Муниципал

Выстраивание современного российского государства и соответствующего законодательства, отвечающего запросам государства и самым широким слоям гражданского общества, оказалось достаточно сложной и трудоемкой задачей.

Отсутствие опыта в строительстве рыночных отношений, быстроменяющиеся ситуации в мировой и российской экономике, оказывающие влияние на людей, создают особые условия для функционирования государственной и законодательной ветвей власти.

Сложность заключается в том, что приходится постоянно вносить коррективы в действующее законодательство и, соответственно, в управленческий процесс на всех уровнях государственного управления. В связи с этим возникает задача приоритетности и ранжирования проблем для определения очередности их рассмотрения и реализации, причем многие могут выпадать из поля зрения на достаточно длительные периоды. Примерно в таком положении оказались садоводчество, огородничество и дачное строительство в новой России, где миллионы россиян в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях занимаются не только любимым, но и полезным во всех отношениях делом.

Более десяти лет прошло с момента ввода в действие первого закона, регламентирующего садоводческую, огородническую и дачную деятельность россиян – Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – Закон № 66-ФЗ).

Нет сомнений, что закон выполнил свои первоначальные задачи и сохранил в самый сложный период развития новой государственности в России этот важный слой гражданского общества, охватившего миллионы россиян, фактически брошенных на произвол судьбы, не дал им окончательно «утонуть» в безбрежном океане новых социально-экономических проблем. Однако 10-летняя правоприменительная практика продемонстрировала декларативные, или «неработающие», нормы закона, а также ряд существенных недостатков и пробелов в правовом регулировании.

В то же время с момента вступления в силу Закона №66-ФЗ были приняты и введены в действия многие законодательные акты, затрагивающие смежные вопросы.
Это касается Земельного, Водного и Градостроительного кодексов и, конечно, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

За этот период в государственные и местные органы управления поступило огромное количество вопросов и предложений непосредственно от садоводов и дачников, руководителей садоводческих и дачных объединений, руководителей региональных организаций садоводов, требуя от руководства страны разобраться с возникшими проблемами в садоводстве и дачном хозяйстве. На государственном уровне, учитывая новые социально-экономические реалии, было принято решение, с одной стороны, реформировать законодательство, на прямую затрагивающее интересы садоводов, огородников и дачников, а с другой – приступить к разработке Федеральной целевой программы их государственной поддержки. Были подготовлены и вступили в действие ряд законодательных инициатив, например Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном виде прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», получивший в народе название «Дачная амнистия», и далеко не однозначно оцениваемый даже специалистами, не говоря уже о самих садоводах и дачниках.

А чего только стоит решение Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционным отсутствие права на прописку в доме, отвечающего всем необходимым требованиям для постоянного проживания, но построенного на территории садоводческого или дачного объединения, находящегося в составе муниципального образования, открывающего перспективы для дальнейших радикальных шагов в долговременном развитии садоводчества и дачного строительства.

Было бы целесообразным, взяв решение Конституционного Суда за основу, Законодателю пойти на расширение этой нормы, распространив ее действие на садовые и дачные строения, построенные на территориях, непосредственно примыкающих и продолжающих территории с постоянно проживающими жителями. Будет вновь легко раскритиковать решение, если в домах на одной стороне улицы, являющейся границей между садово-дачным объединением и поселением, будет узаконена регистрация, а в домах, расположенных напротив, через двадцать метров, – запрещена даже при пользовании общей инфраструктурой.

Наконец, было принято решение приступить к разработке проекта нового закона о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.

По оценке одного из экспертов, к моменту широкого обсуждения создалось впечатление о существовании двух диаметрально противоположных подходов к будущему закону.

Первый подход – назовем его «успокаивающий» – заключается в создании осовремененного закона с главной целью придать определенную видимость реформирования и государственной заботы о нуждах садоводов и дачников. Ясно, что в таком варианте предлагаемые меры будут носить «косметический» характер и не решат многих назревших проблем в садоводстве и дачном хозяйстве.

Второй подход – «радикальный» – позволяет наиболее глубоко, системно и комплексно реформировать закон, устранить из него все нормы, препятствующие развитию некоммерческого садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и включает новые нормы, снижающие с социально не защищенных садоводов, огородников и дачников непосильное налоговое бремя, вводит необходимые не только для их выживания, но и для дальнейшего развития льготы, которые и восстановят реальные меры государственной поддержки, включая органы местного  самоуправления.

Сложность проблемы же требовала системного и комплексного подхода, привлечения различных специалистов, поэтому было принято решение подготовить два варианта проекта нового закона, для чего создать две рабочие группы. Одну из групп возглавило Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, другая была образована из членов трех комитетов Государственной Думы. После длительных процедур обсуждения проблемы, методов и путей ее реформирования в свете разработанных проектов, Государственной Думе был представлен проект нового закона о садоводах и дачниках. Еще на стадии обсуждения Законопроект получил далеко не однозначную оценку.

По мнению многих экспертов, он был еще достаточно сыроват и не решал главных проблем садоводов и дачников, и в отличие от проекта Госпрограммы, подготовленного Правительством РФ, вызывал много вопросов.

Например, не нашли отражение, прозвучавшие предложения:

– об изменении процедур выборности председателей садоводческих и дачных объединений;
– о регламентации взаимоотношений с гражданами, ведущими на территориях объединений садоводчество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, а также с лицами, которые приобрели земельные участки у членов объединений по гражданско-правовым сделкам, но в объединения не вступили, либо добровольно вышли или исключены из него;
– о разработке упрощенных процедур, позволяющих сократить время и затраты на признание местными органами власти садового или дачного домика жилым помещением, со всеми вытекающими из этого гражданскими правами;
– о возложении ответственности за определение территориальных границ садовых и дачных объединений, изменении категории земли, на которой они существуют на сегодняшний день;
– перевода на баланс местных органов власти некоторых электро- и газовых сетей, дорог и мостов;
– об упрощении процедур изъятия у собственников земельных участков: заброшенных, не освоенных, используемых не по назначению, вызывающих определенные трудности у окружающих.

Тем не менее, Государственная Дума 7 ноября 2007 г. приняла в первом чтении Федеральный закон № 444626/4 « О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части совершенствования порядка создания и деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан».

К сожалению, первые оценки этого документа вряд ли устроят большинство садоводов и дачников, так как предлагаемые меры носят «косметический» характер и не решают многих назревших проблем, волнующих эту часть гражданского общества. С того времени и по сей день продолжается интенсивная доработка закона, хотя и было принято решение подготовить в ноябре 2009 года второе – главное чтение закона. И снова развернулась широкая дискуссия о степени готовности закона решать комплексно накопившиеся проблемы садоводчества и дачного хозяйства.

Рамки журнальной статьи не позволяют дать полную оценку этой дискуссии, но из-за ее особенностей и значимости для принятия окончательного решения хотелось кратко подчеркнуть следующее. Среди не только садоводов и дачников как непосредственных пользователей закона, но и среди специалистов, экспертов и разработчиков нет единого мнения по многим аспектам этого закона, что, по всей видимости, и затягивает процесс завершения всей работы.

Несовершенство законодательной базы не дает возможность завершить подготовку целевой программы господдержки садоводов и огородников, которую продолжают рассматривать в Правительстве РФ и администрации Президента.

Она рассчитана на 10 лет и должна решить основные проблемы, с которыми сталкиваются садоводы и дачники. Среди них важнейшими являются следующие:
– сделать садоводческое движение составной частью Национальной программы развития агропромышленного комплекса России;
– включить садовые и дачные объединения в ранг сельских поселений со всеми вытекающими из этого последствиями;
– наложить мораторий на 10 лет на сбор всех налогов с садоводческих товариществ.

В связи с актуальностью, сложностью и запущенностью рассматриваемой проблемы с одной стороны, и наличием весьма различающихся подходов и мнений по ее решению – с другой, важное значение для выработки садоводческой и дачной политики на современной законодательной базе, учитывающей интересы этой части гражданского общества, являются продолжающаяся открытая дискуссия и обсуждение специалистами и общественностью.

Для убедительности приведем несколько примеров, обратив внимание на решения и рекомендации.

В феврале прошлого года в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации было проведено заседание Общественного совета при министерстве на тему:
«О проблемах садовых, огороднических товариществ и дачных объединений в РФ», где среди рассматриваемых вопросов, наиболее важными были:
– механизм перевода поселков постоянного проживания, возникших на территориях садоводческих и дачных объединений, в сельские населенные пункты;
– восстановление и поддержка экологического порядка в садоводческих и дачных объединения и прилегающих к ним территориям.

В марте прошлого года Комитеты Государственной Думы по строительству и земельным отношениям, по делам общественных объединений и религиозным организациям, а также по аграрным вопросам провели парламентские слушания на тему: «Законодательное обеспечение реализации прав граждан на ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства: проблемы и пути решения».

Главная цель – обсуждение основных проблем, обобщение и систематизация предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства.

Была дана принципиальная оценка проделанной работы после первого чтения закона и принято решение продолжить его доработку ко второму чтению, которое планировалось провести в ноябре 2009 года. Более чем десятилетняя практика реализации Закона № 66-ФЗ, анализ итогов обсуждения проектов нового законодательства, различных предложений и рекомендаций позволяют сделать вывод о необходимости обеспечения реформирования садоводчества, огородничества и дачного хозяйства в стране на основе радикального подхода.

Только такой подход позволит решить три главные задачи:

– максимально убрать негатив, накопившийся за первые годы нового социальноэкономического обустройства страны;
– восстановить уверенность этой части гражданского общества в возможности постоянной государственной поддержки;
– открыть перспективы на пути обеспечения благоприятных и комфортных условий существования садоводов и дачников, вытекающих из понятия достойной жизни.

В том что это сложный и длительный процесс, вряд ли кто сомневается, поэтому очень важно не потерять главное звено реформирования, необходимость реализации которого очевидна для достижения конечных целей.

В этом звене можно выделить по крайней мере два аспекта:

– наделение садоводческих и дачных некоммерческих объединений статусом сельских населенных пунктов, включаемых в состав вновь созданных муниципальных поселений и находящихся в рамках их административных границ. Поэтому они должны войти в зону ответственности местных органов власти;
– обеспечение всех конституционных прав, необходимых для полноценного участия садоводов и дачников в местном самоуправлении на постоянной основе.

И так, потеряв контроль над садовыми и дачными кооперативами через собственные производственные структуры, государство, по всей видимости, большие надежды возлагало на органы местного самоуправления.
Так, Законодатель обещал поддержку садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений органами государственной власти и органами местного самоуправления и организациями (см. ст. 35–38 Закона № 66-ФЗ).

На самом деле все оказалось намного сложнее, так как органы местного самоуправления, также находящиеся в стадии перманентной реорганизации и в связи с отсутствием необходимого финансирования привыкшие сотрудничать с садовыми и дачными кооперативами при жестком контроле их деятельности со стороны администрации и общественных структур предприятий и организаций, оказались бессильными, потеряв организационные рычаги воздействия и неумело используя экономические.

Поэтому единственно возможным вариантом, способным коренным образом изменить бедственное положение садоводов и дачников и обеспечить адресность будущей государственной поддержки, является передача места их проживания под контроль местной власти со всеми вытекающими из этого полномочиями.

А здесь наиболее целесообразным, коротким и эффективным будет путь придания местам компактного проживания садоводов и дачников статуса сельских населенных пунктов.

Нужно ломать старый стереотип мышления, построенный на принципах: «Все сразу сейчас или ничего никогда» и «Всем сразу сейчас или никому никогда» и максимально использовать «шаговый» метод реформирования, позволяющий постепенно по мере выполнения законодательно утвержденных количественных и других норм, расширять и углублять процесс в нужном направлении.

Можно себе представить, что какое-то садовое или дачное товарищество, расположенное в «дремучем лесу», с непроходимыми дорогами, вдали от населенных пунктов, малоперспективных для создания полной современной инфраструктуры, да к тому же с малочисленным контингентом только временно проживающих в летний период, может и не получить новый статус.

Это совершенно не означает, что многочисленные садовые и дачные поселения, фактически слившиеся с существующими городами, поселками, сельскими населенными пунктами, где увеличивается количество жилья, приближающегося по комфорту к городскому, а в чем-то даже превосходящее, позволяющее круглогодично его эксплуатировать, и уже сейчас считать его собственников, если не де-юре то де-факто постоянными жителями.

Не претендуя на полноту и завершенность таких рекомендаций, можно рассмореть в качестве оценочных следующие показатели:

– количество участков в садовом или дачном некоммерческом объединении – более 250 единиц;
– полное соприкосновение территориальных границ размещения садовых и дачных объединений с поселениями постоянных жителей;
– наличие общей инфраструктуры или ее отдельных элементов – дорог, электро-и газовых сетей, мест сбора бытового мусора и др. в совместном использовании;
– наличие на садовых и дачных участках уже построенных, отвечающих всем требованиям для долговременного внесезонного проживания, строений;
– подтверждение фактического постоянного проживания на садовых участках и дачах граждан, имеющих российское гражданство, или других людей, имеющих разрешительные документы на пребывание в Российской Федерации.

Этот шаг можно признать не только необходимым, но и достаточным, чтобы обеспечить надежную основу для дальнейшего обустройства не только садоводческих и дачных некоммерческих объединений, но и, что важно, тех населенных пунктов с малочисленным стареющим населением, откуда уезжает последняя молодежь.

Какие же преимущества может дать такое реформирование. Не все с радостью его примут: одним этого просто не дано по причине их скептического подхода к новациям, другие хорошо понимают, какие новые сложные функции будут возложены на них.

Попробуем смоделировать некоторые возможные результаты.

Во-первых, будет расчищена дорога прямой адресной государственной поддержки для дальнейшего развития садоводчества, огородничества и дачного строительства в стране.

Во-вторых, государство делегирует и юридически закрепит функции управления садовыми и дачными объединениями за органами местной власти.

В-третьих, местные органы власти получат дополнительные финансовые ресурсы, которые вкупе с их ресурсами позволят им ускорить и расширить процесс совершенствования инфраструктуры: в первую очередь приведение в порядок старых и строительство новых дорог и увеличение надежности электросетей.

В-четвертых, государство будет вынуждено расширить списки населенных пунктов, которые в связи с увеличением численности проживающих попадут в зоны газификации, что, несомненно, поднимет на порядок комфортность жизни и обрадует многих россиян.

В-пятых, при правильном и умелом выстраивании взаимоотношений местных органов власти с садоводами и дачниками в лице последних можно получить надежных помощников в благоустройстве территории и охране окружающей среды.

Существует еще одна проблема как следствие неопределенностей в перспективах развития садоводческих и дачных объединений, которые оказались вне адресной программы развития территорий. Речь идет о методологии проектирования социально-экономического развития муниципальных образований.

Сошлемся на одного из активных разработчиков – Красноярское краевое государственное бюджетное учреждение «Красноярский центр муниципального развития», предложившего проект «Методических рекомендаций органам местного самоуправления». В этих рекомендациях нашли отражение финансовые и экономические вопросы местного самоуправления:

– положение о бюджетном процессе в городском округе;
– положение о бюджетном процессе в поселении;
– порядок разработки прогноза социально-экономического развития;
– методика распределения средств районного фонда поддержки поселений.

К большому сожалению, во всех этих документах нет ни одного слова о существовании садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Большие надежды на коренные изменения отношений между органами местной власти и садоводческими и дачными некоммерческими объединениями можно возлагать на Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

В заключение хотелось бы надеяться, что на этот раз обе ветви власти – государственная и законодательная – найдут компромиссное направление реформирования проблемы, а научно обоснованная и глубоко продуманная на перспективу, постоянно реализуемая программа государственной поддержки садоводческих и дачных объединений даст новое «дыхание» садоводчеству и дачному строительству, снимет у большинства россиян озабоченность по поводу их существования и дальнейшего развития.