Главная    Интернет-библиотека    Кадры предприятия    Комментарии    Проект Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации

Проект Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации

04.07.2016

Проект Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации

Опубликовано в журнале "Кадры предприятия" №11 год - 2012

А.А. Альбицкая,
эксперт
«Кадры предприятия»

Минтруд России в соответствии с указом Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» разработал проект Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации(1) (далее – Стратегия).

Необходимость подготовки Стратегии с точки зрения аппарата госуправления обусловливается экономическими и демографическими вызовами, стоящими перед отечественной системой пенсионного страхования (далее – пенсионная система).

Целью Стратегии провозглашено определение направлений и задач по обеспечению развития в Российской Федерации пенсионной системы.

Стратегия призвана актуализировать пенсионную систему под современное экономическое развитие Российской Федерации и международные стандарты.

Стратегия определяет на период до 2030 года социальные приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной политики в сфере пенсионного страхования на отдельных этапах ее реализации.

Как заявляют разработчики Стратегия базируется на оценке опыта реализации пенсионных преобразований в Российской Федерации и мировых тенденций развития пенсионных систем.

Итогом функционирования пенсионной системы за последние 10 лет, по мнению разработчиков Стратегии является следующие результаты:
- установление гарантированного минимального уровня материального обеспечения пенсионера не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации;


(1) Стратегия опубликована на официальном сайте Минтруда России [Электронный ресурс]. Режим доступа:rosmintrud.ru/docs/mintrud/projects/44/, свободный.


- восстановление утраченных в ходе рыночных реформ пенсионных прав, приобретенных в советское время (валоризация);
- создание экономических и правовых предпосылок формирования пенсионных прав будущих пенсионеров для получения трудовой пенсии исходя из международных норм;
- повышение среднего размера трудовой пенсии.

Так, средний размер трудовой пенсии по старости в Российской Федерации в 2012 году составил 9706 рублей (с 2002 года он увеличился в 6,5 раза в номинальном размере и более чем в 2,8 раза – в реальном).

Отношение трудовой пенсии по старости к прожиточному минимуму пенсионера составило в 2002 году – 108,4% (в 2007 году – 110,4% и в 2012 году – 179,8%).

Отношение среднего размера трудовой пенсии по старости к среднему размеру заработной платы в 2002 году составляло 34%, к 2007 году оно снизилось до 25%.

Это снижение разработчики Стратегии объясняют объективными причинами отставания темпов индексации трудовой пенсии от темпов роста заработной платы – далее, к 2012 году это соотношение увеличилось до 36,8% в результате роста базовой части трудовой пенсии в 2008–2009 годах и проведения в 2010 году валоризации пенсионных прав за советский период.

Таким образом, проводимая пенсионная политика была направлена на обеспечение социально приемлемого уровня пенсий.

Вместе с тем в рамках пенсионной системы не были достигнуты долгосрочная финансовая устойчивость и сбалансированность бюджета Пенсионного фонда России.

Инерционный сценарий развития пенсионной системы (сохранение существующей модели) в условиях действующего пенсионного законодательства неизбежно приведет к следующим социально-экономическим последствиям:
- невозможность поддержания размера пенсий на социально приемлемом уровне и увеличение численности низкодоходных групп среди пенсионеров. Так, повышение уровня жизни пенсионеров по прогнозам аналитиков затормозится, и к 2030 году средний размер трудовой пенсии по старости может не достигнуть минимального целевого уровня в 2,5 прожиточного минимума пенсионера, отношение среднего размера трудовой пенсии по старости к среднему размеру заработной платы будет снижаться;
- обострение проблемы обеспечения приемлемого уровня пенсионных прав для средне- и высокодоходных категорий граждан;
- нарастание рисков, связанных с недостаточной финансовой устойчивостью негосударственных пенсионных фондов;
- отсутствие источника и механизма обеспечения сохранности пенсионных накоплений, в том числе с учетом их возрастающих объемов;
- возможное увеличение трансферт из федерального бюджета в пенсионную систему на период до 2030 года (до 3% валового внутреннего продукта).

Причинами сложившейся ситуации в Стратегии названы внешние по отношению к пенсионной системе экономические и демографические факторы:
- макроэкономические параметры, структура занятости, показатели производительности труда, инфляция и размер заработной платы;
- большой объем теневой занятости и скрытой заработной платы;
- рост демографической нагрузки и высокий уровень смертности в трудоспособном возрасте.

Кроме того, в пенсионной системе сохраняются значительные внутренние негативные факторы:
- остается нерешенной проблема досрочных пенсий;
- не установлен сбалансированный тариф страховых взносов для самозанятых граждан;
- пенсия в значительной мере утратила функцию страхования потери заработка в связи с достижением пенсионного возраста;
- несоответствие тарифов страховых взносов и обязательств по выплате трудовой пенсии.

Накопительная составляющая пенсионной системы требует существенной модернизации, в том числе в части, касающейся обеспечения финансовой устойчивости негосударственных пенсионных фондов и гарантий исполнения ими в полном объеме обязательств по выплате пенсий, создания эффективной системы контроля за инвестированием, а также расширения перечня финансовых институтов и инструментов.

Основные цели и задачи развития пенсионной системы
Основными целями развития пенсионной названы:
- гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;
- обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.

Задачами развития пенсионной системы провозглашены:
- обеспечение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости утраченного заработка до 40% при нормативном страховом стаже и средней заработной плате;
- достижение приемлемого уровня пенсий для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах;
- обеспечение совокупного минимального дохода пенсионера на уровне не ниже величины прожиточного минимума пенсионера, а также среднего размера трудовой пенсии по старости не менее 2,5–3 прожиточных минимумов пенсионера;
- поддержание приемлемого уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности с единым тарифом страховых взносов для всех категорий работодателей;
- обеспечение сбалансированности формируемых пенсионных прав с источниками их финансирования;
- развитие трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами (для средне- и высокодоходных категорий – с опорой на добровольное пенсионное страхование и негосударственное пенсионное обеспечение);
- повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной системы.

Параметры пенсионной системы должны быть увязаны с базовыми макроэкономическими и демографическими показателями.

Для достижения этих целей должна быть осуществлена модернизация основных институтов действующей пенсионной системы. При этом необходимо обеспечивать преемственность и сохранить социально-страховой принцип функционирования данной системы, согласно которому трудовая пенсия представляет собой компенсацию части заработной платы работника в случаях достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, а также в связи со смертью  кормильца (применительно к нетрудоспособным членам семьи умершего работника).

Пенсионная система должна базироваться на трехуровневой модели:

1–й уровень – трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счет страховых взносов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в случаях, предусмотренных  действующим законодательством;
2–й уровень – корпоративная пенсия, формируемая работодателем при возможном участии работника на основании индивидуального трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого тарифного соглашения;
3–й уровень – частная пенсия, формируемая работником (физическим лицом).

Направление реализации Стратегии
В числе основных направлений реализации Стратегии ее разработчики называют:
- совершенствование тарифно-бюджетной политики;
- реформирование института досрочных пенсий;
- реформирование института накопительной составляющей пенсионной системы;
- развитие корпоративного пенсионного обеспечения;
- совершенствование системы формирования пенсионных прав;
- совершенствование системы управления обязательным пенсионным страхованием;
- развитие международного сотрудничества в сфере пенсионного обеспечения.

Отдельное внимание в Стратегии уделено вопросам совершенствования тарифно-бюджетной политики.

Как известно, основным принципом тарифно-бюджетной политики является обязательность уплаты страховых взносов, а также установление единых тарифов страховых взносов в отношении всех категорий работодателей.

В соответствии с действующим законодательством тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование для плательщиков, уплачивающих взносы за наемных работников в 2012–2013 годах, установлен в размере 22% + 10% с сумм, превышающих величину базы начисления страховых взносов.

В целях дальнейшего развития пенсионной системы Стратегией предлагается:
- поддержание тарифа страховых взносов на приемлемом для субъектов экономической деятельности уровне страховой нагрузки;
- повышение уровня облагаемого заработка с учетом темпов роста средней заработной платы в Российской Федерации, – эти мероприятия целесообразно синхронизировать с мероприятиями по параметрическим изменениям пенсионной системы;
- повышение собираемости обязательных платежей и расширение охвата работающих обязательным пенсионным страхованием;
- поэтапное приведение размера страхового взноса, уплачиваемого самозанятыми категориями граждан, в соответствие с уровнем пенсионных выплат;
- установление дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда.

В среднесрочной перспективе предполагается определенное содействие формированию достойных пенсий средне- и высокодоходным категориям граждан в рамках формирования полноценной системы добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения.

Здесь же предлагается изменить механизм преференций по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд России отдельными категориями страхователей с тем, чтобы после окончания срока действия таких преференций (при необходимости поддержки отдельных секторов экономики) предоставлялись меры государственной поддержки, не затрагивающие систему обязательного пенсионного страхования.

Также в Стратегии обращается внимание на необходимость совершенствования тарифной политики в отношении самозанятых граждан. Изменение тарифной политики для самозанятых граждан обусловлено недостатками существующей системы формирования их пенсионных прав.

В настоящее время они не могут сформировать пенсионные права в объеме, соответствующем объему прав граждан, занятых по найму. При этом расходы бюджета Пенсионного фонда

России на финансирование пенсионных выплат самозанятым гражданам значительно превышают их страховые платежи на обязательное пенсионное страхование. В этой связи данные расходы финансируются за счет перераспределения страховых взносов наемных работников и трансфертов из федерального бюджета.

Для создания в отношении самозанятых граждан объективных условий формирования пенсионных прав, соотносимых с правами наемных работников, Стратегией предлагается поэтапное приведение размера уплачиваемых самозанятыми гражданами страховых платежей в соответствие с уровнем пенсионных выплат (не менее величины прожиточного минимума пенсионера).

На первом этапе в целях адаптации самозанятых граждан к изменению страховой нагрузки предполагается, что фиксированный страховой взнос будет рассчитан исходя из двукратного минимального размера оплаты труда в 2013 году, двух с половиной – в 2014 году и трехкратного – в 2015 году (в настоящее время это один минимальный размер оплаты труда) при применении тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Это, с одной стороны, позволит повысить пенсионные права самозанятых граждан, а с другой – обеспечит поступление дополнительных взносов для текущих пенсионных выплат.

Кроме того, для данной категории граждан в долгосрочной перспективе предусматривается возможность формирования пенсионных прав исходя из уровня пенсионного обеспечения для наемных работников при уплате ими соответствующего тарифа страховых взносов.

Реформирование системы досрочных пенсий
Основными принципами преобразования системы досрочных пенсий являются сохранение системы социальных гарантий работникам, занятым на производствах с особыми условиями труда, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимость внесения произвольных изменений в действующее законодательство, а также установление переходного периода в целях создания условий для постепенной адаптации граждан к новым условиям пенсионного обеспечения.

Действующая в настоящее время система досрочного пенсионного обеспечения, созданная в период существования Союза ССР, принципиально не соответствует современным условиям рыночной экономики, и при этом социально несправедлива.

Финансирование выплат лицам, которым назначена досрочная трудовая пенсия, осуществляется за счет общих доходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, а не дополнительных страховых взносов работодателей.

Льготные пенсии, по существу, компенсируют неблагоприятные условия труда, ответственность за которые должен нести работодатель, а также позволяют работодателям решать проблему привлечения рабочей силы на производства с вредными и опасными условиями труда.

Сложившаяся ситуация не способствует заинтересованности работодателя в улучшении условий труда работников и повышении его безопасности, а также в развитии системы профилактики несчастных случаев и профессиональных заболеваний на производстве.

Право на получение этих пенсий предоставляется безотносительно к фактическим условиям труда, показателям здоровья и трудоспособности работников.

Отдельного источника финансирования досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда и за выслугу лет не существует, эти пенсии устанавливаются в рамках уплачиваемых  работодателями страховых взносов. Это снижает возможность к повышению уровня пенсионного обеспечения остальных категорий получателей пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца).

В результате те издержки, которые должен нести работодатель в целях обеспечения прав на досрочную пенсию, по сути, несут пенсионеры.

Реформирование досрочного пенсионного обеспечения признается разработчиками Стратегии многогранной и комплексной задачей, в рамках выполнения которой потребуется также предпринять меры по улучшению условий труда и стимулированию работодателя к модернизации рабочих мест, а также меры по сокращению уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и по обеспечению экономической мотивации улучшения работодателями условий труда.

Очевидно, что вместе с реформированием досрочных пенсий необходимо также совершенствовать систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В целях развития форм социальных гарантий работников, адекватных современным условиям рыночной экономики, предлагается поэтапная трансформация института досрочных пенсий, а также предоставление работникам в соответствии с их интересами соответствующих гарантий и компенсаций в рамках норм трудовых отношений и коллективных договоров.

В целях стимулирования работодателей, имеющих рабочие места, включенные в Списки № 1 и № 2 и «малые списки» (далее – Списки), к улучшению условий труда и оптимизации таких рабочих мест, а также в целях реализации принципов справедливости и сбалансированности пенсионной системы предлагается установление дополнительного тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд России.

Для адаптации страхователей к изменению страховой нагрузки предусматривается следующий комплекс мер.

Дополнительный тариф страховых взносов для страхователей в отношении выплат лицам, работающим на рабочих местах, включенных в Список № 1, на 2013 год – 4%, на 2014 год – 6%, на 2015 год – 9%, а в отношении выплат лицам, работающим на рабочих местах, включенных в Список № 2 и в «малые списки», на 2013 год – 2%, на 2014 год – 4%, на 2015 год – 6%.

В последующие годы размер дополнительного тарифа страховых взносов предлагается определять исходя из требования обеспеченности страховыми взносами пенсионных прав застрахованных лиц в течение всего досрочного периода получения трудовой пенсии.

С учетом различий в приобретенных правах на досрочную трудовую пенсию предлагается выделить три категории лиц, в отношении которых следует использовать следующие подходы к реформированию досрочных пенсий.

Сохраняется право на назначение и выплату досрочных трудовых пенсий в рамках обязательного пенсионного страхования для лиц, имеющих «полный» для назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения общеустановленного возраста стаж на соответствующих видах работ (далее – специальный стаж).

Лица, имеющие «неполный» специальный стаж и не сформировавшие права на досрочную трудовую пенсию, будут приобретать право на включение в специальный стаж периодов работы при уплате за них страховых взносов в увеличенном на дополнительный тариф размере, при этом они сохраняют право на назначение досрочных трудовых пенсий.

Предлагается на основе положений, зафиксированных в коллективных договорах либо трудовых договорах и в утвержденных локальных нормативных актах, создать систему социальных гарантий в части, касающейся добровольного пенсионного страхования или негосударственного пенсионного обеспечения, в целях формирования дополнительных пенсионных прав работников либо установления надбавок компенсационного характера к заработной плате, либо предоставления иных видов социальных гарантий и компенсаций. При реализации этого подхода работодатели будут освобождаться от уплаты страховых взносов в увеличенном на дополнительный тариф размере. При этом в состав страховщиков в рамках системы обязательного социального страхования профессиональных рисков будут включены страховые организации.

Основные параметры и условия предоставления указанных дополнительных социальных гарантий и компенсаций будут установлены с учетом позиции Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (далее – РТК).

В отношении лиц, не имеющих специального стажа, работодатели в рамках процедур социального партнерства смогут предоставлять определенные социальные гарантии – право на корпоративную пенсию («досрочную» и (или) дополнительную) или иные гарантии и компенсации, включая страхование на случай утраты заработка вследствие досрочной потери профессиональной трудоспособности в связи с длительной занятостью работников в условиях с опасными и вредными производственными факторами.

В качестве дополнительной гарантии для работников, занятых на рабочих местах, включенных в Списки, предлагается продлить программу государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений.

Указанные меры позволят повысить ответственность и стимулы работодателей к улучшению условий труда, а также предоставить работникам возможность получения соответствующих их интересам гибких форм гарантий и компенсаций за работу в условиях, отличающихся от нормальных.

В условиях перехода на «эффективный контракт» в отношении педагогических, медицинских и творческих работников предлагается изменить механизм досрочного выхода на пенсию через постепенное увеличение требований к стажу, необходимому для досрочного назначения пенсии.

Для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, совершенствование пенсионного обеспечения по мнению разработчиков Стратегии должно быть соотнесено с основными положениями государственной политики по развитию Крайнего Севера.

Продолжение статьи читайте в журнале «Кадры предприятия № 11/2012»

Также по этой теме: