Главная    Интернет-библиотека    Право    Административные дела    Коррупция в системе гражданской государственной службы: исторический и сравнительно-правовой анализ. Механизмы противодействия

Коррупция в системе гражданской государственной службы: исторический и сравнительно-правовой анализ. Механизмы противодействия

26.09.2014

Коррупция в системе гражданской государственной службы: исторический и сравнительно-правовой анализ. Механизмы противодействия

Опубликовано в журнале "Советник юриста" №2 год - 2012

Вязгина Я.А.,
специалист 1 разряда отдела по контролю и надзору
в сфере адвокатуры, нотариата, государственной
регистрации актов гражданского состояния.
Управление Министерства юстиции РФ по Самарской области

Тема коррупции длительное время находится в центре внимания всего российского общества.

Однако, несмотря на все предпринимающиеся попытки, эта проблема до сих пор не решена.

Коррупция в системе государственной службы оказывает негативное воздействие на социально-экономическое развитие государства, мешает воплощению в жизнь национальных проектов, способствует уменьшению доверия граждан к органам государственной власти, зарождает негативное отношение к государственной службе и государственным служащим, препятствует поступательному развитию рыночной экономики.

Коррупция в системе государственной службы – специфическая разновидность противозаконного поведения; исходя из этого исследование социального аспекта коррупции в системе  государственной службы является объективной необходимостью.

Необходимость такого изучения социальной сущности коррупции в системе государственной службы определена еще и тем, что институт государственной службы является комплексным правовым институтом(1).

Государственная гражданская служба как объект профессиональной и личностной мотивации государственного служащего имеет особенности, поскольку кроме социально-статусных и материальных стимулов содержит еще и общегражданскую составляющую.


(1) Буравлев Ю.М. Коррупция в государственном аппарате как системное явление. Проблемы противодействия // Юридический мир. – 2008. – № 12. – С. 56.


Построение новой модели государственной и муниципальной службы, отвечающей потребностям современного правового госу дарства, каким является в настоящее время Российская Федерация, является одним из важнейших направлений административной реформы(1). Любые изменения законодательства, структуры органов исполнительной власти останутся на бумаге, если не будут подкреплены действиями высокопрофессиональных служащих, наделенных для этого  необходимыми полномочиями.

В федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» отмечается, что «современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества»(2).

Исследования зарубежных и отечественных ученых показывают, что коррупция появилась, как только возник управленческий аппарат. Шарль Монтескье писал:  «Известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»(3). Эти слова просветителя всецело подтверждены историей.

Исторически Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны.

Первое упоминание о «посуле» как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397–1398 гг. В 1397 г. в Псковской Судной грамоте понятие «посула» употребляется в смысле взятки(4). Дальнейшее ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III в Судебнике 1497 г. Его внук – Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Взяточничество осуждалось и в Соборном уложения 1649 г., которое действовало более двух веков. В российских правовых документах коррупционное поведение лиц, состоявших на госслужбе, именовалось «лихоимством»(5).

Государственная служба в России сформировалась в результате реформ Петра I. Законы XVI – XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый «служилый» человек.

Уклонение от нее строго каралось. С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.)(6).


(1) Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. – М.: Ось-89, 2009. – С. 2.
(2) Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)».
(3) Монтескье Ш. Избранные сочинения. – М., 1955. – С. 289.
(4) Российское законодательство Х–ХХ веков. – Т. 1. – М., 1984. – С. 332–337.
(5) Ключевский В.О. Русская история. Книга первая. Лекция ХХХVIII. – М., 2002. – С. 566.
(6) Орлов А.С. Хрестоматия по истории России: учеб. пособие / авт.-сост. А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиева, Т.А. Савохина. – М.: Велби; Проспект, 2004. – С. 172–174.


В плане исторического урока важное значение имеет свидетельство выдающегося исследователя отечественной истории С.М. Соловьева о том, что Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы, воздействуя на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей, однако принимаемые меры положительного эффекта не давали(1). Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Однако фактами коррупции, казнокрадства и взяточничества перенасыщены все последующие царствования вплоть до последнего императора. Взяточничество прочно оставалось негласной статьей доходов чиновников всех рангов. На протяжении XVIII в. расширялся круг коррупционных правонарушений – к взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов, вымогательство.

Также следует обратить внимание, что при Петре I в России приобрели широкий размах коррупция и жестокая борьба царя с ней. Характерным является эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен сибирский губернатор Гагарин. В Российской империи коррупция была тесно переплетена с фаворитизмом. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что последний не раз наказывался царем.

На протяжении всего царствования династии Романовых коррупция являлась немалой статьей дохода и мелких государственных служащих, и сановников. Например, елизаветинский канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу в Российской империи 7 тыс. руб. в год, а за услуги британской короне (в качестве «агента влияния») – 12 тыс. руб.(2).

Как указывает В.В. Уланов, «рост коррупции в органах государственной власти и управления обусловлен, прежде всего, отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов государственной службы, действенного контроля над источниками доходов государственных служащих»(3).

Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению служит показателем устройства государства и его аппарата в целом.

Анализ научной, правовой и публицистической литературы показывает наличие довольно  большого количества определений коррупции. Между тем официальное определение коррупции на законодательном уровне было впервые дано Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Следует отметить, что под коррупцией в соответствии с п. 1 ст. 1 данного Закона понимается: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;


(1) Соловьев С.М. История России с древнейших времен. – Т. 7. Кн. 4. – М., 1962. – С. 586–588.
(2) Кузнецов Ю.А. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия коррупции: учеб. пособие / Ю.Р. Силинский, А.В. Хомутова; Дальневост. гос. акад. экономики и управления. – Владивосток: ДВГАЭУ, 1999. – С. 212.
(3) Уланов В.В. К вопросу о мерах по борьбе с коррупцией в регионах России // Российский следователь. – 2009. – № 12. – С. 3.


б) совершение деяний, указанных в подп. «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица(1).

Коррупцию, как правило, отождествляют с взяточничеством в системе государственной службы. Кроме того, ее рассматривают как форму злоупотребления служебным положением в личных или групповых интересах. Между тем проявлений коррупции гораздо больше; к ним можно отнести также, кроме взяточничества, фаворитизм, кумовство, лоббизм, протекционизм, вымогательство, использование личных контактов для решения проблем третьих лиц, противоправное распределение и присвоение общественных ресурсов.

По мнению А.В. Куракина, «опасность коррупции в системе государственной службы Российской Федерации состоит в том, что коррупция существенно изменяет содержание правоотношений вообще и административно-правовых отношений в системе государственной службы в частности. Изменения в правоотношениях, которые происходят вследствие коррупции, влекут самые негативные последствия как для отдельных граждан, так и в целом для государства. Отсюда вытекает вполне обоснованный вывод о том, что коррупция является социальным явлением, причины которого кроются в механизме организации государственной службы, а также в особенностях психологии ее кадрового состава»(2). А что общество понимает под коррупцией?

В процессе написания статьи мной был проведен опрос 70 респондентов в возрасте от 20 до 47 лет. Одним из пунктов в анкете был вопрос: «Что такое коррупция на Ваш взгляд?».

Были получены следующие результаты, которые представлены на рисунке (1).


(1) Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.
(2) Куракин А.В. Социально-правовая характеристика коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 11. – С. 20.


Статус государственных служащих определяется прежде всего Законом «О государственной службе в Российской Федерации». Указанный Закон закрепляет не только права и обязанности государственного служащего, но и ограничения. Среди ограничений, связанных с государственной службой, предусмотренных п. 6 ст. 17 указанного Закона, назван запрет государственному служащему принимать от физических и юридических лиц подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения(1).

Что же касается иных запретов, установленных в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих, то большинство из них следует признать вполне обоснованными и обусловленными спецификой служебной деятельности. При этом важно отметить, что цели, которые преследуются при установлении запретов, различны. Так, например, запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора преследует цель обеспечения бесперебойной работы органов государственной власти и местного  самоуправления; запрет совмещения государственной или муниципальной службы с работой  на выборных должностях обеспечивает реализацию принципа разделения власти и т. п. Целый ряд запретов, предусмотренных законодательством, имеют, как уже отмечалось, антикоррупционную направленность. Однако все они вместе призваны обеспечивать надлежащую реализацию служебных правоотношений.

Вместе с тем, касаясь существующей системы запретов в целом, хотелось бы отметить, что она лишена гибкости в том плане, что все они носят абсолютный характер.

Например, А.А. Гришковец еще в 1998 г., затрагивая вопрос о правоограничениях, предусмотренных в отношении государственных служащих, писал: «Целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных служащих. Все правоограничения должны быть разделены на абсолютные и относительные. Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих. Относительные ограничения должны распространяться не на всех государственных служащих. Их наложение должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает служащий. При этом представляется целесообразным исходить из формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений у лица, которое ее замещает»(2).

На мой взгляд, данное предложение нисколько не утратило своей актуальности и требует реализации и в настоящее время. В то же время его внедрение непосредственно на практике в том виде, который предлагал А.А. Гришковец, видится достаточно затруднительным, так как установление конкретных запретов для отдельных должностей государственной или муниципальной службы на уровне закона вряд ли возможно. Установление же этих запретов подзаконными актами будет противоречить ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. В связи с этим представляется возможным установить запреты в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих в зависимости от групп и категорий должностей. При этом должна соблюдаться логика, предложенная А.А. Гришковцом: запреты должны


(1) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 (с изм. от 14.02.2010 г.) «О системе  государственной службы в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. Технология Проф.
(2) Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. – 1998. – № 7. – С. 17.


При этом должна соблюдаться логика, предложенная А.А. Гришковцом: запреты должны быть выстроены по иерархии, т. е. чем выше группа и категория, тем больше запретов. Применительно же к служащим, замещающим должности младшей группы, возможно сократить количество запретов до минимума, поскольку эти должности не связаны не только с наличием распорядительных полномочий, но и в большинстве случаев с обладанием значимой информацией, поэтому установление в отношении них многих указанных выше запретов выглядит нецелесообразным.

По моему мнению, А.В. Куракин обоснованно указывает, что «в законодательстве о государственной службе было вполне оправданно предусмотреть определенную возможность для незначительной, менее оплачиваемой категории государственных служащих совмещения в той или иной форме своей основной работы с участием в некоторых коммерческих организациях, не имеющих прямого или косвенного отношения к его служебной деятельности»(1).

Такая практика имеет место в некоторых государствах, в частности Канаде. Так, государственные служащие Канады вправе заниматься различными видами деятельности параллельно с государственной службой, за исключением тех, которые могут вызвать «конфликт интересов». В конфиденциальном докладе государственные служащие обязаны объективно сообщать о всех своих занятиях, в том числе и тех, которые могут потребовать от служащего совершения действий, несовместимых с его должностными функциями либо ставящих под сомнение его способность исполнять служебные обязанности беспристрастно. Если уполномоченным должностным лицом ведомства установлено, что какая-либо деятельность государственного служащего может привести к указанным выше последствиям, оно вправе потребовать от него ограничить, изменить или прекратить эту деятельность(2). Как мы можем видеть, законодательство Канады о государственной службе содержит ряд норм, которые могут быть использованы в ходе реформирования государственной службы Российской Федерации, которое помимо всего прочего должно носить и антикоррупционный характер.

Однако неэтично безосновательно обвинять всех без исключения служащих в нечистоплотности, недобросовестности, злоупотреблении служебными полномочиями, вымогательстве взяток. В нашем государстве довольно много служащих, стремящихся выполнять свои обязанности честно, порядочно и принципиально.

Тем не менее, несмотря на этот положительный фактор, нельзя не признать, что коррупция в нашей стране переросла в системное явление, и для ее искоренения необходим комплекс мер правового, политического, социального, экономического, организационного и информационного характера.


(1) Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. – 2008. – № 4. – С. 37.
(2) Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. – 1990. – № 23. – С. 23.


Основными причинами существования и распространения коррупции в системе государственной службы можно назвать сложность и неупорядоченность структуры исполнительных органов власти, наличие огромного количества недостаточно четко определенных административных процедур, отсутствие административно-правовых механизмов внешнего и внутреннего контроля за деятельностью государственных служащих, что порождает несоответствие между юридическим и фактическим материальным благосостоянием отдельных представителей органов власти, отчетливого распределения компетенции между различными органами исполнительной власти, наличие дублирования служебных обязанностей государственных служащих, менталитет граждан с нечеткой гражданской позицией, готовых давать и брать взятки, порожденный отсутствием системы стимулирования антикоррупционного поведения в обществе(1).

Причины, по которым граждане поступают на государственную службу, различны – одних привлекает престиж государственной службы, возможность приобретения особого статуса и продвижения по службе, других – стабильное материальное вознаграждение, третьих – возможность использования должностных полномочий в корыстных целях. Исходя из разницы в воззрениях, установках, ценностных ориентирах и прочих компонентах сознания государственных служащих можно предположить, что граждане, планирующие использование служебного положения в корыстных целях, могут позволить себе манкировать государственной службой(2).

Коррупционным проявлениям в среде государственного и муниципального управления немало способствует и несовершенство действующего законодательства антикоррупционной направленности. К сожалению, на сегодняшний день основной упор по-прежнему делается на борьбу с последствиями коррупции; при этом причины коррупции остаются практически без внимания. Несомненно, необходимы целенаправленные усилия не только со стороны государства в целом, но и гражданского общества и граждан в частности.

В частности, нормы, содержащиеся в Федеральном законе «О противодействии коррупции», на мой взгляд, являются недостаточно проработанными, поверхностными, не выдержаны в едином стиле, с аналогичными формулировками, содержащимися в законодательстве о государственной службе.

Вместе с тем указанным Федеральным законом заложены основные меры по профилактике коррупции, подразумевающие формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, развитие институтов общественного и парламентского контроля, осуществление антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, предъявление квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение соответствующих должностей в органах государственной власти и местного самоуправления, представление указанными гражданами  сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и установление санкций за их непредставление, внедрение в практику кадровой работы правила об учете длительного, безупречного и эффективного исполнения служащим своих должностных обязанностей.

Очевидно, что этих законодательно предложенных мер явно недостаточно для борьбы с таким сложным системным явлением, как коррупция. В качестве дополнительных мер превентивного характера можно предложить следующие:

1) дальнейшее формирование гражданского общества, расширение возможности его участия в управлении государством, привлечение институтов гражданского общества к осуществлению деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности и открытости в государственном и муниципальном управлении, преодоление укоренившейся пассивности  общества в восприятии коррупции как угрозы национальной безопасности;


(1) Колчеманов Д.Н. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств и возможности использования зарубежного опыта в Российской Федерации. Автореф. дисс. … к. ю. н. – М., 2009. – С. 12.
(2) Куракин А.В. Библиография по проблеме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 10. – С. 39.


2) обеспечение широкого доступа населения к информации; проведение мероприятий,  способствующих созданию атмосферы всеобщей нетерпимости к проявлениям коррупции, повышению активности населения в борьбе с коррупцией и усилению защищенности лиц, оказывающих содействие в борьбе с коррупцией;
3) реальный коллегиальный конкурсный отбор при поступлении на государственную и муниципальную службу и формирование кадрового резерва, позволяющие открыто и честно проводить отборочные процедуры, осуществлять проверку на профессиональную и психологическую пригодность претендентов;
4) сокращение численности служащих за счет исключения дублирующих полномочий;
5) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и  муниципальных служащих одновременно с повышением требований к выполнению ими должностных обязанностей, установление прямой зависимости карьерного роста, оплаты труда и пенсионного обеспечения от исполнения служебного долга, анализ реальной стоимости имущества служащих и легально получаемых ими доходов;
6) обеспечение ротации государственных и муниципальных служащих, в функции которых входят прямые контакты с юридическими лицами и гражданами;
7) создание общественных комиссий по предупреждению коррупции при местных  представительных и исполнительных органах государственной власти с привлечением в их состав представителей интеллигенции, духовенства, ветеранов войны и труда, предпринимателей и других представителей гражданского общества;
8) принятие мер материального вознаграждения для лиц, оказывающих содействие в выявлении и раскрытии особо серьезных фактов коррупции.

В этой связи можно сделать вывод: гражданин, поступающий на государственную службу или проходящий ее, определяя свое субъективное отношение к необходимости служения обществу и государству, должен сознательно подчинить свои личные интересы интересам государства, делегированным им на уровень каждой конкретной должности государственной службы, посредством которой обеспечивается исполнение полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, и при возникновении противоречий между ними отдать предпочтение государственным и общественным интересам. Из вышесказанного следует, что борьба с коррупцией для нашего государства не просто актуальна, а жизненно необходима, и от исхода этой борьбы зависит существование России как суверенного правового государства.


Материал публикуется по итогам VII научно-практической конференции «Проблемы правоприменительной практики» с международным участием.


Также по этой теме: