Главная    Интернет-библиотека    Право    Административные дела    Понятие и содержание управленческой деятельности в органах отечественной прокуратуры

Понятие и содержание управленческой деятельности в органах отечественной прокуратуры

15.08.2014

Понятие и содержание управленческой деятельности в органах отечественной прокуратуры

Опубликовано в журнале "Советник юриста" №2 год - 2012

Стрельников В.В.,
к. ю. н., г. Саратов

Современный этап развития российской государственности связан с постоянным реформированием деятельности правоохранительной системы в целом и деятельности каждого его составляющего органа и преследует цель нахождения оптимальных путей развития  законодательства, регулирующего все сферы общественной жизни для максимального обеспечения защиты как государственных, так и частных интересов.

Органы российской прокуратуры играют в этом процессе важную роль, современная их организация и выработанные на ее основе методы работы в совокупности с предоставленными Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» полномочиями позволяют в определенной степени эффективно реагировать на преступления и правонарушения. В связи с активизацией исполнительной власти в субъектах РФ, происходящих в стране конституционных преобразований экономической и политической систем растет количество новых нормативных актов, вносятся изменения в действующее законодательство. Для совершенствования механизма надзорной деятельности, наращивания положительной практики во всех отраслях общего надзора в нынешних условиях необходимо создание эффективной управленческой модели в ныне действующих органах прокуратуры, основанной на прочной законодательной основе.

Организационные аспекты, связанные с обеспечением функциональной деятельности прокурорских работников, выступают на первый план при нахождении оптимального пути, по которому должно проходить развитие системы органов прокуратуры. При этом общая задача повышения действенности управления в этих органах решается многообразно: разрабатываются и осуществляются меры, нацеленные на повышение уровня руководства надзорной деятельностью, совершенствование организационного построения (структуры) информационно-аналитической работы, планирования, контроля, иных видов, средств и форм управления.

Изучая длительное время особенности организации управления в различных отечественных органах государственной власти, профессор С.Н. Братановский справедливо полагает, что управление в российской прокуратуре представляет собой сложное, многоплановое явление, охватывающее как происходящие в самой системе органов прокуратуры внутренние процессы, так и взаимодействие с окружающей социально-экономической средой. Поэтому совершенствование управления в органах прокуратуры является значимым фактором укрепления законности и правопорядка в стране(1).

Для того чтобы разобраться в сущности управленческих процессов, проистекающих в ныне реформируемых органах прокуратуры, дать объективную характеристику соответствующих общественных отношений, необходимо прежде всего исследовать управление с теоретико-правовых основ.

Феномен управления как вид человеческой деятельности известен с античных времен. В историческом плане управление возникло и развивалось как потребность согласования, упорядочения действий людей в процессе их совместной деятельности. Разрозненные попытки научного осмысления управления предпринимались отдельными учеными еще со времен Древней Греции. Однако развитие теоретических исследований систем и процессов управления относится лишь к концу XIX – началу ХХ столетия(2).

Понятие «управление» (нем. regierung, лат. – regere, англ. control, management, фр. administration) имеет множество трактовок, в результате чего оно стало охватывать весьма широкий спектр самых разнокачественных явлений, событий, процессов. Управление возникло и получило признание как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов и составных частей природы, общества, самого человека.

Термин «управление» применяется весьма широко для характеристики процессов развития во всех сферах окружающего мира: в неживой природе (технических системах), в живой природе (биологических системах) и в обществе(3). Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой, которая выделяет самые общие (универсальные) свойства взаимосвязей и взаимодействия в механических, биологических и социальных системах. В общем виде управление определено как упорядочение системы, т. е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде(4).

Возникновение и существование управления, его роль и значение обусловлены общественным устройством жизнедеятельности людей и его иерархическим характером. Управление является необходимым элементом общего труда, существования и развития общества. По справедливому мнению Г.В. Атаманчука, «… управление – это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей», от состояния которой «…во многом зависит благополучие общества и в конечном счете судьба человека»(5).


(1) См.: Братановский С.Н. Административное право России. – М., 2010. – С. 378.
(2) См.: Древняя философия. – М., 1988. – С. 100.
(3) Управление в неживой природе, т. е. управление техническими системами (производственно-техническими процессами, механизмами, системами машин), в основном изучается техническими науками; управление в живой природе, т. е. управление биологическими системами, является предметом изучения естественных наук; управление как воздействие на социальные процессы, коллективы – это управление человека человеком, это социальное управление. Данная область изучается общественными (социальными) науками (см.: Основы социального управления / под ред. проф. В.Н. Иванова. – М., 2001. – С. 14–15).
(4) См.: Винер Н. Кибернетика и общество. – М., 1958. – С. 13–14.
(5) Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М., 2006. – С. 42.


Управление в тех или иных формах всегда было присуще человеческому обществу. По мере развития общества возрастали значение управления и осознанность в его необходимости. Как отмечает известный ученый в области управления В.Г. Афанасьев, вместе со становлением общества в нем сложились и действуют два типа факторов управления – объективные (независимые от сознания) и субъективные (сознательные) и соответственно два механизма управляющего воздействия на общественную систему – стихийное регулирование и сознательное управление(1).

Стихийные регуляторы действуют в тех случаях, когда людьми не познаны, и в силу этого не используются объективные закономерности развития общества. К ним, например, можно отнести закономерности развития рыночных отношений, когда имеют место многочисленные становления и переплетения различных, нередко противоположных друг другу сил и явлений, актов спроса и предложения, сумм и продаж и т. д. В основе таких закономерностей в конечном счете лежит закон стоимости, выступающий в качестве управляющей силы производства товаров (услуг) и распределения труда. И наоборот, с познанием этих закономерностей управление приобретает качественно новый тип организации общественной жизни, так как учитывается тенденция развития экономических процессов и иных сфер жизнедеятельности общества. Иначе говоря, с понятием управления как специфического социального явления мы непременно связываем сознательное начало, волю и знание человека(2).

Социальное управление имеет место там, где осуществляется коллективная, совместная деятельность людей. Всеобщий характер управления вытекает из объективной необходимости в регулировании, координации, согласовании усилий людей в решении поставленных перед ними задач. Управление становится общественно необходимой функцией независимо от уровня и степени объединения людей в процессе совместной деятельности. «Всякий непосредственно общественный или совместный труд… – писал К. Маркс, – нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов.

Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»(3). Иначе говоря, непременным условием функционирования любого трудового коллектива является управление, так как это связано с установлением порядка, организованности, разделения труда между  работниками, определением места человека в коллективе и его функцией, формированием общей цели и производственных задач.

Социальное управление присуще организациям, в том числе и таким специфическим, как система органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации.


(1) См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. – М. : Политиздат, 1973. – С. 23.
(2) См.: Уваров В.Н. Государственная служба и управление. – Петропавловск: СКЮА, 2004. – С. 10.
(3) Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. – Т. 23. – С. 342.


Будучи сложным многоплановым явлением, социальное управление характеризуется рядом признаков. Оно существует там, где имеет место совместная деятельность людей, их общностей; осуществляется только в целостной организационной системе; обладает наличием обязательных элементов: субъекта управления, объекта управления, прямых и обратных связей; отличается наличием определенной направленности на достижение поставленной цели (целенаправленность и целеустремленность в достижении управленческого результата); служит интересам  взаимодействия основных элементов системы; обеспечивается системой определенных средств, приемов и методов; осуществляется на основе воздействия субъекта управления на объект управления с целью перевода его в желательное (должное) состояние; реализуется на основе обоснования и формирования целей и задач развития объекта управления, целеполагания; отличается наличием у субъекта управления определенного властного ресурса; объект управления является подвластным субъектом, сознательное волевое поведение которого должно изменяться в соответствии с указаниями субъекта; осуществляется на основе необходимого информационного и аналитического обеспечения. Указанные черты в основном присущи также организации и  осуществлению управления в системе органов прокуратуры. С современных позиций понятие «социальное управление» рассматривается в широком и узком значениях слова(1).

В широком смысле термин «социальное управление» рассматривается как сфера деятельности людей. Еще К. Маркс обратил внимание на выделение социального управления в определенный вид человеческой деятельности. «Труд по надзору и управлению непосредственно и неразрывно связан с производительными функциями, которые налагаются всяким комбинированным трудом на отдельных индивидуумов в качестве особого труда»(2), возникающего «всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных производителей»(3).

В узком значении социальное управление определяется как механизм воздействия на социальные процессы для достижения поставленных целей(4). Объективная необходимость управленческого труда порождает особую группу работников – управляющих.

Управление как функция, как особый вид деятельности реализуется через выполнение ряда управленческих действий, получивших название функции управления. Впервые их состав был сформулирован А. Файолем, который выделил пять базовых функций управления: планирование, организация, распоряжение, координирование и контроль(5). В последующих разработках состав функций управления пополнялся в том числе и за счет детализации тех или иных видов управленческих работ.

Управление в социальных системах включает и такие подвиды (направления): государственное управление (управление делами государства); местное самоуправление (управление в органах местного самоуправления); общественное управление (управление делами общественных объединений и организаций). Прокуратура России, являясь органом государства, органически входит в систему государственного управления. Следовательно, управление в системе органов и учреждений прокуратуры является социальным управлением в целом и государственным в частности.


(1) См.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. – М., 1997. – С. 17.
(2) Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – 2-е изд. – Т. 25. – Ч. 1. – С. 425.
(3) Там же. – С. 422.
(4) Более развитую формулировку, в частности, предлагает Е.Ф. Яськов, в трактовке которого социальное управление – это основанная на определенных принципах деятельность субъекта управления, направленная на постановку перед объектом управления целей, задач и на  организацию их решения путем использования разнообразных средств, приемов и методов воздействия на него (см.: Теория и практика социального управления: словарь-справочник / авт.-сост. Е.Ф. Яськов. – М., 1997).
(5) См.: Файоль А. Общее и промышленное управление. – М., 2002.


Основным элементом управления, его первым этапом является целеполагание. Содержание управления зависит от целей управления, желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто. Определение целей управления – начальный и главный этап управления. Субъекты управления предварительно выдвигают определенные цели и затем сознательно стремятся к их достижению, осуществляют контроль за соответствием своих действий этим целям.

Следовательно, управление есть деятельность целенаправленная. Управление не может  рассчитывать на успех, если оно не имеет перед собой осознанной и обоснованной цели. Именно в осознании, при вынашивании и обосновании целей проявляются творческие возможности социального управления. Управление, так же как и любая деятельность в обществе, начинается с постановки целей.

Цель управления предопределяет его задачи, которые служат предпосылкой образования адекватных организационных структур и верного определения наиболее действенных в данных условиях методов управления. Определению целей принадлежит решающая роль при создании системы управления. Цели управления в системе органов прокуратуры тесно связаны и обусловлены задачами прокуратуры, которые определяются статусом и предназначением (миссией) прокуратуры, ее местом и ролью в государстве, определенными Конституцией РФ, законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов и учреждений.

Наиболее конкретно цели и задачи органов и учреждений прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре: верховенство закона; единство и укрепление законности; защита прав и свобод человека и гражданина; защита охраняемых законом интересов общества и государства. На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Ее конкретные виды перечислены в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре: прокурорский надзор (пять отраслей); уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности. Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре целей является прокурорский надзор.

По своей значимости цели управления подразделяются на общие, высшего и низшего уровня, глобальные, генеральные и частные, стратегические и оперативные, конечные и промежуточные. Все виды целей дополняют друг друга. Цели находятся в отношениях субординации. К примеру, частные цели районной (городской) прокуратуры не могут быть определены ранее, чем будут установлены общие цели Генеральной прокуратуры и прокуратуры субъекта. Следовательно, цели вышестоящих звеньев в системе органов прокуратуры, в первую очередь Генеральной  прокуратуры, являются основополагающими, ибо на их базе выдвигаются цели и подцели для нижестоящих звеньев и систем управления.

Наиболее разработанный метод целеполагания связан с формированием «древа целей», которое является схемой, графически показывающей декомпозицию, членение общих (главных) целей на подцели, последних на подцели следующего уровня и т. д.(1)


(1) См.: Управление организацией / под ред. Л.И. Лукичева. – М., 2005. – С. 25–26.


Представление целей начинается с общих (глобальных) задач, дальше они последовательно  разукрупняются. Основным правилом разукрупнения целей является полнота: каждая цель верхнего уровня должна быть представлена в виде подцелей  следующего уровня, т. е. так, чтобы объединение понятий подцелей полностью совпадало по объему с понятием исходной цели. «Древо целей» целесообразно использовать при определении конкретных задач для каждого уровня управления в системе прокуратуры. Общие требования к процессу целеполагания состоят в том, что цели должны: содержать сроки их выполнения; быть реалистичными; быть приемлемыми(1).

Основная цель управления в органах прокуратуры состоит в том, чтобы обеспечить максимальную эффективность согласованных, упорядоченных, коллективных действий прокурорских работников звеньев, подразделений, аппаратов, органов и учреждений системы прокуратуры при решении возложенных на них задач, укреплении законности и правопорядка. Являясь сложной по своей структуре правовым явлением, организация управления в органах и учреждениях прокуратуры России имеет множество связанных между собой целей. При этом Л.А. Бурганова отмечает, что только после четкого определения предназначения или цели управления можно вести речь о способах управления(2).

Л.Д. Чулюкин высказывается о том, что цель связана с категорией ценности (идеала) через соотношение желательности, но она не сводится к желательности субъективной, при этом цели субъектов правовой деятельности связаны не с ценностями вообще, но с социальными ценностями3. Не всякая цель имеет социальную ценность, но лишь та, которая находится в «древе целеполагания», завершенного социальным идеалом(4). Рассматривая категорию цели в контексте системного подхода, М.П. Рабинович отмечает, что любая система имеет одновременно две объективные цели: цель системы как целого (главная цель – сохранение (развитие) своей целостности, упорядоченности, устойчивости) и цель системы как части (функциональная  цель – сохранение (развитие) вышестоящей системы (метасистемы) по конкретному параметру, определяющему соответствующую функцию подсистемы). Без главной цели система не существует. В зависимости от количества параметров функции подсистемы функциональных целей подсистемы может быть несколько или может быть несколько задач в рамках одной функциональной цели, если параметры функции подсистемы взаимосвязаны (взаимозависимы) между собой(5).

В деятельности системы органов российской прокуратуры, – высказывается Д.П. Прокопишин, – прослеживается два блока целей, которые можно определить как генеральный и организационный. Совокупность генеральных целей определена ст. (1) ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и имеет строго определенный характер: защита прав и свобод человека и гражданина и обеспечение единой законности в стране. Организационный блок по своему содержанию вторичен и включает множество обеспечительных целей, вытекающих из надзорной деятельности прокуратуры(6). Выбор цели сугубо субъективный, т. е. выбор основан на конкретном знании индивида или сообщества. Мера объективности цели – это мера истинности знания во всем объеме понятий относительной и объективной истины. Цель конкретна.


(1) См.: Бурганова Л.А. Теория управления. – М., 2005. – С. 51–52.
(2) Там же. – С. 85.
(3) Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. – Казань, 1984. – С. 15.
(4) Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М., 1972. – С. 377.
(5) См.: Рабинович М.П. О юридической природе целей правовых актов // Правоведение. – 1971. – № 6. – С. 28.
(6) См.: Прокопишин Д.П. Об основных функциональных началах деятельности прокуратуры // Проблемы взаимодействия органов управления и контроля в Российской Федерации: сб. науч. трудов. – М., 2004. – С. 88–89.


В то же время сформулированная накануне собственно деятельности субъекта цель всегда несет в себе элементы неопределенности, что необходимо приводит к не которому «рассогласованию» фактически полученного результата и той модели, которая была сформирована. Но именно наличие неопределенности в исходной модели делает цель средством оценки будущего результата («акцептор результатов действия» П.К. Анохина)(1).

Вместе с этим руководство системы органов прокуратуры не выбирает главную цель и не вправе определить ей альтернативу. Установление роли и предназначения органов прокуратуры является исключительной прерогативой законодательной власти.

Достижение этой цели связано с решением ряда задач, составляющих содержание управления в органах прокуратуры.

Задача представляет собой ближайшую, юридически обязательную цель(2).

Согласно позиции Л. Ивановской, процесс выработки и реализации управленческих решений является непрерывным, что находит отражение в тесной взаимосвязи решения стратегических задач как на длительную перспективу, так и на средне и краткосрочный период, т. е. их решения в условиях стратегического, тактического и оперативного управления(3).

Анализ норм ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и специальной литературы показывает(4), что основными управленческими задачами рассматриваемых нами органов являются: обеспечение правильного, непрерывного и эффективного взаимодействия частей, элементов, звеньев системы органов и учреждений прокуратуры как единого системного организационного образования; ориентация системы органов прокуратуры и ее структурных подразделений на обеспечение эффективности их деятельности, направленной на выполнение стоящих перед ними задач и функций в правоохранительной сфере, на укрепление законности и правопорядка; выработка и принятие управленческого решения; планирование и организация деятельности; контроль за выполнением принятого решения; соответствующее регулирование работы и ее корреляция в случае необходимости; максимально полный учет и использование законов, закономерностей, принципов, положений, методов и приемов управленческой деятельности; профессиональная управленческая подготовка и переподготовка прокуроров-руководителей, иных категорий работников; непрерывный сбор, обобщение и анализ информации об эффективности управленческих воздействий и о состоянии законности и правопорядка(5).

В приказе Генерального прокурора РФ от 28.05.1992 № 20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации»(6) особо отмечено, что первоочередной задачей и конечной целью всех направлений прокурорской деятельности становится правовая защита граждан. Впервые законодательно закреплено, что возложение на прокуратуру иных, кроме предусмотренных законами Российской Федерации, функций не допускается, что прокуратура не подменяет органы государственного управления и контроля, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность.


(1) См.: Судаков К.В. Функциональные системы организма : методическое пособие. – М., 1976. – С. 111.
(2) См.: Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах. 2-е изд. доп. / пер. с англ.; под ред. и с пред. И.А. Ушакова. – М., 2008. – С. 63.
(3) Ивановская Л. Стратегия управления персоналом // Кадровик. Кадровый менеджмент. – 2009. – № 1.
(4) Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. / под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2005. – С. 10–19.
(5) См.: Максимов В.А. Управление в органах прокуратуры: понятие, значение, сущность // Гражданин и право. – 2007. – № 6.
(6) СПС «Консультант Плюс».


В настоящее время научное управление в организациях, в частности в системе органов прокуратуры, рассматривается как процесс, имеющий циклический характер и включающий ряд стадий, к основным из которых можно отнести: выработку управленческого решения; планирование; организацию осуществления принятого решения, регулирование и корректирование этого процесса; учет и контроль получаемых результатов, анализ степени достижения поставленных целей. Необходимым атрибутом научного управления в органах прокуратуры на всех его стадиях являются сбор, обобщение, анализ и использование требуемой информации (состояние законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте, ресурсные возможности и состояние функционирования конкретной прокуратуры и т. д.)(1).

В теории сущность управления рассматривается как реальное воздействие субъекта на объект управления, как функция организованных систем различной природы (технических, биологических и социальных), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их целей и программ(2). Такое определение в общем виде относится и к прокурорской деятельности, управление которой представляет собой непрерывный процесс упорядочения работы всей системы органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора, выполнению иных функций и задач(3).

Под субъектом управления понимается физическое или юридическое лицо, от которого исходит сознательное, целенаправленное воздействие(4). От субъекта управления необходимо отличать субъект управленческой деятельности. Последний может быть только физическим лицом. Специфика субъекта определяет разные виды управления. Если, например, субъектом управления выступает государство, то речь идет о государственном управлении. Однако уместно отметить, что при всех субъектах управления всегда осуществляется одна и та же по содержанию деятельность: формирование и реализация управляющих воздействий, что находит внешнее  проявление в управленческих решениях и организационных действиях.

В качестве видов управления также выделяют плановое, внутреннее и внешнее, территориальное, межотраслевое, стратегическое, оперативное, тактическое, программно-целевое управление в обычных и чрезвычайных обстоятельствах и др.(5) Однако для характеристики управления в системе органов прокуратуры первостепенное значение имеет прежде всего понимание термина «государственное управление», ибо прокуратура является одним из органов (звеньев) системы государственного управления.

Когда речь идет о государственном управлении, то имеется в виду совокупность  целенаправленных воздействий органов государственной власти (которыми в широком смысле являются все органы государства), оказываемых ими в рамках своей компетенции на определенные социальные системы и все общество в целом.

Органы прокуратуры представляют собой подсистему государственного аппарата и в этом качестве служат одним из рычагов государственного управления.

Иными словами, органы прокуратуры в составе системы государственного управле


(1) См.: Управление организацией. Энциклопедический словарь. – М., 2001. – С. 1071–1072.
(2) См. там же. – С. 2077–2078; см. также: Бурчакова Л.А. Теория управления. – М., 2005. – С. 28–29.
(3) См.: Кливер И.Я. Организационно-правовые основы управления прокурорским надзором. – М., 1991. – С. 5.
(4) См.: Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций. – СПб., 2007. – С. 212.
(5) См.: Максимов В.А. О задачах, роли и содержании деятельности прокурора-руководителя в чрезвычайных ситуациях // «Черные дыры» в российском законодательстве. – 2005. – № 1, 2.


Иными словами, органы прокуратуры в составе системы государственного управления выступают как элемент управляющей системы и выполняют соответствующие их компетенции функции по управлению обществом в целом.

Когда же речь идет об управлении системой органов прокуратуры, то имеется в виду: во-первых, управление этой системой как объектом со стороны государства; во-вторых, управление внутри системы органов и учреждений прокуратуры, при котором объектами являются нижестоящие звенья прокуратуры, отдельные подразделения аппарата, прокурорские работники, а субъектами – руководители прокуратур, подразделений вышестоящих аппаратов на соответствующих уровнях системы.

Кроме того, государственное управление обладает рядом свойств, присущих только ему. Таких свойств можно назвать, как минимум, три.

Первое: государственная власть – важнейший атрибут государства; благодаря ей органы наделяются властными полномочиями. Государственная власть, как высшая власть в обществе, основана не только на легитимности и авторитете, но и на присущей только ей возможности использования государственного принуждения. Второе: государственное управление распространяется на все общество. Государство посредством законодательства устанавливает основные, общие типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

Третье: системность. Для государственного управления свойство системности имеет принципиальное значение. Ибо только его наличие придает государственному управлению необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

По обоснованному мнению Г.В. Атаманчука, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу(1). В данном определении логически взаимоувязаны по крайней мере три момента: государство как системно организованный субъект управления; общественная жизнедеятельность людей, воспринимающих управленческие воздействия и реагирующих на них; сами управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом(2).

Представляется, что указанные черты государственного управления присущи и управлению в системе органов прокуратуры.

Управление существует всегда в какой-либо системе, которая с его помощью приобретает упорядоченный характер.

В философии под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которые образуют определенную целостность, существо(3). Вместе с этим в специальной и юридической научной литературе приводится более 40 определений понятия «система»(4). Это свидетельствует о сложности и неоднозначности его трактовки.


(1) См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. – С. 62.
(2) В научной литературе и практике отсутствует единый подход к пониманию термина «государственное управление». Отдельные авторы (например, В.М. Манюхин) сводят его к организующей исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций.
(3) См.: Философский энциклопедический словарь / под ред. Л.Ф. Ильичева. – М., 1983. – С. 610–611.
(4) См.: Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления : словарь-справочник. –М., 1997. – С. 194–195.


Многообразие определений понятия системы в свое время было обстоятельно проанализировано В.Н. Садовским(1), и сделан вывод о безуспешности установления стандартного значения этого понятия. Соглашаясь с данным утверждением, И.В. Блауберг и Э.Г. Юдин выделяют среди универсальных определений такие, в которых содержится интенция на онтологическую универсальность, и такие, для которых характерна интенция на гносеологическую универсальность(2). В первом случае основное внимание обращается на выделение в самих объектах тех признаков, которые могут рассматриваться в качестве специфицирующих эти объекты как системы. Универсально-гносеологические определения создаются не только для описания системных объектов, но и с целью оперирования этими объектами, иными словами, проводится различие между объектом «как таковым» и отражением этого объекта в знании. В качестве универсально-гносеологического примера приведем определение Л.А. Блюменфельда: «Системой называется совокупность любым способом выделенных из остального мира реальных или воображаемых элементов. Эта совокупность является системой, если: 1) заданы связи, существующие между этими элементами; 2) каждый из элементов внутри системы считается неделимым; 3) с миром вне системы система взаимодействует как целое; 4) при эволюции во времени совокупность будет считаться одной системой, если между ее элементами в разные моменты времени можно провести однозначное соответствие»(3).

В этой связи первостепенное значение имеет законодательное закрепление прокуратуры как системы органов. Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Данное положение также отражено в ст. 11 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», которая детализирует указанную конституционную норму следующим образом: систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Элементы системы обладают определенными свойствами, которые выражают их качественную специфику. Специфические свойства элементов находят свое выражение в их функциях, представляющих собой определенные действия, которые могут проявляться лишь при наличии других элементов, способных в силу совместимости воспринимать и преобразовывать это воздействие. Свойства элементов определяют их место во внутренней организации системы. Функционирование системы является нормальным лишь в случае органического и гармонического взаимодействия всех ее элементов, несмотря на то что каждый из них играет самостоятельную роль в реализации целей системы(4).

Элементы и свойства системы соединяются в целое с помощью связей. Связь между элементами осуществляется не только непосредственно, но и опосредованно.


(1) Садовский В.Н. Некоторые принципиальные проблемы построения общей теории систем // Системные исследования. Ежегодник. 1971. – М. : Наука, 1972. – С. 51.
(2) См.: Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. – М. : Наука. – 1973. – С. 174.
(3) Блюменфельд Л.А. Системные исследования. Ежегодник. – 1970. – С. 37.
(4) См.: Максимов В.А. Управление в органах прокуратуры: понятие, значение, сущность // Гражданин и право. – 2007. – № 6.


Чаще всего в системах, особенно социальных, известно точное количество элементов; например, в органах прокура туры известно количество работников и структурных подразделений. Так, согласно Указу Президента РФ от 04.01.2009 № 221 установлена общая штатная численность органов прокуратуры Российской Федерации в количестве 61 521 единицы, структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ и их полномочия определены в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации(2).

При анализе систем значительный интерес представляет изучение их структуры. Структура отражает наиболее существенные, устойчивые связи между элементами системы. Иначе говоря, структура – это форма организации системы, ее костяк. При этом в теории административного права отмечается, что организационная структура управления представляет собой специфические общественные организационно-структурные формирования работников одного или нескольких Подразделений(3).

В органах прокуратуры структуру представляет ее организационное построение. Важнейшими свойствами системы, отличающими ее от несистемных (суммативных) образований, являются следующие: система представляет собой целостный комплект взаимосвязанных элементов; она образует особое единство со средой; как правило, любая система представляет собой элемент системы более высокого порядка; элементы любой системы, в свою очередь, обычно выступают как системы более низкого порядка(4). Наличие устойчивых связей и взаимодействие частей  системы делают ее целостным образованием, обладающим новыми свойствами, которыми не обладают отдельные компоненты этой системы. Присущий системе состав компонентов (частей) является содержанием целостной системы, основой ее структуры и внутренней организации.

Анализ организационного построения, структуры и функционирования органов прокуратуры свидетельствует об их выраженном системном характере. В целом же система органов российской прокуратуры является сложным организационным образованием, имеющим три уровня: Генеральную прокуратуру, прокуратуры субъектов РФ и прокуратуры городов и районов (5).

Согласно ст. 14 Закона о прокуратуре Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей. Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят: главные управления, управления и отделы на правах управлений или в составе управлений. Начальники главных управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ имеет также советников – помощников по особым поручениям. Помощников по особым поручениям имеют также его заместители.


(1) См: Указ Президента РФ от 04.01.2009 № 22 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. – № 1. – Ст. 99.
(2) См.: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17.04.2008 № 67 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
(3) См.: Четвериков B.C. Административное право. – Ростов-н/Д: Феникс, 2004. – С. 189.
(4) См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. – М., 1968. – С. 7–22.
(5) См.: Смирнов А.Ф. Правовые и организационно-управленческие основы деятельности прокуратуры в России // Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. – М., 2005. – С. 17–30.


В структуру Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ – Главным военным прокурором.

Средним звеном системы органов прокуратуры РФ являются прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры. К ним относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, округов, специализированные прокуратуры: транспортные, природоохранные, военных округов, родов войск, флотов, а также прокуратуры, действующие на режимных объектах и территориях. В структуру названных прокуратур входят управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации либо приравненных к ним прокуроров (ст. 15 Закона).

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Базовым, самым многочисленным, звеном в системе органов прокуратуры РФ являются прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами (ст. 16).

Вместе с этим совокупность и взаимодействие прокурорских работников в конкретной городской (районной) прокуратуре не только влияют на эффективное решение поставленных перед ними задач, но и являются условием существования этих должностей, органа прокуратуры в целом. То есть отдельные прокурорские работники не могут сами по себе успешно решать задачи укрепления законности и правопорядка на поднадзорной территории; следовательно, они не могут существовать обособленно друг от друга. Поэтому совокупность и взаимодействие работников прокуратуры порождают новые качества, не присущие его отдельным элементам. В этой связи прокуратура города (района) может быть рассмотрена как целостная социальная правовая организационная система (организация), с одной стороны, и как звено в системе прокуратуры – с другой.

Управление в системе органов и учреждений прокуратуры, функционирующей в сложных, нередко противоречивых условиях, призвано противодействовать процессам дезорганизации. Ведь центральная задача управления и состоит в том, чтобы наиболее целесообразно отвечать на непрерывные изменения внутренней и внешней среды и тем самым сохранить качественную определенность системы, обеспечить ее совершенствование и достижение позитивного эффекта в решении возложенных действующим законодательством на прокуратуру функций, укрепление законности и правопорядка.

Резюмируя указанные выводы, можно утверждать, что управление в системе органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации представлено системой специфических действий и операций направляющего свойства.

Также по этой теме: