Главная    Интернет-библиотека    Кадры предприятия    Отдел кадров    Подготовка социального кодекса РФ - очередной этап кодификации Российского законодательства

Подготовка социального кодекса РФ - очередной этап кодификации Российского законодательства

Подготовка социального кодекса РФ - очередной этап кодификации Российского законодательства

Опубликовано в журнале "Кадры предприятия" №4 год - 2004

О.П. ФроловЛ.В. ,Труханович

В настоящее время активизировалась разработка проекта главного социального закона, включающего государственный пакет социальных гарантий - Социального кодекса РФ.

О необходимости кодификации и обновления действующего социального законодательства в связи с намечающимся тотальным перераспределением полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, введением принципиально новой системы финансирования бюджетной сферы неоднократно выступали в средствах массовой информации руководители Минтруда России.

Научно-исследовательский институт труда и социального страхования Минтруда России провел в этой области фундаментальные исследования и на их основе подготовил свои предложения по формированию Социального кодекса РФ.

Вместе с тем, наиболее активно работа по подготовке нового законопроекта ведется межрегиональной ассоциацией "Сибирское соглашение", в которую входят 11 субъектов Российской Федерации (Алтайский и Красноярские края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Тюменская, Читинская области, Республики Алтай, Бурятия, Тыва). Информация о ходе этой работы, о структуре Социального кодекса РФ регулярно размещается и обсуждается в Интернете.

Внести законопроект в Государственную Думу РФ для рассмотрения в установленном порядке разработчики планируют в ближайшее время. Законопроект устанавливает основы правового регулирования социальных отношений, закрепляет социальные права граждан и механизм их реализации, определяет правовое положение участников отношений по социальному обеспечению и регулирует порядок возникновения, осуществления и защиты прав граждан на социальное обеспечение.

Особенная часть проекта посвящена отдельным институтам права социального обеспечения - это пенсии, пособия, компенсации, субсидии, ссуды, социальное и медицинское обслуживание. Каждая глава устанавливает систему социального обеспечения, а также определяет его элементы (категории лиц, имеющих право на соответствующий вид социального обеспечения, условия назначения, размер и срок его назначения).

В основу законопроекта положены следующие подходы:
- кодификация действующего законодательства;
- создание единой государственной системы социального обеспечения;
- обеспечение взаимосвязи с актами иных отраслей законодательства, прежде всего с бюджетным;
- перевод норм права социального обеспечения из подзаконных в законодательные акты;
- отказ от бланкетных норм и устранение декларативности в регулировании отношений по социальному обеспечению;
- упорядочение существующих видов социального обеспечения без установления новых видов;
- трансформация действующих социальных льгот в денежные выплаты (пенсии, пособия, компенсации, субсидии, ссуды) и социальное обслуживание.

Проект предусматривает закрепление социальных прав граждан в сфере трудовых, гражданских, жилищных и налоговых отношений, социального обеспечения, в сфере образования, культуры, инфраструктуры, экологии, безопасности. Участниками отношений, регулируемых законодательством о социальном обеспечении, определены граждане (с разбивкой их по категориям), уполномоченные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в сфере социального обеспечения, социальные агенты, государственные и муниципальные внебюджетные фонды.

Одновременно с межрегиональной ассоциацией "Сибирское соглашение" альтернативные проекты Социального кодекса РФ готовят и иные субъекты законодательной инициативы.
Однако, несмотря на то, что работа над подготовкой нового социального законодательства начата, остается нерешенным целый ряд концептуальных вопросов.

Особенности социальных отношений в Российской Федерации

К особенностям национального социального законодательства, прежде всего, следует отнести то, что из 145,2 млн человек, проживающих в Российской Федерации по данным переписи населения 2002 года, свыше 100 млн человек положены какие-либо льготы или пособия.

Численность трудоспособного населения составляет 89 млн человек (61%), лиц моложе трудоспособного возраста - 26,3 млн человек (18%) и старше трудоспособного возраста - 29,8 млн человек (21%). Продолжают работать 6 млн пенсионеров.

Для 58,5 млн человек источником средств существования остаются:
- стипендия;
- пенсия по старости;
- пенсия за выслугу лет;
- пенсия по инвалидности;
- пенсия по случаю потери кормильца;
- государственное обеспечение;
- пособия.

Пособие по безработице получают 1,2 млн человек. Почти треть населения (43,4 млн человек) - иждивенцы отдельных лиц. Из них - свыше 80% дети и молодежь до 25 лет.

Основополагающим для результативности социального законодательства, естественно, является фактический уровень финансирования предоставления установленных льгот. Недопустимо очень медленное снижение задолженности по выплате заработной платы и детских пособий, высокий уровень бедности во многих регионах страны, отсутствие согласованного с социальными партнерами механизма приближения минимальной заработной платы к прожиточному минимуму.

В этих условиях на современном этапе развития экономики страны особое внимание необходимо сосредоточить на адресной поддержке социально уязвимых слоев населения, упорядочении социальных льгот и пособий, обеспечении роста денежных доходов, сокращении масштабов бедности на основе повышения занятости. Этому вопросу в Социальном кодексе РФ должно быть уделено первоочередное внимание.

Кодификация социального законодательства

Социальные отношения во взаимосвязи с трудовыми и экономическими отношениями охватывают весь период жизни и деятельности человека, занимают особое место в федеральном и региональном законодательстве, регулируются гражданским, административным, трудовым, семейным, налоговым и уголовным правом, нормами практически всех действующих кодексов Российской Федерации.

Установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития находится в ведении Российской Федерации. Из 270 федеральных законов, регулирующих социально-экономические и связанные с ними отношения, действующих с многочисленными изменениями и дополнениями, как минимум, 65 имеют все основания быть отнесенными к социальным.

Вопросы бюджетного финансирования социальной сферы регулируются, как минимум, 6 законами, охраны труда и экологии - 11, социального обслуживания и страхования - 8, деятельности отраслей социальной сферы - образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта - 7, пенсионного обеспечения и страхования - 6.

Ряд целевых социальных законов посвящены защите безработных, детей, инвалидов, ветеранов, малочисленных народов Севера, минимальной заработной плате, порядку ее индексации, прожиточному минимуму и т.д.
Помимо федеральных законов социальные отношения регулируются многочисленными подзаконными актами, счет которых ведется на тысячи. Многие из этих актов дублируют друг друга, между ними имеются определенные противоречия. Некоторые, будучи принятыми в качестве актов Союза ССР, не отвечают современным реалиям.

Массивная нормативно-правовая база затрудняет правильную работу сотрудников органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций с нормами, регулирующими социальные отношения. Специалисты не всегда имеют возможность оперативно ознакомиться с действующей редакцией пакета социальных законов, так как в них неоднократно вносились многочисленные изменения и дополнения; редакции значительного количества нормативных правовых актов постоянно претерпевают законодательное редактирование. Ознакомиться с текстами нормативных правовых актов, в которых отражены все изменения, можно только через специальные правовые базы на коммерческой основе. Без соответствующей оплаты нереально организовать изучение действующего законодательства в полном объеме и через Интернет.

Все это свидетельствует в пользу принятия единого кодифицированного акта - Социального кодекса РФ. Кодификация как процесс законодательной деятельности, в результате которой пересматривается вся нормативно-правовая база, способна решить проблемы с устаревшими нормами. В ходе этой работы как раз и устраняются противоречия между разными нормами, изымаются устаревшие и не оправдавшие себя нормы, компактно увязываются части действующих нормативных правовых актов, формируется единая структура правового регулирования.

Помимо собственно инвентаризации действующих норм в процессе кодификации вырабатываются новые - адекватные действительности - механизмы регулирования группы общественных отношений. В определенной степени уже сейчас эти механизмы облачены в форму законодательных актов. Так, например, одним из важнейших условий подготовки Социального кодекса РФ, по нашему мнению, должно стать введение положений федерального закона "О минимальных государственных социальных стандартов", проект которого принят Государственной Думой РФ в первом чтении 11.08.2003. Закон устанавливает правовые основы и общий порядок разработки, утверждения и применения стандартов, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на получение квалифицированной юридической помощи.

Как отмечается в проекте названного федерального закона, минимальные государственные социальные стандарты должны использоваться при реализации основных социальных гарантий и прав граждан, закрепленных в Конституции РФ, при упорядочении и совершенствовании межбюджетных отношений между органами государственной власти федерального, регионального и местного уровня.

Унификация терминологии социального законодательства

Основополагающие определения терминов и понятий социальной политики содержатся в Конституции РФ. Определения понятий социальной сферы содержатся и в многочисленных социальных федеральных законах и федеральных законах, косвенно регулирующих социальные отношения. Всего законодательный понятийный аппарат содержит около 800 определений социальных терминов и понятий.

Однако во многих федеральных законах подчеркивается необходимость использования соответствующих терминов и понятий только для целей данного закона. Как результат - одно и то же понятие нередко применяется в разном значении. Так, например, определение понятия "ребенок" содержится в Федеральных законах от 31.05.2002 № 62-ФЗ "О гражданстве в Российской Федерации" и от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных понятиях прав ребенка в Российской Федерации", определение понятия "страховой взнос" - в Федеральных законах от 16.07.1999 № 165-ФЗ "Об основах обязательного страхования", от 24.07.1998 № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" и от 07.05.1998 № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах". То же следует сказать и о терминах "страхователи", "страховщик", "страховой случай", "страховой тариф" и ряде других, которые по-своему толкуются в каждом федеральном законе.

Кроме того, в настоящее время в России получает широкое распространение использование международной терминологии (например, содержащейся в конвенциях Международной организации труда (МОТ), которая несколько отличается от национальной, и в связи с этим также возникают определенные коллизии и противоречия.
Кодификация такого масштабного социального законодательства, которое сформировалось в Российской Федерации, позволит унифицировать все термины правового регулирования социальной сферы и посредством Социального кодекса РФ дать правоприменителям единый понятийный аппарат.

Гармонизация национального социального законодательства и международного права

Широкий круг социальных вопросов, включая основные права человека, минимальную заработную плату, производственные отношения, занятость, социальный диалог, социальную защиту и другие, охватывают уже упоминавшиеся конвенции Международной организации труда. По информации, представленной на сайте МОТ в Интернете (http://www.ilo.ru), к началу этого года приняты 184 конвенции; более 50 конвенций имеют частное значение, утратили свою актуальность или закрыты для ратификации в связи с их пересмотром и принятием новых редакций.

Россия является одной из 30 стран, ратифицировавших наибольшее число конвенций по правам человека. Однако ратификация конвенций МОТ - не формальное признание содержащихся в конвенциях принципов. Это принятие страной определенных обязательств и их исполнение. Практика свидетельствует об имеющихся трудностях в применении конвенций, ратифицируемых без должного анализа национального законодательства и предварительной подготовки соответствующих нормативных правовых актов. Провести сравнительный анализ многочисленных разрозненных нормативных правовых актов социального законодательства значительно сложнее, чем юридическую экспертизу их соответствия ратифицированным конвенциям.

При подготовке Социального кодекса РФ как раз можно и нужно будет проанализировать и еще раз оценить возможность использования норм соответствующих конвенций МОТ.

Для того, чтобы проект Социального кодекса РФ полностью отвечал заявленному в статье 7 Конституции РФ положению, что "Российская Федерация - социального государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека", целесообразно всесторонне изучить и использовать рекомендации международных организаций, хотя, безусловно, основополагающими должны являться уровень развития экономики и финансовые возможности.

Среди международных актов следует отметить Трехстороннюю декларацию принципов, касающихся многонациональных корпораций и социальной политики, принятой Административным Советом Международного бюро труда на его 204 сессии (Женева, 1977 год) с поправками, принятыми на 279 сессии (Женева, ноябрь 2000 год), а также Декларацию МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда от 18.06.1998.
Кроме того, проект кодекса должен соответствовать положениям подписанного государствами - членами Совета Европы 16.04.1964 в Страсбурге Европейского кодекса социального обеспечения, предусматривающего порядок оказания:
- медицинской помощи;
- помощи по болезни, по безработице и по старости;
- помощи в случае производственной травмы;
- помощи семьям с детьми, по беременности и родам, по инвалидности, в случае смерти кормильца, на захоронение.

Наглядно продемонстрирована приверженность общепризнанным принципам международного права подписанием Российской Федерацией 14.09.2000 Европейской социальной хартии (пересмотренной 03.05.1996) и созданием в 2001 году Межведомственной комиссии России по подготовке к ее ратификации.

Уровень гарантий, предоставляемых российским законодательством и предусмотренных действующими международными договорами России, в большинстве случаев вполне соответствует уровню, закрепленному как в первоначальной, так и в новой редакциях Хартии. Предстоит ратифицировать максимально возможное число ее положений, что позволит установить четкие ориентиры дальнейшего проведения реформ в социальной сфере с учетом общепризнанных международных стандартов и используя обобщенный опыт европейских государств.

Социальная ответственность - особый объект правового регулирования

Сегодня все большую роль играют документы, содержащие нормативные требования, политическую линию и процедуры, обеспечивающие социальную ответственность организаций, в первую очередь, в областях, определенных Всемирной декларацией прав человека, конвенцией ООН по правам детей и других организаций. В Социальном кодексе РФ проблемы социальной ответственности должны быть отражены на соответствующем уровне.

Социальная ответственность - это широкое понятие, охватывающее и такие проблемы, как экология, социальная справедливость, равноправие. Представляется, что организации обязаны проявлять ответственность в трех областях - финансы, влияние деятельности организации на общество и окружающую среду, воздействие на экологию. Это относится не только к бизнесу, но и к правительственным и общественным организациям.

Откликаясь на потребность в регламентации, ряд общественных, промышленных и других компаний, а также служб управления США и Европы создали на основе консенсуса первый международный стандарт "Социальная ответственность" (SA 8000: 1997). Его идеологической основой являются заложенные в документах международных организаций принципы, касающиеся принудительного и детского труда, равной оплаты мужского и женского труда, свободы создания объединений, техники безопасности, здравоохранения и т.д. Требования стандарта могут распространяться на любые географические регионы, отрасли промышленности и предприятия, которые должны соблюдать их наряду с национальным законодательством, разрабатывать и проводить в жизнь политику, процедуры и методы, обеспечивающие управление указанными выше проблемами, демонстрировать заинтересованным сторонам их соответствие требованиям стандарта.

SA 8000 представляет собой лишь одну из возможных методологий управления социальной ответственностью. Он построен на тех же системных подходах, что и стандарты ИСО 9000 (управление качеством) и ИСО 14001 (управление охраной окружающей среды), однако, существенно отличается от них по базовым значениям применяемых оценочных показателей.

Широкое применение в организациях норм международного стандарта SA 8000 является важным и своевременным. Стандарт базируется на принципах многих Конвенций МОТ, Всемирной декларации прав человека, Конвенции ООН по правам ребенка, процессе менеджмента и содержит следующие 9 требований:
1) минимальный возраст;
2) запрет принудительного труда;
3) основные стандарты для здоровья и безопасности персонала;
4) свободу собраний и право на организацию;
5) запрет на дискриминацию по расовым признакам, касте, национальной принадлежности, религиозным убеждениям, полу, сексуальной ориентации, членству в союзах или политических объединениях;
6) запрет дисциплинарных взысканий;
7) минимальное количество рабочих часов;
8) минимальная заработная плата;
9) внедренные системы менеджмента.

SA 8000 устанавливает определенные базовые требования, и только при их выполнении компания может быть признана соответствующей данному стандарту. Одна из особенностей, отличающих аудиты, состоит в том, что помимо традиционных инспекций фактической ситуации, в организации осуществляется опрос и изучаются мнения большого круга заинтересованных лиц, и не только сотрудников, но и представителей общественности.

Основные преимущества, которые получают организации, заключаются в том, что, прежде всего:
- формируется более высокий имидж организации в обществе, возрастает доверие к ней;
- становится возможным привлекать, мотивировать и удерживать хороших работников;
- увеличивается число клиентов, повышается товарооборот и т.д.;
- появляется возможность получения выгодных заказов.

Необходимость соблюдения требований стандарта социальной ответственности также должна найти свое отражение в Социальном кодексе РФ. Таким образом руководители организаций будут сориентированы на то, что при заключении серьезных деловых контрактов правомерна постановка зарубежными партнерами следующих вопросов: получают ли сотрудники достойную оплату за выполняемую работу, созданы ли для работников безопасные условия труда и т.п.

Участие сторон социального партнерства в разработке Социального кодекса РФ

При формировании согласованного варианта Социального кодекса РФ также должны быть приняты во внимание положения "Концепции социального государства Российской Федерации", одобренной в январе текущего года на научно-практической конференции Академии труда и социальных отношений, в разработке которой участвовали специалисты ФНПР, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Минтруда России, АТиСО, Российской академии наук и других научных и учебных учреждений. Реализация ее положений позволит привлечь внимание всех органов государственной власти, управления, местного самоуправления, социальных партнеров - профсоюзов и предпринимателей, общественных объединений - к более конструктивному решению конституционных задач обеспечения достойной жизни граждан России.

Представляется чрезвычайно важным, чтобы всесторонне осмысленный и глубоко проработанный с учетом проведенного финансово-экономического обоснования проект с самого первого варианта максимально соответствовал международным трудовым и социальным стандартам, своевременно получил положительное заключение экспертов МОТ и мог быть в возможно короткие сроки рассмотрен Государственной Думой РФ.

Для формирования согласованного сторонами социального партнерства проекта Социального кодекса РФ, по-видимому, необходимо с учетом опыта подготовки окончательной редакции проекта Трудового кодекса РФ создание рабочей группы в Государственной Думе РФ из заинтересованных депутатов, представителей Правительства РФ, общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей.
Затягивание этого процесса приведет к повторению ошибок на этапах подготовки Трудового кодекса РФ, когда рассматривались параллельно 7 во многом дублирующих друг друга проектов, некоторые из которых носили популистский характер и использовались в политических целях в период избирательной кампании.

Также по этой теме: