Главная    Интернет-библиотека    Некоммерческие организации    Начинающему бухгалтеру нко    Анализ государственной политики в области содействия гражданским инициативам с описанием возможных сценариев развития

Анализ государственной политики в области содействия гражданским инициативам с описанием возможных сценариев развития

Анализ государственной политики в области содействия гражданским инициативам с описанием возможных сценариев развития

Опубликовано в журнале "Некоммерческие организации в России" №6 год - 2005

Анализ государственной политики в области содействия гражданским инициативам с описанием возможных сценариев развития

Опубликовано в номере: Некоммерческие организации в России №6 / 2005

Мировой опыт

Некоммерческий сектор, как особый социальный, экономический и политический феномен, привлек серьезное внимание исследователей относительно недавно - лишь в конце 60-х. Только в 70-х эта проблематика в странах Запада стала предметом общественных дискуссий и политических программ. Сейчас государственная и муниципальная политика в развитых странах обязательно строится с учетом экономиеского и политического потенциала некоммерческих организаций. Однако важно подчеркнуть, что ценность некоммерческого сектора выходит за рамки экономики.

На нынешний день в мире сложилась система взаимодействия властных структур и некоммерческих организаций и их доноров, включающая правовые, экономические, функциональные и организационные аспекты. России предстоит проделать поистине гигантскую работу, прежде чем можно будет ожидать от отечественного некоммерческого сектора столь же впечатляющих, как в развитых странах, масштабов вовлечения НКО в решение общественных проблем. Тем не менее, использование опыта мирового сообщества и адаптация его к местным условиям позволит здесь продвигаться существенно быстрее, даже несмотря на разную социально-экономическую обстановку.

Очевидно, что государство не может и не должно выступать в роли агентства, управляющего социальными услугами. По словам известного американского социолога Питера Друкера: "Задача государства - разрабатывать правила и вводить их в действие силой закона, бизнеса - зарабатывать деньги. Задача организаций социального сектора (в нашем контексте - НКО) - способствовать здоровью и благополучию человека... Эти организации служат еще одной, не менее важной цели. Они пробуждают чувство гражданской ответственности. Все, что мы можем делать в качестве граждан - это голосовать один раз в несколько лет и регулярно платить налоги. Участвуя в работе организаций социального сектора, можно внести в такое положение вещей определенные коррективы".

Третий сектор и государство

В странах с развитой демократией роль НКО публично признается государством. Как правило, НКО расцениваются как партнеры в решении многих социальных проблем общества, а зачастую играют ключевую роль в этом процессе. Так, в Великобритании в 1997 году был даже принят официальный документ, провозглашающий основные принципы партнерства между правительством и НКО. Важность роли НКО подчеркивается также активным реальным участием лидеров государства в таких событиях, как ежегодные национальные конференции некоммерческих организаций, слеты добровольцев.

Государство рассматривает третий сектор как поставщика общественно значимых услуг, причем значительная часть их финансируется из государственных источников (к примеру, в Великобритании в 1997 году вклад местных властей и центрального правительства в экономику НКО-сектора составил 2 млрд 340 млн фунтов стерлингов). НКО успешно конкурируют с другими структурами на определенных сегментах рынка в предоставлении социальных услуг, в здравоохранении, науке и образовании, культуре, самоуправлении, защите окружающей среды.

В таких сферах как правозащитная деятельность, международная помощь, религия доля подобной активности существенно выше, чем в других секторах, и финансирование поступает из разных источников. Размещение государственных заказов в данном секторе зачастую наиболее выгодно, так как позволяет достичь оптимального соотношения "цена-качество" (best value), а также привлечения добровольного труда, дополнительных средств и квалифицированных специалистов, адресного подхода к помощи нуждающимся, более полного учета потребностей конкретных групп населения.

В целях поддержания третьего сектора на высоком конкурентоспособном уровне государство вкладывает средства в его организационное укрепление, создает благоприятные условия для деятельности, прежде всего, рациональное налогообложение. Отличие в налогообложении НКО по сравнению с другими организациями касается практически всех видов налогов - при наличии определенных ограничений, в том числе по направлению дохода на осуществление основной деятельности организации и строгого контроля за целевым использованием средств. В Великобритании в 1997 году благодаря благоприятному налоговому режиму в некоммерческом секторе осталось 824 млн фунтов стерлингов.

Помимо государственных субсидий, сектор самостоятельно изыскивает деньги, дополняя бюджетные ассигнования. Государство и в этом случае поощряет некоммерческие организации, ценя их способность мобилизовать частные ресурсы. В силу гибкости и оперативности НКО в борьбе с общественными недугами, третий сектор выступает полигоном испытаний инновационных социальных технологий.

Множественность форм и объем государственной поддержки НКО, а также система процедур, гарантирующих открытость и публичность конкурса исполнителей общественных проектов и целевое экономное расходование ресурсов реализуется через официальные законодательные акты и обязательную независимую экспертизу на все этапах исполнения. Расширение форм взаимодействия производится на основе исследований. Любая правительственная программа подвергается по ее завершении так называемой программной оценке (на эту статью выделяется 5-10% от суммы бюджета). Ни одна НКО не может рассчитывать на финансирование без отчета о предшествующей деятельности.

Третий сектор также выполняет функцию мониторинга деятельности правительства, будучи элементом системы политических противовесов. Неправительственные организации заняты лоббизмом, обеспечивают представительские функции для всех социальных групп и дают широкую возможность участвовать в процессе выработки и принятия решений, формируют общественное мнение. Именно некоммерческий сектор рассматривается как организационная основа гражданского общества - такого состояния социально-политических отношений в государстве, при котором граждане имеют достаточно оснований быть уверенными в том, что правительство действует в их интересах и достаточно эффективно. НКО - катализатор реализации механизмов прозрачности власти, обратной связи между жителями и правительством. Это в свою очередь способствует возникновению у граждан чувства доверия к власти, патриотизма и ответственности, конструктивного общения с властями. Следующей стадией таких взаимоотношений является качественно новый уровень самоорганизации и самоуправления, что особенно ярко проявляется на низовом уровне - в общинах и микрорайонах.

Некоммерческий сектор и мировая экономика

Глобализация мировых связей открывает перед некоммерческим сектором новые перспективы. Во многих сферах неправительственные организации гораздо раньше правительств объединились в международные сети. В условиях, когда деятельность международных корпораций нацелена на завоевание новых рынков, НКО-сектор стремится снизить социальные издержки экономической конкуренции, выровнять условия жизни "юга и севера", выступая миротворцем в международных конфликтах и расчищая дорогу для контактов на официальном уровне. Только в России международные неправительственные организации ежегодно осуществляют проектов, содействующих реформам практически во всех сферах, на сумму в сотни миллионов долларов США.

В последнее время общественный сектор заявляет о себе как о самостоятельном игроке в экономике. Это обусловлено теми реальными достижениями в экономике и социальной сфере, которые демонстрируют НКО. Так, суммарный доход "третьего сектора" в 22 странах (Нидерланды, Германия, Ирландия, Испания, Бельгия, Австрия, Франция, Финляндия, Великобритания, Австралия, США, Израиль, Япония, Чехия, Венгрия, Словакия, Румыния, Аргентина, Перу, Бразилия, Колумбия, Мексика, исключая религиозные организации) составил в 1995 году 1,1 трлн долларов, что эквивалентно ВНП таких государств, как Италия и Великобритания.

В США, например, среднегодовой прирост национального дохода с 1977 года по 1994 год равен 2,1% в бизнесе и 2,3% в правительственных учреждениях, тогда как в некоммерческом секторе этот показатель существенно больше - 3,7%. Бюджет более 1 млн американских некоммерческих организаций в 1996 году составил 670,3 млрд долларов, что составило 8,8% валового национального продукта. В 1996 году в третьем секторе США было задействовано 10,9 млн человек, что составило 7% от всей рабочей силы занятой в производстве. При этом количество волонтеров, задействованных в секторе, составило 6,3 млн человек. В отдельных странах, например, в Швеции, доля некоммерческого сектора в экономике страны достигает 15%, хотя в среднем по другим странам этот показатель примерно вдвое ниже.

Поступления в некоммерческие организации за рассматриваемый период в сравнимых ценах увеличились из государственных и муниципальных источников - на 49%, пожертвования от корпораций и частных лиц - на 7%, доходы от собственной хозяйственной деятельности некоммерческих организаций - на 43%. В таких странах как Бельгия и Австралия объем доходов некоммерческого сектора сравним с федеральным бюджетом России. На тот момент третий сектор обеспечивал полную занятость 19 млн человек. Сотрудники НКО составляли 5% от общего числа занятых, 10% от работающих в сфере услуг и 27% - в общественной сфере. В частности, в Венгрии количество рабочих мест в некоммерческом секторе за это же пятилетие увеличилось на 37% при общем снижении уровня занятости на 1%.

Снижению социальной напряженности в обществе способствует не только создание НКО-сектором рабочих мест, но и заметные достижения в области социальной работы. Так, в Германии сегодня более 35% всех детских садов являются негосударственными учреждениями, более 60% интернатов для инвалидов находятся вне ведения государства, приблизительно 50% домов престарелых и 40% больниц - негосударственные. Во Франции все программы по работе с детьми на местном уровне осуществляются исключительно некоммерческими организациями, прежде всего, за счет государственных контрактов и грантов. В США в 1994-96 годах на социальные программы было израсходовано Федеральным правительством 425 млрд долларов, региональными властями - 225 млрд долларов, а некоммерческими организациями 460 млрд долларов.

Взаимовыгодным оказывается сотрудничество коммерческого и некоммерческого секторов: коммерческому оно приносит улучшение имиджа и потребительской ситуации, а некоммерческому - ресурсы на выполнение общественной миссии и организационное развитие. Плодотворное партнерство этих двух секторов позволяет государству привлечь, помимо налоговых, дополнительные средства в социальную сферу. Например, выступая спонсорами некоммерческих программ, корпорации используют позитивный образ третьего сектора в своих рекламных и маркетинговых программах, в связях с общественностью (public relations), повышая доверие населения к своей продукции и намерениям. Данное обстоятельство особенно важно сейчас, когда демонстрация социальной ответственности бизнеса становится неотъемлемым условием успеха на рынке.

НКО-сектор предоставляет успешным фирмам и состоятельным людям специфическую услугу - возможность удовлетворить их потребности творить добро, которая претворяется в виде благотворительных проектов и программ. Предприниматели заботятся об увеличении доходов, преумножают совокупный общественный ресурс, некоммерческий сектор - обеспечивает его рациональное перераспределение. Следует отметить, что благотворительность свойственна любой социально-экономической и культурной среде.

Зарубежные исследователи усматривают несомненную взаимосвязь экономического подъема в регионе с наличием сильных деятельных НКО.

Описание возможных сценариев развития

Ситуация в экономике России конца ХХ века, преобразования в общественном устройстве страны, изменения ее внешнеполитического и международного статуса делают очевидным вывод о нескольких возможных вариантах государственной политики в ближайшее десятилетие. Отметим несколько из них, наиболее вероятные.

К построению государственной политики по отношению к НКО могут быть применены два крайних подхода, назовем их моделями "большого" и "малого" государства. Первая модель основана на том, что общественные блага производятся государством, которое по мере бюджетных возможностей стремится удовлетворять потребности населения. Отличие этого сценария от "советской модели" в том, что он реализуется в рыночных условиях. С другой стороны, "малое" государство проявляется в стремлении государства совсем не заниматься хозяйственной деятельностью и продуцированием каких-либо услуг, а ограничиться поддержкой отдельных категорий потребителей или структур, которые могли бы позднее освободить госбюджет от этих обязанностей.

Существуют и промежуточные варианты.

Один из промежуточных вариантов сводится к политике, которую государство проводит в отношении негосударственных некоммерческих организаций начиная с конца 1991 года. Охарактеризовать действия государства в этот период можно как стихийность, отсутствие общей стратегии и непродуманность реакций на развитие третьего сектора.

Другой промежуточный сценарий представляет собой компромисс между "малым" и "большим" государством и именуется "социальным партнерством". Каждый из четырех сценариев предполагает трансформацию некоммерческого сектора.

Например:

" политике "большого" государства соответствует сворачивание НКО, они лишаются всякой государственной поддержки. Возможность их конкуренции с государственными учреждениями исключается, а "утилизация" всех свободных общественных ресурсов происходит в рамках государственных структур;


" политике "малого" государства соответствует, наоборот, приватизация большого числа государственных учреждений, передача негосударственным агентам всей ответственности за производство общественных благ. В нерыночных сферах государство становится основным донором, сохраняя за собой исключительно фискальные функции - распределение средств и контроль за их использованием. Для некоммерческого сектора такой сценарий представляется наиболее благоприятным, но в целом он чреват напряженностью на рынке труда из-за сокращения рабочих мест в госсекторе и "провалом" в системе социального обеспечения (для восстановления должного уровня социальной защищенности потребуется несколько лет), поскольку НКО в настоящее время не обладают достаточным уровнем профессионализма деятельности в социальной сфере;
" дальнейшая неструктурированность государственной политики по отношению к НКО при

ведет к встраиванию третьего сектора в "теневую" экономику, приспособлению его к интересам частного предпринимательства и обслуживанию государственных структур. Общественная польза третьего сектора будет уменьшаться, сопровождаясь падением объема частных поступлений и эффективности расходования средств, привлеченных некоммерческими организациями из частных источников. Третий сектор станет еще одним "тормозом" оздоровления экономики;


" сценарий "социального партнерства" означает быстрое развитие третьего сектора в выгодных обществу сферах. Государство задается целью абстрактного развития сектора. Расширение его идет за счет уравнивания в праве доступа к государственным ресурсам частных и государственных организаций и стимулирования притока пожертвований бизнеса в НКО. Эффективность использования бюджета должна возрасти, одновременно поле активной деятельности государства по содержанию сферы услуг будет сужаться.

Сравнительный анализ

Сценарий "большого" государства может показаться привлекательным, так как предполагает тотальный контроль над всеми ресурсами и производством общественных благ. Этот сценарий хорошо знаком из отечественной истории, и хотя стратегически он уступает другим подходам, тактически может быть использован, чтобы быстро повлиять на локальную проблему. Он, очевидно, больше подходит для чрезвычайных ситуаций, когда требуется сильная временная и территориальная концентрация ресурсов. Один из основных посылов сценария: вложение средств в развитие гражданской инициативы не позволит получить адекватного прироста производства общественных благ и услуг. Этому можно противопоставить следующие контраргументы.

Во-первых, общественные (общинные) традиции нашего общества сформировали у населения большую ответственность и готовность к "самопожертвованию", чем в большинстве западных стран, где превалирует индивидуалистический подход. Одно это уже создает России дополнительный социальный ресурс.

Во-вторых, лишенная источников поддержки, гражданская инициатива переместится из социальной сферы в политическую. Вместо самостоятельности в решении проблем граждане сохранят иждивенческие настроения, а весь потенциал общественного действия направят на "борьбу с государством".

В-третьих, государственная система услуг, даже при нормальном финансировании, недостаточно гибка, чтобы адекватно реагировать на быстро меняющуюся структуру общественных потребностей. Поэтому она должна быть дополнена более оперативными механизмами, от нее административно не зависящими.

В-четвертых, третий сектор предполагает также общественное давление на власти, что делает его несовместимым с государственным механизмом. В-пятых, развитие данного сценария означает ликвидацию всех льгот и привилегий для частного сектора. Такой шаг логичен для "большого" государства. Наконец, политика полного администрирования всех общественных ресурсов создает благоприятную среду для злоупотреблений. Придется повышать расходы или на репрессивные меры и контроль, или на резкое повышение заработной платы бюджетникам. Последняя мера, являясь необходимой, сама по себе не может быть признана достаточной для преодоления коррупции. Традиционная плановость работы неизбежно приведет к отсутствию естественных стимулов повышения эффективности работы государственного аппарата.

Экстремальным проявлением "большого" государства было бы полное запрещение хозяйственной деятельности негосударственных некоммерческих организаций, сохранение их активности лишь в рамках, достаточных для обеспечения конституционного права на ассоциации. Жесткое применение этого подхода не является приемлемым ни экономически, ни политически, поскольку не будет способствовать ни привлечению средств в социальную сферу, ни преодолению иждивенческих настроений в российском обществе.

Стихийный сценарий, т.е. отсутствие четкой государственной политики по отношению к НКО, примыкает к сценарию "большого" государства с тем отличием, что позволяет негосударственным организациям получать значительные государственные ресурсы, не неся ответственности за их использование. Имеются в виду льготы, распределяемые сугубо административно, в индивидуальном порядке. В итоге формируется узкий круг контролируемых государственными чиновниками, формально независимых НКО, которые вместо общества начинают обслуживать чиновников. Аналогично возникают "карманные" организации бизнеса, ориентированные на исполнение интересов донора.

В обоих случаях третий сектор встраивается в "теневую" экономику. Вероятно, эти процессы усугубят коррумпированность и закрытость организаций: даже в случаях, когда частный донор будет искренне стремиться помочь общественно полезным проектам, он предпочтет сделать это неформально, из "черной" кассы. В подобных условиях общественный контроль невозможен, работа в НКО не является престижной, а благотворительность не способствует формированию положительного имиджа донора.

Следовательно, большая и все увеличивающаяся доля некоммерческих организаций переключится на "борьбу за выживание", а не на "производство" общественной пользы. Наблюдая безразличие государства к третьему сектору, злоупотребления и неэффективность российских организаций, зарубежные фонды резко сократят присутствие в стране или вообще свернут свои программы и покинут ее.

В конечном счете, при таком сценарии третий сектор превращается в еще один фактор, сдерживающий реформы и консервирующий старую систему хозяйствования. Жесткий сценарий "малого" государства сосредоточит в негосударственном некоммерческом секторе максимальный объем ресурсов, что приведет к наискорейшему росту последнего. Если "приватизация" некоммерческой сферы будет сопровождаться введением эффективных механизмов учета, контроля, прозрачности и конкурсности, то в долгосрочной перспективе установится оптимальная система распределения и производства общественных ресурсов и благ.

Для самого государства такой сценарий является самым дешевым и бесхлопотным, естественно, если его реализация не станет сопровождаться острыми социально-экономическими конфликтами, неизбежно приобретающи ми нежелательную политическую окраску. Недостатки этого варианта заключаются в том, что социальные издержки способны столь существенно превысить ожидания, что под влиянием недовольства процессы трансформации могут быть направлены в совершенно иное русло до конца преобразований. Главный дефект данного варианта заключается в резком сокращении объема доступных населению социальных услуг, что, соответственно, сделает власть крайне непопулярной среди населения. Восстановление системы социальной защиты не произойдет быстро, поэтому новизна и масштабность задач заведомо обрекает страну на колоссальный риск. Это делает данный сценарий в чистом виде неосуществимым.

Сценарий социального партнерства предполагает движение от сохраняющейся с советского времени модели "большого" государства к "малому", но с целью создать такие правовые условия и политику, при которых формы и мера участия каждого из трех секторов будут подстраиваться под приоритеты общества.

Главной проблемой этого подхода является его непроработанность. Экономисты мало задумывались над подобными проблемами, серьезных научных изысканий в этой сфере нет. Чтобы сформулировать обоснованную стратегию и тактику, оценить риски, необходимо сформировать специальную рабочую группу, где ведущая роль будет принадлежать независимым экспертам.

Несмотря на необходимость исследований, последний сценарий очевидно является наиболее приемлемым, так как, с одной стороны, учитывает реалии сегодняшнего дня, с другой - направлен на встраивание в либеральную рыночную модель, в значительной степени базирующуюся на самостоятельности и инициативе населения.

Сценарий социального партнерства

Содержательно данный сценарий сводится к двум положениям. Во-первых, существенному обновлению законодательства, регулирующего деятельность НКО, во-вторых, подготовке и переподготовке государственных служащих с учетом обновленного законодательства. Повышение квалификации госслужащих подразумевает не просто изучение новых норм и инструкций, но осознание сути гражданской инициативы, ее общественной ценности и новой роли государства в областях, где оно десятилетиями являлось монопольным поставщиком услуг. Чиновникам предстоит овладеть умением строить отношения с местным сообществом, для которого подобная роль государства также может выглядеть непривычной.

В общих чертах государственная политика "социального партнерства" сводится к следующему. " В сферах, где предполагается финансирование из бюджета, государственная политика реализуется только в виде программ. Программно-целевой подход сопряжен с применением новых технологий разработки, принятия, управления и оценки всех действий властей, преодоление межведомственных барьеров. Иначе вовлечь НКО в осуществление и поддержку государственной политики не удастся.
" В рамках федеральных и региональных целевых программ осуществляется адресная поддержка групп населения или независимых субъектов, определенных законодательно. Это значит, что государственная поддержка выделяется непосредственно потребителю, который сам определяет поставщика услуг или товаров, дотируемых государством.

" Введение целевых государственных программ и механизмов адресной поддержки осуществляется постепенно, решение о финансировании принимается законодателями на основе социально-экономического обоснования. Все субъекты экономических отношений независимо от организационно-правовой формы и формы собственности получают одинаковые права выступать исполнителем государственной программы или предложить свои услуги потребителю. Государством обеспечивается также право доступа к информации о разрабатываемых, реализуемых и выполненных программах. Каждая программа предусматривает разделы приватизации, демонополизации и страхования сотрудников государственных учреждений. Потребитель в любом случае получает обоснованную денежную (или иную необходимую) компенсацию. В качестве пилотных для реформы могут выступить сферы образования, культуры и науки.

" Для всех исполнителей государственных программ устанавливаются одинаковые налоговые льготы. Льготы распространяются только на те ресурсы, которые оплачиваются из государственного бюджета. Все остальные льготы для НКО ликвидируются. Предоставление господдержки в неденежной форме возможно только на основе конкурса.

" Льготы негосударственным донорам предоставляются по налогу на прибыль с доли пожертвования, причем процент допустимой отчисляемой прибыли должен возрасти (сейчас 3-5%). Получателем такого пожертвования может стать только НКО. Средства на помощь государственным учреждениям может направляться с дивидендов.

" Все меры и механизмы должны быть узаконены. Параллельно с развитием системы гражданской инициативы сама власть должна становиться более открытой и прозрачной. " Ликвидация "убыточных" государственных учреждений происходит в рамках специальной государственной программы, при одобрении законодательного органа, независимой экспертизы и социально-экономического обоснования. При разгосударствлении учреждений во внимание принимаются не только экономические, но и социальные факторы. Изменение собственника осуществляется поэтапно, в течение длительного срока.

" Реализуется специальная программа развития инфраструктуры некоммерческого сектора. Размер финансирования этой программы сопрягается с поступлениями частных пожертвований. Обновленное законодательство предусматривает ужесточение ответственности управляющих и попечителей НКО и исполнителей государственных программ за нецелевое и нерациональное использование средств, а также за непредотвращение конфликта интересов, даже если это не приводит к экономическим преступлениям. Новые законы включают изменение системы учета и отчетности некоммерческих организаций всех форм собственности.

Также по этой теме: