Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ) относит право
оперативного управления имуществом к числу вещных прав, существующих наряду с
правом собственности, но не тождественных ему (ст. 296).
Суть права оперативного управления состоит в том, что
собственник имущества, преследуя определенную цель, создает юридическое лицо и
закрепляет за ним свое имущество, специально выделенное для осуществления
деятельности, направленной на достижение поставленной цели. Юридическая
конструкция права оперативного управления позволяет собственнику распорядиться
своим имуществом по своему усмотрению, сохранив при этом право собственности на
него.
Особенность права оперативного управления как вида вещного
права заключается в том, что имущество собственника не переходит в
собственность создаваемого им юридического лица, а передается в пользование и
владение.
Впервые категория права оперативного управления была введена
Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. (далее – Основы) для
управления государственной собственностью. Статья 21 Основ устанавливала, что
«государственное имущество, закрепленное за государственными организациями,
состоит в оперативном управлении этих организаций».
В условиях плановой социалистической экономики, основанной
преимущественно на государственной собственности, субъекту права оперативного
управления предоставлялись те же правомочия, что и собственнику, но при
осуществлении их он был ограничен целями деятельности, определенными
государством, плановыми заданиями, установленными им же, и обязанностью
использовать по назначению имущество, закрепленное за ним.
С появлением государственно-кооперативных организаций ст.
21 Основ была отменена и вместо нее появилась ст. 26.1 в редакции от 30 октября
1981 г.,
которая распространила право оперативного управления не только на
государственно-кооперативные, но и на межколхозные организации.
Аналогичные изменения были внесены и в ГК РСФСР 1964 г.
Так, согласно ст. 93.1 «Оперативное управление имуществом»
ГК РСФСР «имущество, закрепленное за государственными, межколхозными,
государственно-колхозными и иными государственно-кооперативными организациями,
состоит в оперативном управлении этих организаций, осуществляющих в пределах,
установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми
заданиями и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения
имуществом». (Введена Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 февраля
1987 г.)
В 1991 г.
Верховный Совет СССР утвердил «Основы гражданского законодательства Союза ССР и
республик». В соответствии со ст. 48 Основ имущество закреплялось на праве
оперативного управления только за учреждениями. Понятие казенного предприятия в
Основах не предусматривалось.
Согласно п. 1 ст. 48 Основ за учреждением, финансируемым за
счет средств собственника, имущество закрепляется на праве оперативного
управления. Такое учреждение является юридическим лицом и осуществляет в
пределах, установленных законодательными актами, в соответствии с целями своей
деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения,
пользования и распоряжения этим имуществом.
Собственник закрепленного за учреждением имущества вправе
изъять это имущество либо перераспределить его между другими созданными им
юридическими лицами по своему усмотрению в соответствии с законодательством.
В действительности право оперативного управления не
соответствует рыночным отношениям и свойственно командно-административной
системе, поскольку участие в имущественном обороте учреждений, не являющихся
собственниками имущества, характерно для переходного периода экономики,
сохраняющей определенные черты прежней хозяйственной системы. Наличие данного
института права в действующем ГК РФ, первая часть
которого была введена в действие в 1995 г., можно объяснить переходным характером
экономики в период становления рыночных отношений.
Сочетание
административных и гражданско-правовых начал в праве оперативного управления порождает
сложность и внутреннюю противоречивость данного вида вещного права.
Несмотря на это, право оперативного управления получило
дальнейшую конкретизацию в ныне действующем Гражданском кодексе РФ, в котором
данному виду вещного права посвящена глава 19.
Согласно п.1 ст. 296 ГК РФ право оперативного управления –
это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и
распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах,
установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями
собственника и назначением имущества.
Субъектами права оперативного управления являются
федеральное казенное предприятие и учреждение.
Объектом права оперативного управления является имущество,
закрепленное за казенным предприятием и учреждением.
Закон устанавливает для казенных предприятий и учреждений
единый порядок приобретения права оперативного управления, сохранение права на
имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику и
прекращение права оперативного управления.
Право оперативного управления имуществом, в отношении
которого собственником принято решение о его
закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого
предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено
законом и иными правовыми актами или решениями собственника (п.1 ст. 299 ГК
РФ).
Передача имущества, закрепленного за казенным предприятием
или за учреждением, осуществляется по акту приема-передачи.
Плоды, продукция и доходы от использования
имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество,
приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным
основаниям, поступают в оперативное управление предприятия или учреждения в
порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для
приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ).
При переходе права собственности на казенное предприятие или
учреждение к другому лицу такое казенное предприятие или учреждение сохраняет
право оперативного управления на принадлежащее ему имущество (ст. 300 ГК РФ).
Право оперативного управления имуществом казенных
предприятий и учреждений прекращается по основаниям и в порядке,
предусмотренном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для
прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия
имущества у предприятия или учреждения по решению собственника (п. 3 ст. 299 ГК
РФ).
Основные отличия казенных предприятий от учреждений касаются
целей деятельности, для осуществления которых они созданы, субъектного состава
собственников, а также объема правомочий по распоряжению имуществом на праве
оперативного управления.
Различия в целях деятельности заключаются в том, что
казенные предприятия как разновидность унитарных предприятий относятся к коммерческим
организациям, цель которых состоит в осуществлении предпринимательской
деятельности, направленной на систематическое получение прибыли.
Учреждения же относятся к некоммерческим организациям,
которые не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли
и не распределяющие полученную прибыль между участниками (ст. 2 Федерального
закона от 12.01.1996 № 7ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Согласно п. 2 ст. 2 указанного закона
некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных,
благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей,
в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта,
удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты
прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов,
оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение
общественных благ.
Казенное предприятие как унитарное предприятие на праве
оперативного управления может быть создано на базе государственного или
муниципального имущества (ст. 115 ГК РФ).
Федеральное казенное предприятие создается по решению
Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.
Казенные предприятия субъектов федерации и муниципальные казенные предприятия
создаются, соответственно, на базе собственности субъектов федерации и
муниципальной собственности.
В отличие от казенных предприятий
действующее законодательство позволяет создавать учреждения на основе
государственной, муниципальной и частной собственности.
В зависимости от субъектного состава учредителей, учреждения
могут быть публичными — созданными органами государственной власти или местного
самоуправления, и частными — созданными юридическими или физическими лицами.
Таким образом, имущество, закрепленное на праве оперативного
управления за учреждением, может принадлежать любому собственнику.
Определение понятия «учреждение» дано в ст. 120 ГК РФ, в
соответствии с которой учреждением признается организация, созданная собственником
для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций
некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
Учреждения, финансируемые из государственного или
муниципального бюджета, являются бюджетными учреждениями.
Определение понятия «бюджетное учреждение» дано в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ.
Согласно данному определению «бюджетное учреждение – организация, созданная
органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для
осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных
функций некоммерческого характера, деятельность
которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного
внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов».
Несмотря на то что учреждение может
быть создано любым субъектом гражданского права, законом или иными нормативными
актами, в зависимости от целей деятельности учреждения определяется, на
основании какого вида собственности может быть создано то или иное учреждение.
Так, например, учреждения органов государственной власти и
управления, суда, прокуратуры могут быть созданы только на базе государственной
собственности.
К числу учреждений, которые могут быть основаны только на
федеральной государственной собственности, относятся также учреждения культуры,
являющиеся особо ценными объектами культурного наследия.
В настоящее время учреждения создают в своих целях и
коммерческие организации.
Поскольку право оперативного управления производно от права
собственности и является ограниченным вещным правом, законом установлены
пределы его осуществления.
Так, в соответствии с п.1 ст. 296 ГК РФ казенное
предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества
осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей
деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения,
пользования и распоряжения им.
Однако ГК РФ устанавливает различный объем правомочий по
распоряжению имуществом, закрепленным за казенным предприятием и учреждением.
Согласно п.1 ст. 297 ГК РФ казенное предприятие вправе
отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с
согласия собственника этого имущества. Что касается производимой казенным
предприятием продукции, то оно самостоятельно реализует эту продукцию, если
иное не установлено законом или иными правовыми актами.
Гражданский кодекс РФ устанавливает, что порядок
распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его
имущества (п. 2 ст. 297).
По сравнению с казенным предприятием объем правомочий
учреждения по распоряжению имуществом на праве оперативного управления еще
более ограничен.
Поскольку учреждение относится к некоммерческим
организациям, использование имущества, закрепленного за учреждением на праве
оперативного управления, имеет свои особенности.
Следует заметить, что учреждение представляет собой
единственный вид некоммерческой организации, не являющейся собственником своего
имущества.
Создавая учреждение, собственник преследует определенную
цель, которая может быть достигнута лишь путем функционирования данного
учреждения. Имущество, закрепленное за учреждением, служит материальной базой,
обеспечивающей функционирование данного учреждения, направленное на достижение
цели, поставленной собственником.
Основным учредительным документом, регламентирующим порядок
деятельности учреждений, является устав, который утверждается собственником.
Собственник решает все задачи, связанные с организацией
учреждения:
определяет
в уставе задачи и цели деятельности учреждения;
определяет
порядок финансирования учреждения;
назначает
руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного
органа;
предоставляет
учреждению право заниматься деятельностью, приносящей доходы, и т.д.
осуществляет
контроль за целевым использованием имущества,
закрепленного за учреждением на праве оперативного управления.
Собственник вправе контролировать использование
закрепленного за учреждением имущества, поскольку предоставляет его для
достижения определенных целей.
Закрепив имущество за учреждением, собственник вправе изъять
лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и
распорядиться им по своему усмотрению. (п. 2 ст. 296 ГК РФ).
Правомочие собственника в отношении имущества, закрепленного
за учреждением на праве оперативного управления, восстанавливается в полном
объеме в случае прекращения права оперативного управления имуществом.
ГК РФ запрещает учреждению отчуждать или иным способом
распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за
счет средств, выделенных ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК РФ).
Основным источником финансирования и получения имущества
учреждением являются средства, полученные им от собственника по смете. При этом
собственник может финансировать созданное им учреждение полностью или частично
(п. 1 ст. 120 ГК РФ).
Частичное финансирование учреждения компенсируется правом
собственника предоставить учреждению возможность осуществлять деятельность,
приносящую доходы. Такая деятельность должна быть прямо предусмотрена
собственником в уставе учреждения. При этом доходы, полученные от этой
деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в
самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Следует иметь в виду, что учреждение не становится собственником самостоятельно
полученных доходов и имущества.
Возникает вопрос о том, каким образом деятельность
учреждения, приносящая доходы, согласуется с его статусом некоммерческой
организации, для которой извлечение прибыли не является основной целью деятельности и полученная прибыль не распределяется между
учредителями?
Ответ на этот вопрос мы найдем в ст. 50 ГК РФ, согласно
которой «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую
деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради
которых они созданы, и соответствующую этим целям».
Доходы, полученные учреждением, а также имущество,
приобретенное на эти доходы, могут быть использованы только для ведения
уставной деятельности.
Таким образом, учреждение не может ни при каких
обстоятельствах уклониться от цели, ради которой оно создано собственником.
В отличие от других некоммерческих организаций учреждение
отвечает по своим обязательствам перед кредиторами только находящимися в его
распоряжении денежными средствами. В случае их недостаточности наступает
субсидиарная ответственность собственника учреждения в полном объеме. Поэтому
учреждение не может быть объявлено банкротом.
Учреждение является
одной из наиболее распространенных организационно-правовых форм юридических
лиц, действующих в сфере здравоохранения.
Переход к рыночной экономике открыл возможности для
появления на рынке медицинских услуг, кроме действовавших государственных и
муниципальных медицинских учреждений, также негосударственных учреждений
здравоохранения, созданных на основе частной собственности физических или
юридических лиц.
В качестве примера негосударственных медицинских учреждений,
основанных на частной собственности, можно привести созданные ОАО «РЖД»
негосударственные учреждения здравоохранения (НУЗы) с
целью оказания медицинской помощи своим работникам и членам их семей,
пенсионерам и другому контингенту, прикрепленному для медицинского обслуживания
в данных медицинских учреждениях .
Активно внедряясь в рынок платной медицины,
негосударственные учреждения здравоохранения, с одной стороны, действуют в
рамках законодательства о некоммерческих организациях, с другой стороны, их
деятельность осуществляется в рамках неурегулированного правового поля в
области бухгалтерского учета и налогообложения, что порождает на практике
многочисленные вопросы.
Если для коммерческих организаций, созданных в форме
казенных предприятий, применимы такие понятия, как уставный фонд, амортизация
основных средств, выручка от реализации продукции (работ, услуг),
себестоимость, внереализационные и операционные
доходы и расходы, чистая прибыль, то для таких некоммерческих организаций,
созданных организациями с частной формой собственности как учреждения, эти
понятия являются новыми. Порядок учета данных объектов требует стандартизации с
учетом единых подходов и установленных учетных принципов в российской и
международной практике бухгалтерского учета и отчетности.
