экономике (Франция, Португалия). В некоторых странах он высокоэффективен (Швеция, Франция), в других - неэффективен (Бельгия, США); в ряде стран действует унифицированная система управления предприятиями госсектора (Швеция), а где-то работает система «точечного» (пообъектного) управления (США).
Таким образом, повсюду действуют национальные модели, и основной вопрос заключается в успешности их практической реализации. Теоретические дебаты о выборе «правильной» модели госсектора прекратились; даже в России проблема перешла в практическое русло проб и ошибок.
Тем не менее определенные общие принципы и схемы построения национальных моделей все же существуют. Главный принцип состоит в том, что ни одно правительство не может мириться с большим, но неэффективным и обременительным в финансовом отношении госсектором. Либо он неэффективен, и тогда его размеры и объем финансирования должны быть минимальными, либо высокоэффективен, и тогда его доля в национальной экономике может быть весьма велика.
В настоящее время выделяются три модели госсектора: западноевропейская (Португалия, Франция и ряд других стран), североамериканская (США и Канада) и азиатская (Япония и Южная Корея) [2].
Для западноевропейской модели в основном характерен довольно большой по объему, высокоэффективный и щедро финансируемый госсектор, имеющий весьма разнообразную отраслевую структуру.
Для североамериканской модели, наоборот, типичен недоразвитый, низкоэффективный госсектор, специализирующийся главным образом на чисто государственных функциях, обороне и социальной инфраструктуре, исходя из системы «прижимистого финансирования».
Обеим моделям присуща четкая грань между частным бизнесом и государством. Для азиатской модели эта грань размыта, переплетение интересов государства и бизнеса идет через представителей во властных и корпоративных структурах. Результатом такой модели является формально небольшой госсектор, которому государство оказывает ощутимую финансовую и организационную поддержку.
Каждая из рассмотренных моделей имеет свои исторические и географические крайности. Например, в свое время администрация Р. Рейгана, будучи проводником североамериканской модели госсектора в наиболее рафинированной форме, предлагала приватизацию таких нетрадиционных объектов, как национальные парки и охраняемые природные территории, национальная служба погоды, морские нефтяные месторождения, железнодорожные транспортные компании, почта, школы и тюрьмы [3]. Многое из этого не было реализовано, однако сам принцип, предполагающий максимальную разгрузку государственного бюджета в период «холодной войны», когда он был и так перенапряжен расходами на оборону, выполнялся.
Примером другой крайности в реализации европейской модели является Швеция, которая при построении так называемого «шведского социализма», опирается на огромный госсектор (32% занятых в стране) и фантастические государственные расходы (64% ВВП).
Оба приведенных подхода имеют продолжателей в Восточной Европе. Так, идея администрации Рейгана о всеобщей приватизации доведена до логического завершения в Латвии. В соответствии с латвийским законодательством приватизировано может быть все, за исключением производства оружия, какового в стране нет. Для Латвии существует только одна проблема – когда передать объект на приватизацию. Уже сейчас местные высокопоставленные чиновники высказывают надежду, что в недалеком будущем на приватизацию будут переданы железные дороги, почта и международные аэропорты [3].
А вот Польша идет по пути «шведского социализма». Она поддерживает долю государственных расходов в ВВП на уровне 47% [4], что в 1,5 раза больше аналогичного показателя в США. Впрочем, не исключено, что и Латвия, и Польша со временем развернут свою внутреннюю экономическую политику в совершенно ином направлении. Что касается России, то можно смело констатировать: среди двух главных моделей - западноевропейской и североамериканской – она выбрала вторую, на наш взгляд, далеко не самую подходящую.
Действительно, размеры российского госсектора за прошедшие годы стали незначительными, его финансирование урезано до предела, а результаты деятельности крайне неудовлетворительны. Проблема усугубляется еще и тем, что Россия не смогла построить североамериканскую модель госсектора в чистом виде. Более того, явно просматривается преемственность хозяйственного механизма функционирования предприятий отечественного госсектора с азиатской моделью. Кроме того, переплетение интересов чиновников и представителей бизнеса лишает российский госсектор необходимой прозрачности и эффективности, присущих североамериканской модели.
Учитывая, что отечественный госсектор продолжает активно эволюционировать, следовало бы внедрять в российскую практику в большей степени европейские методы и стандарты работы с госсектором, что позволило бы частично выправить сложившуюся ситуацию.
Анализ показывает, что отраслевые позиции госсектора в тех или иных государствах хотя и различаются, но не так сильно, как его суммарные относительные размеры. Например, в Италии крупнейшие государственные компании контролируют черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании постепенно расширяется госсектор в области производства электроэнергии, и в этой сфере устанавливается строгий государственный контроль. Госсектор Великобритании доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Во Франции наиболее сильны позиции госсектора в электроэнергетике, в аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении.
Если же говорить об общих закономерностях, то можно констатировать, что госсектор оккупирует в основном почтовые услуги, железнодорожные перевозки, телекоммуникации и электроэнергетику. Даже в США он полностью доминирует в почтовых услугах и составляет примерно 1/4 часть в сфере железнодорожного транспорта и в электроэнергетике [5].
Таким образом, энергетика, транспорт и связь являются теми отраслевыми приоритетами, на которых госсектор повсюду концентрирует пристальное внимание. В России госсектор по-прежнему доминирует в топливно-энергетическом и оборонном комплексах, медицинской и микробиологической промышленности, в сфере транспорта и связи. Наименьшее распространение частная форма собственности получила в отраслях естественных монополий - электроэнергетике и железнодорожном транспорте. Учитывая, что эти отрасли почти во всех странах мира служат традиционной нишей для государственного предпринимательства, можно утверждать, что Россия на протяжении 90-х годов ХХ в. шла в общем русле развития мировой экономики. Однако данный тезис должен быть уточнен.
Во-первых, в последнее время явно ослабляются позиции российского госсектора даже в его традиционных нишах. Во-вторых, истинные различия в архитектуре отечественного госсектора просматриваются при сравнении детализированных отраслевых структур.
Поскольку наиболее болезненным сегментом отечественного госсектора с полным основанием можно считать его промышленную часть, сосредоточим внимание именно на ней. Хотя имеющиеся сведения о российском госсекторе неполны и не слишком точны, они все же позволяют нарисовать общую картину и уяснить основные проблемы в развитии государственного предпринимательства. Данные о масштабах госсектора в отраслях промышленности сгруппированы в таблице 1 [7].

Таблица 1

Относительные масштабы госсектора России, %

Отрасли промышленности

Доля в общем объеме выпуска продукции

Доля в общей численности работников

Доля в полной балансовой стоимости основных фондов

Интегральная доля госсектора

Всего,
в том числе

10,1

14,9

11,9

12,3

- электроэнергетика

9,3

10,4

7,1

8,9

- топливная

3,9

13,6

4,8

7,4

- черная металлургия

2,6

5,7

3,9

4,1

- цветная металлургия

15,6

16,7

27,2

19,8

- химическая и нефтехимическая

8,0

14,5

13,5

12,0

- машиностроение и металлообработка

20,9

21,7

20,6

21,1

- лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная

5,2

10,5

9,5

8,4

- производство строительных материалов

4,3

5,9

6,5

5,6

- стекольная и фарфоро-фаянсовая

1,7

4,4

7,4

4,5

- легкая

4,9

6,2

5,6

5,6

- пищевая

6,6

9,3

12,4

9,4

- микробиологическая

40,1

41,5

49,2

43,6

- мукомольно-крупяная и комбикормовая

12,3

17,8

18,1

16,1

- медицинская

15,8

18,3

23,3

19,1

- полиграфическая

52,5

47,9

59,4

53,3

 

На наш взгляд, вклад госсектора в общие объемы промышленного производства в России уже опустился ниже естественной отметки. Например, во Франции в 80-х годах ХХ в. доля госсектора в совокупном промышленном выпуске колебалась в диапазоне 17–30%, а в России составляла 10,1%. Можно лишь констатировать, что российское правительство, панически боясь финансовых проблем промышленного госсектора, настолько сжало его масштабы, что, по сути дела, лишило себя основного рычага управления и реформирования национальной промышленности.
Безоглядная приватизация привела к тому, что в электроэнергетике доля госсектора в России оказалась более чем в 10 раз меньше, чем во Франции, где эта отрасль почти полностью обобществлена. Примечательно, что в Австрии, Великобритании, Австралии, Швейцарии и Канаде в середине 80-х годов более 3/4 всех активов электроэнергетики также находилось в руках государства. В этой связи не может не поражать тот факт, что российское руководство продолжает продавливать вопрос о дальнейшей приватизации данной отрасли. Если представить, что в России будет шесть или более частных компаний, то все равно они будут монополистами для данной территории. Регулирование тарифов в этих условиях проблематично. Предположим, что для населения тарифы будет регулировать государство. Однако компании будут устанавливать свои тарифы предприятиям, которые никуда не денутся, будут платить, ибо энергия нужна. Удорожание энергии (а оно непременно в этих условиях будет сделано) повлечет увеличение стоимости промышленной продукции, снизит ее конкурентоспособность, вызовет виток подорожания всех видов продукции. Кроме того, каждая компания ограничена в капитальных вложениях, в то время как совместными усилиями можно строить капиталоемкие объекты и развиваться. У нас имеется негативный пример распада (развала) государственной компании «Аэрофлот» на ряд компаний, в результате чего каждая из них не может заказать современные самолеты из-за нехватки средств, что ведет к упадку всей отрасли. В других странах стремятся к слиянию компаний для получения большей устойчивости в рыночных условиях, в России – наоборот. Ненамного лучше положение дел в топливной промышленности: доля госсектора во Франции, например, не опускалась ниже 40%, а в России она не достигает и 4%. В цветной металлургии российский госсектор имеет меньшую долю, чем французский в 1982 г. Если учесть, что после 1982 г. французский госсектор расширил свое присутствие в отрасли в 3,7 раза, то становится ясно, что Россия движется в направлении, обратном общемировой тенденции. В стекольной промышленности доля французского госсектора превышала долю российского в 20 раз. Химическое производство во Франции также значительно шире представлено государственными предприятиями, чем в нашей стране.
На наш взгляд, ситуация становится абсурдной. В ошибках трудно признаваться, однако поздно исправить.
Имеют место и прямо противоположные структурные перекосы. Так, относительный размер госсектора в российской полиграфической промышленности в 175 (!) раз больше соответствующего показателя во Франции; в легкой промышленности госсектор у нас в 4 раза больше, чем во французской текстильной промышленности. А поскольку кожевенных, обувных и швейных государственных предприятий во Франции вообще никогда не было, зафиксированный структурный перекос становится еще более впечатляющим. Чрезмерной представляется и концентрация сил отечественного госсектора в пищевой промышленности – 9,3%, тогда как во Франции – лишь 1,9–2,0%.
Приведенные данные недвусмысленно подводят к выводу: там, где присутствие госсектора было целесообразно сохранять, Россия от него активно избавлялась, а там, где от него можно было избавиться, она его приберегала.
Сегодняшняя отраслевая структура промышленного госсектора России весьма далека от оптимальной. Главная причина тому - ошибки, допущенные на стадии выбора направлений приватизации российской экономики.
Для устранения образовавшихся структурных несоответствий, по нашему мнению, необходим радикальный пересмотр существующей парадигмы реформирования отечественной индустрии.

Проблемы эффективности промышленного госсектора

Оборотной стороной объемов госсектора выступает его эффективность. Если она высокая, то значительные объемы можно считать оправданными. В противном случае госсектор представляет проблемный элемент национальной экономики.
Можно сравнить показатели относительной производительности труда и фондоотдачи государственного и негосударственного секторов промышленности (под относительным показателем понимается показатель эффективности соответствующего сектора, деленный на среднеотраслевой показатель эффективности и выраженный в процентах). Результаты расчетов по отраслям промышленности приведены в таблице 2.

Таблица 2

Относительные показатели эффективности государственного и негосударственного секторов России в промышленности, %

Отрасли промышленности

Относительная производительность труда госсектора

Относительная производительность труда негосударственного сектора

Относительная фондоотдача госсектора

Относительная фондоотдача негосударственного сектора

Интегральная эффективность госсектора

Интегральная эффективность негосударственного сектора

Вся промышленность,
в том числе

67,8

105,6

84,9

102,0

76,3

103,8

- электро-энергетика

89,4

101,2

131,0

97,6

110,2

99,4

- топливная

28,7

111,2

81,3

100,9

55,0

106,1

- черная металлургия

45,6

103,3

66,7

101,4

56,1

102,3

- цветная металлургия

93,4

101,3

57,4

115,9

75,4

108,6

- химическая и нефтехимическая

55,2

107,6

59,3

106,4

57,2

107,0

- машиностроение и металлообработка

96,3

101,0

101,5

99,6

98,9

100,3

- лесная, деревообраб. и целл.-бум.

49,5

105,9

547

104,8

52,1

105,3

- производство строительных материалов

72,9

101,7

66,2

102,4

69,5

102,0

- стекольная и фарфоро-фаянсовая

38,6

102,8

23,0

106,2

30,8

104,5

- легкая

79,0

101,4

87,5

100,7

83,3

101,1

- пищевая

71,0

103,0

53,2

106,6

62,1

104,8

- микробиологическая

96,6

102,4

81,5

117,9

89,1

110,2

- мукомольно-крупяная и комбикормовая

69,1

106,7

68,0

107,1

68,5

106,9

- медицинская

86,3

103,1

67,8

109,8

77,1

106,4

- полиграфическая

109,6

91,2

88,4

117,0

99,0

104,1

 

Сопоставление интегральных показателей эффективности двух секторов отраслей российской промышленности позволяет сгруппировать их в три кластера. Первый включает отрасли с высокой эффективностью госсектора (выше 100%), среди которых оказывается только электроэнергетика. Второй кластер состоит из отраслей с умеренной эффективностью госсектора (выше 90% и ниже 100%): полиграфическая промышленность и машиностроение. В третий кластер входят все прочие 12 отраслей-аутсайдеров (ниже 90%).
В настоящее время «право на существование» по критерию интегрального показателя эффективности отстоял госсектор только первого и второго кластеров, то есть трех отраслей. С натяжкой к ним можно приплюсовать микробиологическую и легкую промышленность. Продолжение деятельности остальных 10 отраслей оправдывается в основном лишь социальными императивами. Особые опасения вызывает госсектор стекольной и фарфоро-фаянсовой промышленности, интегральная эффективность которого почти в 3,5 раза ниже, чем негосударственного. На наш взгляд, при подобном фантастическом дисбалансе госсектор данной отрасли претендует на полную ликвидацию.
Таким образом, структурный анализ подтверждает вывод о том, что госсектор российской промышленности пока совершенно неконкурентоспособен по сравнению с негосударственными хозяйственными структурами. Такое положение дел ни в коей мере не может восприниматься как нормальное явление. Налицо рассогласование тенденций развития российского промышленного госсектора с общемировыми тенденциями по двум направлениям.
Во-первых, соотношение эффективности государственного и негосударственного секторов в России перевернуто относительно ситуации в большинстве стран мира, где производительность труда государственного сектора выше, чем негосударственного [8]. Если же рассматривать только промышленный сегмент национальной экономики, то в нем преимущества госсектора проявляются особенно ярко. Для сравнения: во Франции производительность труда в промышленном госсекторе в 1,4 раза выше, чем в частном, тогда как в России – в 1,6 раза ниже. Следовательно, неудовлетворительные результаты работы отечественного госсектора обусловлены специфической организацией российской модели и неумением управлять.
Второй аспект проблемы непосредственно связан с величиной выявленных диспропорций. Дело в том, что и в других странах высокая эффективность госсектора представляет собой отнюдь не тотальное явление: в некоторых отраслях он уступает пальму первенства частному. Например, во Франции производительность труда госсектора в энергетике на 43% ниже, чем в частном. Однако такого чудовищного перекоса, как, скажем, в российской топливной промышленности, где производительность труда в госсекторе была в 3,9 раза ниже, чем в негосударственном, не наблюдалось нигде. Для России же это вовсе не случайность. Так, в деревообрабатывающей промышленности разрыв составлял 2,1 раза, в стекольной – 2,7 раза. Совершенно очевидно, что подобные перепады в экономической эффективности - это опять «достижение» российской модели.

Итак, с точки зрения экономической эффективности развития госсектора Россия идет вразрез с общемировыми тенденциями. Основная причина состоит, на наш взгляд, в неадекватной системе управления отечественным госсектором. Этот вопрос заслуживает самостоятельного анализа.
Среди причин плохой работы российского промышленного госсектора можно выделить три: статистическую, финансовую и управленческую.
Статистическая причина. Практически во всех странах мира госсектор представляет собой весьма неоднородное производственное образование. Данный факт, пожалуй, наиболее четко проявляется в официальной идеологии правительства Швеции, подразделяющего все предприятия госсектора на две группы: работающие в условиях рынка и выражающие специфические интересы общества (иначе, предприятия с интересами государства). Предприятия первой группы представляют собой форму государственного предпринимательства и нацелены на высокие экономические результаты. Предприятия второй группы обременены некими дополнительными общественными целями и задачами, которые реализуются в ущерб экономической эффективности. Такое структурное деление позволяет вскрыть специфику нынешнего этапа развития отечественного госсектора, а именно: государственное предпринимательство в России пока не получило должного развития, и большая часть промышленного госсектора состоит из предприятий второй группы.
Однобокость, отражающая игнорирование Россией международных стандартов учета, является логическим следствием первоначальной стадии его формирования, в связи с чем можно говорить, что и сам госсектор находится пока в зародышевом состоянии.
Изменить сложившуюся ситуацию можно за счет совершенствования политики развития госсектора, которая должна предусматривать два относительно самостоятельных блока: политику в отношении предприятий госсектора, действующих в рыночных условиях, и политику в отношении предприятий госсектора с общественными интересами (частно-государственное партнерство).
Первый блок в России пребывает в стадии становления, второй же вообще отсутствует. Между тем разработка последнего является необходимым условием повышения общей эффективности госсектора промышленного комплекса страны.
Основой политики по сбалансированному развитию двух групп предприятий госсектора должна стать адекватная система статистического обеспечения, для построения которой можно воспользоваться позитивным опытом Швеции, где внедрена дифференцированная система учета двух упомянутых выше категорий предприятий. Для первых, работающих в рыночных условиях, действует усеченная система статистических показателей, ориентированная на оценку рентабельности предприятия, его финансовой и экономической эффективности; для вторых - более комплексная система статистических показателей, которая, помимо чисто финансовых, включает показатели, позволяющие оценить степень достижения стоящих перед предприятием общественных целей.
Формирование в России подобной системы статистического обеспечения политики развития госсектора могло бы повысить ясность и прозрачность как самих целей и задач госсектора, так и степени их выполнения. Кроме того, это дало бы дополнительную информацию о структуре госсектора по двум группам предприятий и тем самым могло бы служить основой для ее оперативной оптимизации.
Финансовые причины. Если госсектор хорошо финансировать, то он превращается в высокоэффективный сегмент и технологический авангард национальной экономики, если же ему недодавать финансы, то он довольно быстро оказывается низкоэффективным и становится обузой для населения страны [8]. В развитых странах это поняли, и правительства сознательно идут на реализацию того или иного подхода. Похоже, что в России на правительственном уровне эта дилемма до сих пор не осмыслена: от госсектора ждут великих достижений, а на его нужды выделяют финансовые крохи.
На фоне финансовых приоритетов России мощь, например, французского госсектора, на долю которого в период правления администрации Ф. Миттерана приходилось 30% ВНП и 50% всех расходов на НИОКР в промышленности, кажется чем-то поистине фантастическим. Между тем, как показывает зарубежный опыт, это не случайно. В развитых странах государство постоянно оказывает финансовую помощь промышленности. Так, ее доля в условно чистой продукции в начале 80-х годов ХХ в. в Швеции оценивалась в 15,4%, в Италии – 7,1%, в ФРГ – 4,0%, в Англии – 3,6% [9]. Подобная финансовая щедрость слишком явно разнится с финансовой политикой экономного российского правительства.
Таким образом, по вопросам финансирования госсектора Россия выпадает из общемировой линии развития, что в решающей степени предопределяет его низкую эффективность.
Управленческие причины. Самый большой урон отечественному госсектору нанесла абсолютно никчемная система управления им.
В России вопросы функционирования госсектора на макроуровне никогда не находились в компетенции какого-либо одного органа исполнительной власти, они всегда были распределены по разным ведомствам по отраслевому и функциональному признакам. Из-за неумения управлять госсектором в рыночной экономике управленческая проблема перешла в русло разработки программы по окончательной приватизации того, что еще не было приватизировано.
Самоустранение российских властей от проблем, связанных с госсектором, опять-таки идет вразрез с мировым опытом. Практически во всех развитых странах разрабатывается так называемая промышленная политика, ядром которой является именно промышленный госсектор. Для реализации промышленной политики создается сложная организационная система институтов, подкрепленная системой юридически оформленных институциональных норм и правил. Для России же характерна чрезвычайная бедность не только самих инструментов промышленной политики, но и охваченных ими хозяйственных объектов. Таковы, на наш взгляд, основные причины, по которым в нашей стране сложился уродливый и нежизнеспособный государственный сектор в ведущей отрасли экономики - промышленности.
Как уже отмечалось, госсектор в большинстве развитых стран является авангардным элементом экономики в реализации процесса накопления основного капитала. В настоящее время появились данные, подтверждающие этот тезис и применительно к экономике России. Так, бездумное разрушение госсектора в ходе масштабной приватизации явилось одной из причин инвестиционного кризиса и производственного спада в России 90-х годов. Парадокс: в области государственной политики масштабная приватизация госсектора, призванная стабилизировать макроэкономическую ситуацию, повлекла за собой ухудшение всех основных макроэкономических параметров. Следовательно, меры государственного воздействия привели к прямо противоположному результату, нежели тот, который изначально предполагался. Налицо классическая ошибка системы государственного регулирования. Государство, подавив госсектор и инвестиционную активность в стране, не смогло наполнить свою казну настолько, чтобы хоть как-то компенсировать урон от инвестиционного кризиса. По имеющимся оценкам, вырученные государством средства от приватизации государственной собственности составляют лишь 15% ее истинной стоимости [10].
Взаимное отчуждение бизнеса, чиновничества и населения означает утрату государством рычагов воздействия на экономику. С одной стороны, влияние на экономику через постоянно уменьшающийся госсектор становится все меньше, с другой – влиять на частный сектор, который не желает прислушиваться к советам правительственных структур, также не удается. Необходимо быстрое совершенствование всего спектра рычагов промышленной политики, что предполагает прежде всего выбор типа этой политики: защитительного, адаптивного или инициативного [9].
В современных условиях наиболее адекватной и перспективной является, конечно, инициативная промышленная политика, направленная на формирование желаемого образа будущей экономики страны и методов практической реализации этого образа.
Однако в России до сих пор отсутствует промышленная политика как таковая; она нигде в явной документальной форме не изложена, нигде четко не указаны отраслевые приоритеты, не определены инструменты и временные горизонты достижения целевых установок. Все, что афишируется российским правительством, подпадает в основном под защитительный вид промышленной политики с наличием элементов политики адаптивной; элементы же инициативной политики только начинают просматриваться.
Выбор приоритетов развития противоположно различается в проводимой политике России и, например, США (табл. 3). На разработку новых технологий, включая микрогенерирующие топливные элементы, США инвестировали 4 млрд долл. [12]. К сожалению, Россия до сих пор не освоила элементарный зарубежный опыт, который позволил бы ей сделать необходимый шаг вперед.
Наличие мощного госсектора чрезвычайно благотворно сказывается на реализации инициативной промышленной политики. Путем простых административных действий государство может переориентировать все финансовые потоки на выбранные им направления в рамках имеющихся в его распоряжении предприятий, что ускоряет и облегчает структурный маневр. В этом смысле Россия в начале реформ имела очень хорошие возможности для масштабной технологической перестройки экономики. Однако продолжающийся постоянный сброс государственных предприятий в состав частного сектора предполагает разворот всех финансов в направлении последнего, а это значительно труднее реализовать и проконтролировать.
Одним из признанных направлений инициативной промышленной политики является усиление собственного научно-исследовательского потенциала страны для обеспечения и поддержания конкурентных преимуществ. В этой связи показателен опыт Южной Кореи, где удельный вес затрат на НИОКР в ВНП возрос с 0,7% в 1970 г. до 5,0% в 2000 г. [9].
Что касается нашей страны, то в результате развала отечественного госсектора и прежде всего ВПК она утратила более 300 технологий в таких наукоемких отраслях, как аэрокосмическая промышленность, производство высокочистых металлов, станков с числовым программным управлением, промышленных роботов [13].

Таблица 3

Приоритетность отраслей промышленности в России и США

РОССИЯ

Приоритет

Код SIC

ОТРАСЛИ

1

11100

Электроэнергетика

2

11200

Топливная

3

11300

Угольная

4

11400

Газовая

5

12100

Черная металлургия

6

12200

Цветная металлургия

7

13100

Химическая

8

13200

Нефтехимическая

9

14100

Машиностроение

10

15000

Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная

11

16100

Промышленность стройматериалов

12

17100

Текстильная

13

17200

Швейная

14

18300

Кожевенная, меховая и обувная

15

18000

Пищевая

 

США

Приоритет

Код SIC

ОТРАСЛИ

1

20

Пищевая

2

21

Табачная

3

22

Текстильная

4

23

Одежда и другие изделия из текстиля

5

24

Лесная и деревообрабатывающая

6

25

Мебельная и деревоотделочная

7

26

Целлюлозно-бумажная

8

27

Полиграфическая

9

28

Химическая и фармацевтическая

10

29

Нефтяная

11

30

Резино-пластмассовая

12

31

Кожевенно-обувная

13

32

Изделия из камня, глины, стекла

14

33

Металлургическая

15

34

Металлообработка

16

35

Общее машиностроение

17

36

Электронная и электротехническая

18

37

Транспортное машиностроение

19

38

Приборы, медтехника, часы

20

39

Ювелирная, музинструменты и пр.

 

После российской приватизации на мировом рынке наукоемкой продукции сложилась следующая пропорция: удельный вес США составляет около 40%, Японии – около 30%, Германии – 16%, России – 0,3% [12].

Государственный заказ как инструмент государственного регулирования экономики

Госзаказ – элемент централизованного регулирования рыночной экономики, имеющий цели удовлетворения системы общегосударственных потребностей, а также решение ряда важнейших проблем, которые не реализуются рыночным механизмом. Госзаказ является мультипликатором спроса, оживляет, расширяет производство, решает следующие проблемы.
1. Выполнение социальных, экологических, научно-технических программ общегосударственного и регионального масштаба, а также проведение других общенаучных мероприятий, требующих крупных первоначальных капиталовложений и значительного финансирования.
2. Проведение фундаментальных научных исследований.
3. Стабилизация отраслей, особо чувствительных к колебаниям рыночной конъюнктуры и нуждающихся в создании страховых фондов и централизованных форм вмешательства в их деятельность.
4. Поддержание обороноспособности страны на принципах разумной достаточности.
Подытожим. Россия в отношении к государственному сектору экономики, науке и прикладным научным разработкам идет вразрез с мировыми тенденциями. Грубые ошибки были допущены российскими властями при приватизации топливно-сырьевых отраслей экономики. Фактически государство выпустило из рук сверхприбыльные сферы деятельности. Аргумент, что оно якобы не имело средств для финансирования данных предприятий, просто несостоятелен. Накопленные резервы крупных частных нефтяных компаний России оцениваются примерно в 15 млрд долл. [12] Понятно, что сохранение нефтяных предприятий в составе госсектора позволило бы сейчас государству распоряжаться этой суммой.
Допущенная ошибка могла бы быть уже неоднократно исправлена внедрением механизма изъятия природной ренты с предприятий топливно-сырьевого комплекса. Но этого сделано не было. Оценки рентабельности экспортных операций от продажи российской нефти, полученные А.Г. Зельднером, показывают, что ее значение достигает 300% [12]. Если допустить, что нормальный уровень рентабельности составляет 20%, то величина рентного дохода, подлежащего изъятию в пользу государства и оставшаяся в частных руках, только в 2000 г. равнялась 11,4 млрд долл. [12], что примерно в три раза больше, чем весь доход от приватизации, полученный российской казной за предыдущие 10 лет.
Не лучше действуют власти и в отношении предприятий госсектора. Это касается прежде всего естественных монополий. Фактически все последние годы государство не только не сдерживало, но поощряло рост цен на продукцию естественных монополий: их повышение в 3–4 раза обгоняло рост розничных цен [13]. Благодаря этому установилась неоправданно высокая эффективность естественных монополий. Объем их продукции в ВВП составлял всего лишь 10%, а объем прибыли – 25% [13]. Однако полученные сверхприбыли расходуются на сомнительные нужды самих монополий, а главное – продолжающийся рост цен на их продукцию сдерживает экономический рост.
Серьезные недостатки имеются и в области оперативного управления государственными предприятиями. Как справедливо отмечает Р.И. Ширяева, за десятилетний период функционирования госсектора государство никак не проявило себя в качестве стратегического собственника и управленца, ограничившись самой пассивной функцией – функцией владения [13]. Предприятия госсектора функционируют практически как частные хозяйственные структуры, обеспечивая реализацию интересов их менеджмента и выводя финансовые активы из-под контроля государства.
В научной литературе высказывалась также мысль, что когда большая часть научных учреждений находится под патронажем государства, а собственность – в частных руках, наука обслуживает частный сектор за государственный счет при крайне низких ставках зарплат и пенсий научных работников [12]. Подобная ситуация длится уже долгие годы, и ее преодоление пока не просматривается. Между тем решению проблемы могла бы способствовать более активная кадровая политика.
Среди других перекосов можно назвать отсутствие государственной поддержки предприятий госсектора, имеющих стратегическое значение. Более того, многим из них не перечислялись деньги даже за выполненные государственные заказы, в то время как крупный частный бизнес в лице таких банков, как «СБС-агро», «Мостбанк», «Империал» получал громадные кредиты, которые чаще всего не возвращались [13].
Все перечисленные недостатки современной системы управления госсектором в России можно и нужно устранить. Государство должно бы выступать как крупный хозяйственный субъект, участвующий в рыночной экономике и пополняющий государственный бюджет и за счет работы на рынке. Государственное предпринимательство должно основываться на эффективном использовании имущества, находящегося в государственной собственности.
Распространенное сегодня в некоторых странах мнение о том, что правительства должны меньше вмешиваться в те сферы экономической деятельности, где эффективно работает рыночный механизм, должно подразумевать не уменьшение объема государственного управления, а изменение его форм и улучшение качества. К тому же в России рыночная экономика еще не достаточно сложилась, поэтому как нигде в других странах требует государственного управления, причем практически во всех сферах [14, 15]. 

 

ЛИТЕРАТУРА

1. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Промышленный государственный сектор России: диспропорции развития и способы устранения // Вестник Российской академии наук. 2003. Т.73. № 12. С.1068–1078.
2. Национальная промышленная политика конкурентоспособности: опыт Запада – в интересах России. М.: ИМЭМО РАН, 2002.
3. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Критерии и приоритеты приватизации государственной собственности // Общество и экономика. 2002. № 12.
4. Нигматулин Р. Об оптимальной доле государственных расходов в ВВП и темпах экономического роста // Вопросы экономики. 2003. № 3.
5. Государственная собственность в развитых капиталистических странах в 80-е годы: курс на приватизацию и создание смешанных предприятий. М.: ИНИОН АН СССР, 1989.
6. Бизаге А. Государственный сектор и приватизация. М.: Композит, 1996.
7. Балацкий Е.В. Особенности государственного сектора промышленности // Экономист. 2002. № 6.
8. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Роль государственного сектора в национальной экономике: общемировые тенденции // Общество и экономика. 2003. № 7–8.
9. Зелтынъ А.С. Государственная промышленная политика в рыночных экономиках // ЭКО. 2003. №3.
10. Казанцев С.В. Смена формаций // ЭКО. 2003. № 3.
11. Бирюков В., Кузнецова Е. Государственная собственность и госсектор в рыночной экономике // Мировая экономика и международные отношения. 2001. №12.
12. Зельднер А.Г. Государство в стратегии российского ответа вызову нового века – глобализации // Государство и экономика: факторы экономического роста. М.: Институт экономики РАН, 2002.
13. Ширяева Р.И. Государственная собственность в системе факторов экономического роста // Государство и экономика: факторы экономического рос­та. М.: Институт экономики РАН, 2002.
14. Брыкин А.В., Шумаев В.А. Формирование промышленной политики на основе логистики. М.: МосгорЦНТИ, 2007.
15. Артемов А.В., Брыкин А.В., Шумаев В.А. Инновационное развитие легкой промышленности. Н. Новгород: Изд-во «Университетская книга», 2007.

 

Также по этой теме: