Опубликовано в журнале "Советник юриста" №12 год - 2011
Беженцев А.А.,
к. ю. н., доцент кафедры административной деятельности
органов внутренних дел Санкт-Петербургского
университета МВД России, майор полиции
Среди основных направлений деятельности органов исполнительной власти важное место занимает контрольно-надзорная деятельность. Контрольно-надзорная деятельность органов внутренних дел – это внешненаправленная деятельность, суть которой состоит в наблюдении за состоянием определенных объектов, поведением граждан в общественных местах, выявлении и пресечении правонарушений, применении мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности.
К ключевым чертам административного надзора как разновидности контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел (полиции) можно отнести следующие:
– осуществляется службами и подразделениями, для которых данная функция является основной, а иногда даже единственной;
– наблюдение осуществляется за соблюдением общеобязательных правил или специальных правовых норм;
– действия поднадзорного оцениваются только с точки зрения их законности, а не целесообразности;
– имеет надведомственный характер, поскольку между субъектом и объектом наблюдения нет организационной подчиненности, т. е. отношений служебного подчинения;
– его субъекты наделены функциональной властью и вправе применять к нарушителям меры административно-правового принуждения.
Содержание и характер административного надзора органов внутренних дел (полиции) определяются в законах (федеральных, субъектов Российской Федерации) и подзаконных актах, которыми на граждан и должностных лиц возлагаются обязанности по соблюдению норм, действующих прежде всего в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В зависимости от круга лиц и объектов, за которыми полиция осуществляет официальное наблюдение, можно выделить три его разновидности:
– надзор в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических), не находящихся в служебном, организационном или ином подчинении полиции, за соблюдением общеобязательных правил (предписаний и запретов). Этот вид надзора распространяется на всех граждан и должностных лиц, на которых возлагаются определенные обязанности, например, соблюдать правила поведения в общественных местах, правила пользования общественным транспортом, правила дорожного движения, правила паспортной системы и т. п. Данный вид надзора в научной и практической литературе именуют иногда общим надзором полиции;
– надзор в отношении определенного круга субъектов и по конкретным в опросам (например, за лицами, имеющими огнестрельное оружие или индивидуальные транспортные средства, за иностранными гражданами, находящимися на территории России, и др.). Указанные категории лиц наряду с выполнением общеобязательных норм должны соблюдать правила, действующие в отношении охотников, владельцев транспортных средств, иностранных граждан во время их пребывания в России, лиц, занимающихся частной детективной и охранной деятельностью;
– надзор персонифицированный (индивидуальный), осуществляемый в отношении строго определенных законом категорий лиц (например, в отношении освобожденных из мест лишения свободы или осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно). Этот вид надзора в литературе(1) нередко называют специальным надзором.
Крайне важное место в административной деятельности органов внутренних дел занимает именно административный надзор за выполнением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, дополнительных обязанностей, установленных в отношении их судом в соответствии с действующим законодательством. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» дает определение данного подвида административного надзора – это осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с Федеральным законом № 64-ФЗ временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей(2).
Органы внутренних дел (полиции) для превенции административных правонарушений и преступлений обязаны осуществлять надзор за лицами, имеющими непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве, особо опасном рецидиве преступлений и преступления против половой неприкосновенности.
(1) См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная: учебник. – М.: ЦОКР МВД России, 2009; Административное право России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. – М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2009.
(2) Российская газета (федеральный выпуск). – 2011. – № 5451.
В соответствии с Законом № 64-ФЗ административный надзор может устанавливаться судом кроме того за лицами, которые в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавались злостными нарушителями порядка или в течение года после отбытия наказания в виде лишения свободы совершили умышленно два и более административных деликта, посягающих на здоровье населения, общественную нравственность, общественный порядок и общественную безопасность.
Лицо, которому установлен административный надзор, должно по решению суда встать на учет в отделе полиции по месту своего жительства (пребывания). На местах в органах внутренних дел целесообразно создавать специальные подразделения по организации и осуществлению административного надзора; пока данная обязанность, как правило, возлагается на участковых уполномоченных полиции.
Федеральное законодательство об административном надзоре детализируется в приказе Министерства внутренних дел Российской Федерации от 8 июля 2011 г. № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»(1). Согласно данному подзаконному правовому акту дежурные части обязаны регулярно доводить нарядам, заступающим на службу, подробную информацию о лицах, в отношении которых установлен административный надзор. Контролировать лиц, в отношении которых судом установлены обязанности и ограничения, необходимо и с пом ощью оперативных методов, так как оперативные уполномоченные полиции, имеющие право на оперативно-розыскную деятельность, должны принимать активное участие в наблюдении за соблюдением поднадзорными лицами административных ограничений, установленных судом, и обязанностей, возложенных на них законом.
В случае если поднадзорное лицо захочет покинуть место жительства или пребывания сроком более чем на одни сутки, сменить место жительства, он обязан обосновать данную необходимость (неотложные семейные вопросы, свадьба, траурные мероприятия) и согласовать вопрос с полицией. В этом случае сотрудники органов внутренних дел выписывают маршрутный лист, в котором должны быть проставлены отметки о прибытии в место назначения и убытии из него.
В будущем административный надзор должен стать частью комплексной системы профилактики правонарушений и преступлений. Пока же установление и осуществление данного вида административного надзора имеют цель предупреждения рецидивной преступности со стороны отдельных категорий лиц, совершивших преступление и привлеченных к уголовной ответственности, в целях оказания на них необходимого воспитательно-превентивного воздействия. Необходимо понимать, что установление административного надзора не имеет намерения унизить человеческое достоинство поднадзорного либо скомпрометировать его по месту работы, учебы. Наоборот, его осуществление направлено на окончательное перевоспитание тех лиц, которые совершили тяжкое преступление и были осуждены к наказанию лишением свободы на определенный, как правило, длительный срок. Установленные судом в соответствии с федеральным законом в отношении поднадзорных лиц дополнительные обязанности создают возможность правоохранительным органам осуществлять надзор за выполнением установленных судом обязанностей, что, конечно, создает для поднадзорного определенные неудобства.
(1) Российская газета (федеральный выпуск). – 2011. – № 189.
Однако неудобства направлены на ограничение или исключение условий, способствующих поднадзорным свободно вести антиобщественный образ жизни или совершать новые правонарушения и преступления.
При поступлении сообщения из исправительного учреждения об освобождении лица из мест лишения свободы участковый уполномоченный полиции, а именно ему, как правило, для исполнения поступает данное сообщение, устанавливает возможность регистрации либо проживания лица по указанному в сообщении адресе.
Ответ о результате проверки направляется в исправительное учреждение, а копии ответа – в отдел по организации деятельности участковых уполномоченных полиции для постановки прибытия освобожденного на контроль. Сам же участковый уполномоченный полиции вносит в паспорт административного участка сведения об адресе возможного прибытия освобожденного и сроках его прибытия и регистрации для осуществления последующего контроля.
По прибытии лица из исправительного учреждения участковый уполномоченный полиции проводит с ним предварительную ознакомительно-профилактическую беседу о бытовом и трудовом устройстве, документировании и регистрации по избранному месту жительства. При необходимости участковый уполномоченный полиции дает разъяснение о праве обращения в районную межведомственную комиссию по проблемам профилактики безнадзорности, центр занятости населения. Одновременно участковый уполномоченный полиции разъясняет лицу последствия в случае уклонения от регистрации и трудоустройства, а также ведения антиобщественного образа жизни. После регистрации по месту жительства прибывшего лица участковый уполномоченный полиции принимает решение о методах работы с ним. При этом учитываются личность освободившегося, характер ранее совершенного им преступления, взаимоотношения в семье и с соседями до осуждения. Если же лицо, прибывшее из мест лишения свободы, не регистрируется по избранному месту проживания, то участковый уполномоченный полиции работает над привлечением его к административной ответственности за нарушение правил регистрационного учета и в дальнейшем адрес проживания данного лица держит на постоянном контроле.
Так как в отношении лица, условно-досрочно освобожденного от дальнейшего отбывания наказания в местах лишения свободы, суд в постановлении об условно-досрочном освобождении возложил исполнение им определенных обязанностей или ограничений, предусмотренных ч. 5 ст. 73 УК РФ, то после регистрации его по месту проживания начальник органа внутренних дел детализирует данные обязанности и ограничения в служебной документации и знакомит с ними под подпись данное лицо. Одновременно лицо письменно, под подпись, предупреждается о последствиях неисполнения им возложенных судом обязанностей или ведения им антиобщественного образа жизни выражающегося в нарушениях общественного порядка. Данные последствия заключаются в отмене условно-досрочного освобождения и исполнении оставшейся неотбытой части наказания в соответствии с ч. 7 ст. 79 УК РФ.
В последующем участковый уполномоченный полиции осуществляет контроль за поведением лица по месту жительства и в общественных местах, также за исполнением им возложенных судом обязанностей и соблюдением установленных ограничений. Результаты контроля за данной категорией лиц концентрируются в контрольно-наблюдательных делах, находящихся в дежурной части органов внутренних дел. Кроме того, на каждое лицо персонифицированно заводится дело административного надзора, которое утверждается начальником горрайоргана.
К делу административного надзора в хронологическом порядке прилагаются: уведомление исправительного учреждения территориального после освобождения; лист проверки дела административного надзора; предписание исправительного учреждения о выезде к установленному месту жительства или пребывания; объяснения и рапорты сотрудников исправительного учреждения, характеристики, копии материалов о принятых к нарушителю мерах; решения (постановления, определения) суда об установлении, продлении или прекращении административного надзора; копия уведомления территориального органа исправительного учреждения по месту отбывания наказания поднадзорного о прибытии и постановке его на учет после освобождения; копия приговора суда; копия справки об освобождении из исправительного учреждения; справка о регистрации поднадзорного по месту жительства или месту пребывания; копия заявления территориального органа в суд об установлении административного надзора и ограничений поднадзорному лицу; решение суда о снятии поднадзорному лицу административных ограничений либо установлении дополнительных; анкета поднадзорного лица, копия паспорта; фотография поднадзорного размером 10 x 15 см; дактилоскопическая карта поднадзорного; список лиц, входящих в круг общения поднадзорного лица; лист ежемесячных проверок по информационно-справочным учетам о совершенных административных правонарушениях; лист учета профилактических мероприятий; рапорты должностных лиц территориальных органов о допущенных нарушениях поднадзорным лицом и другие материалы, подтверждающие факты совершения правонарушений; акты о выявленных нарушениях административных ограничений поднадзорным либо о невыполнении им своих обязанностей; рапорты сотрудников полиции о проверке поднадзорного; решения органа, уполномоченного рассматривать материалы об административных правонарушениях, допущенных поднадзорным; лист проверок ведения дела административного надзора руководителями территориального органа; постановление о прекращении административного надзора и другие служебные и процессуальные документы(1).
Дело административного надзора хранится строго в металлическом сейфе (шкафу) в служебном кабинете участкового уполномоченного полиции. Записи в нем ведутся своевременно, четко и аккуратно. При переводе с данного административного участка участковый уполномоченный полиции сдает дело административного надзора начальнику подразделения по обеспечению деятельности участковых уполномоченных полиции органа внутренних дел. Дело административного надзора выдается вновь назначенному участковому уполномоченному полиции под расписку. При убытии поднадзорного лица к новому месту постоянного жительства дело административного надзора направляется в горрайорган внутренних дел по территориальности. По окончании срока надзора за данным лицом дело административного надзора сдается в секретариат органа внутренних дел и уничтожается в установленном порядке.
Для повседневного учета проводимой с лицом профилактической работы участковый уполномоченный полиции заполняет на данное лицо контрольную карточку установленного образца, которая по окончании надзора прилагается к делу административного надзора.
(1) Приложение к приказу МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 «Порядок осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Данные лица вносятся в соответствующий раздел паспорта административного участка.
Далее рассмотрим ответственность лиц за неисполнение возложенных в отношении их судом дополнительных обязанностей, ограничений.
Итак, участковый уполномоченный полиции совместно с представителями других служб подразделений органа внутренних дел повседневно осуществляет административный надзор за соблюдением данной категорией лиц дополнительных обязанностей и ограничений, установленных в отношении их судом в соответствии с федеральным законом. С этой целью участковый уполномоченный полиции осуществляет проверки по месту работы, учебы, жительства поднадзорного лица, ежемесячно проверяет его по оперативно-справочным учетам Информационного цента Главного управления внутренних дел на предмет задержаний за нарушение общественного порядка и привлечения к административной ответственности в других районах города. Речь идет не только о надзоре за соблюдением лицом установленных обязанностей или ограничений. С учетом того что в отношении этих категорий лиц было принято судом решение об условно-досрочном освобождении, надзор осуществляется одновременно и за ведением им образа жизни.
Досрочное прекращение надзора по решению суда допускается, если поднадзорный гражданин добросовестно выполняет свои обязанности и положительно характеризуется по месту его работы, месту жительства или пребывания.
По каждому факту неисполнения лицом установленной судом в отношении его дополнительной обязанности или несоблюдения установленного ограничения участковый уполномоченный полиции в присутствии очевидцев составляет акт, берет от поднадзорного письменное объяснение и на основании ст. 19.24 КоАП РФ «невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом» составляет протокол об административном правонарушении. Протокол отправляется вместе с лицом в суд. Ответственность по данной статье предусматривает наложение административного штрафа либо административный арест до 15 суток.
Одновременно участковый уполномоченный полиции письменно предупреждает поднадзорного о том, что если он впредь будет допускать несоблюдение установленных судом дополнительных обязанностей или ограничений, а также если он будет продолжать вести антиобщественный образ жизни, то по представлению органов внутренних дел суд может постановить об отмене условного осуждения или условно-досрочного освобождения и исполнении в последнем случае неотбытой части наказания, назначенного судом. Ему разъясняется содержание ст. 73, 74, 79 УК РФ. При этом характеризующими признаками ведения контролируемым лицом антиобщественного образа жизни является нарушение общественного порядка и привлечение его в связи с этим к административной ответственности.
Основанием для отмены судом условно-досрочного освобождения или условного осуждения является (не менее 2 выявленных фактов в течение года) уклонение контролируемого лица от исполнения возложенных на него дополнительных обязанностей или ограничений, а также систематическое умышленное нарушение им общественного порядка и привлечение в связи с этим к административной ответственности.
Кроме того, по факту единичного уклонения условно осужденного лица от исполнения на него судом обязанностей или совершения им нарушения общественного порядка, за которое на него было наложено административное наказание, суд по представлению уголовно-исполнительной инспекции вправе в соответствии с ч. 2 ст. 74 УК РФ продлить испытательный срок, но не более чем на один год.
В финале подчеркнем, что данный вид административного надзора направлен прежде всего на перевоспитание осужденных и устранение условий, способствующих совершению ими новых административных правонарушений и преступлений.
Сотрудники органов внутренних дел, и в первую очередь участковые уполномоченные полиции, осуществляющие данный вид надзора, наделены соответствующими полномочиями, необходимыми для успешного выполнения ими своих функциональных обязанностей.
