Опубликовано в журнале "Советник юриста" №11 год - 2012
Кузнецов А.В.,
к. ю. н., группа по Западной Сибири филиала
ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт
МВД России» по Сибирскому федеральному округу
Нестабильность в социально-экономической и политической сфере жизнедеятельности общества, различие экономических, национальных, религиозных, политических и других интересов, низкий уровень заработной платы и т. д. обусловливают появление напряженности среди населения страны, которая является своего рода катализатором к различного рода несанкционированным, порой стихийным публичным мероприятиям.
Большое количество таких массовых мероприятий нередко приводят к групповым нарушениям общественного порядка, массовым беспорядкам, значительному увеличению правонарушений. Такая ситуация требует от сотрудников органов внутренних дел высокого профессионализма и морально-психологической готовности.
Декларируемое Конституцией Российской Федерации (ст. 31) право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование не было урегулировано законодательно вплоть до принятия Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Закон).
Конституция РФ в ст. 31 не обобщает понятия «собрание» и «митинг», не называет их «публичными мероприятиями». Однако не вызывает сомнения, что смысл, заложенный в диспозиции этой статьи, именно таков – перечисленные формы выражения гражданами мнения по различным вопросам общественной жизни являются публичными мероприятиями.
Публичные собрания могут проводиться как в частных, так и в публичных интересах. Граждане могут собираться для обсуждения своих частных дел, не имеющих отношения к политике и не представляющих никакого интереса для государственной власти (например, собрания книголюбов, любителей домашних животных). Также необходимо отграничивать собрания как форму публичных мероприятий от собраний и сходов граждан как формы непосредственной демократии в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В данном случае правовой основой понятия «собрание» выступает ст. 130 Конституции Российской Федерации. Собрание может проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц. Инициаторами проведения такого собрания выступают население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, а также оно проводится в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.
Основная задача полиции заключается в обеспечении реализации прав и свобод граждан в рамках закона, недопущении противоправных действий и массовых беспорядков, обеспечении безопасности граждан при проведении массовых акций. Подобные акции могут возникать стихийно и несанкционированно, что является противозаконным.
При проведении митингов, пикетирования и других акций резко возрастает вероятность возникновения групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков. В этих условиях возможно появление на проводимых мероприятиях отдельных лиц, а также групп экстремистски настроенных людей из числа представителей различных политических партий, движений, организаций и объединений.
Массовые беспорядки влекут разрушение основ общества, дестабилизацию обстановки, падение авторитета органов государственной власти и управления, дезорганизуют работу предприятий, организаций, транспорта. В результате массовых беспорядков причиняется значительный материальный ущерб, в регионе резко ухудшается криминогенная ситуация.
Поэтому от сотрудников полиции требуется своевременно выявлять подстрекателей и нарушителей, пресекать их противоправные действия, соблюдать законность и дисциплину, быть вежливыми и внимательными по отношению к другим участникам мероприятия.
Виды публичных массовых мероприятий:
Законные. К ним относятся:
– митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, собрания, проводимые в соответствии с нормами Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;
– забастовки, проводимые с соблюдением правил и процедур, установленных нормами Трудового кодекса РФ.
К незаконным относятся:
– митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, собрания, проводимые без уведомления органов местного самоуправления, а также с нарушением установленного порядка проведения (проведение в другом месте, превышение числа участников, несоблюдение маршрута движения и т. д.). Также публичные мероприятия запрещается проводить в местах, перечень которых определен ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ. Данные деяния влекут привлечение к административной ответственности (ст. 20.2 КоАП РФ);
– забастовки, проводимые с нарушением правил и процедур, установленных нормами Трудового кодекса РФ. Законом запрещены забастовки в Вооруженных Силах РФ, органах внутренних дел, в гражданской авиации, на железнодорожном транспорте, на объектах использования атомной энергии. Организация или участие в незаконной забастовке может повлечь дисциплинарную ответственность, увольнение работника, а в случае если забастовка сопровождается нарушениями общественного порядка – то и административную или уголовную ответственность;
– блокирование транспортных коммуникаций, т. е. умышленное блокирование железнодорожных, морских, речных, воздушных транспортных коммуникаций путем устройства препятствий, установки постов либо иным недозволенным способом, влечет административную (ст. 20.18 КоАП РФ) или уголовную (ст. 267 УК РФ) ответственность.
При проведении забастовок необходимость задействовать силы органов внутренних дел возникает лишь в случае, если они сопровождаются нарушениями общественного порядка, блокированием подходов к зданиям, несанкционированными митингами, пикетированиями и т. п.(1)
Во время проведения массовых мероприятий, особенно несанкционированных, могут совершаться такие опасные преступления, как терроризм (ст. 205 УК РФ), массовые беспорядки (ст. 212 УК РФ), хулиганство (ст. 213 УК РФ), вандализм (ст. 214 УК РФ), незаконное ношение оружия и боеприпасов (ст. 222 УК РФ), уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 243 УК РФ), посягательство на жизнь сотрудников правоохранительных органов (ст. 317 УК РФ), применение насилия в отношении представителей власти (ст. 318 УК РФ), оскорбление представителей власти (ст. 319 УК РФ), публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя РФ (ст. 280 УК РФ), возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды (ст. 282 УК РФ) и другие подобные действия.
Исходя из вышесказанного наибольшую проблему для органов внутренних дел (ОВД) представляют несанкционированные, а также проводимые с нарушением установленного законодательством порядка организации и проведения общественно-политические мероприятия.
При проведении массовых мероприятий основные задачи по обеспечению безопасности личности, общественной безопасности, общественного порядка, выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений решает в том числе и вневедомственная охрана.
Действия сотрудников ОВО необходимо рассматривать: А. Когда наряды ОВО привлекаются для охраны общественного порядка в ходе санкционированных или несанкционированных массовых мероприятий.
Обеспечивая общественную безопасность, сотрудники полиции должны следить за тем, чтобы выступления на собраниях, митингах не содержали призывов к насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности страны, пропаганду войны. Запрещается также любая агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду.
(1) См.: Отчет о научно-исследовательской работе «Основы организации и проведения специальной операции по пресечению и ликвидации массовых беспорядков». – Воронеж, 2002. [Электронный ресурс]. URL: 10.246.1.10/ONTI/onti/otech_opyt.html
Как правило, за порядком на санкционированных (официально разрешенных властями) мероприятиях следят сами организаторы данного мероприятия (представители партий, движений и т. п.). Задача полиции состоит в том, чтобы контролировать соблюдение утвержденного порядка проведения мероприятия и предупреждать участников в случае отступления от этого порядка, а также препятствовать проникновению на мероприятие других сил, не подававших заявку на участие в митинге, демонстрации или шествии, либо лиц в состоянии алкогольного опьянения.
Важное место в развитии и дальнейшей эскалации группового нарушения общественного порядка занимают механизм образования и формирования толпы, а также особенности поведения ее участников.
Толпы формируются под влиянием различных ситуаций и не имеют заранее обозначенных взаимосвязей, предварительно распределенных между участниками ролей. Толпа – бесструктурное, неуправляемое обычными способами скопление людей, лишенных ясно осознаваемой общности целей, но связанных между собой сходством эмоционального состояния и общим объектом внимания (1).
Толпа на открытом месте всегда стремится принять форму круга и имеет минимум три выраженные части: наиболее активное ядро (центр круга), ближний (внутренний) круг – это сочувствующие и готовые принять участие в массовых беспорядках граждане; и внешний круг (периферия) – простые зеваки, любопытствующие.
Основная задача ОВД – снизить эмоциональный накал в центре круга, для чего различными способами по периферии создаются искусственные, альтернативные «ядра», перетягивающие на себя внимание части толпы. Это имитация небольших дорожно-транспортных происшествий, раздача каких-то сувениров прохожим, шумные рекламные акции неподалеку, сбор подписей в поддержку обсуждаемой темы и т. п.
В местах скопления конфликтующих людей необходимо проявлять особое внимание и благожелательное отношение к гражданам. Необходимо воздерживаться от резких замечаний, по возможности от задержания правонарушителей на глазах у толпы, введения необоснованных запретов и ограничений.
Основными требованиями к сотруднику полиции, участвующему в охране общественного порядка при массовых мероприятиях, являются:
– сохранять спокойствие и выдержку, при любых обстоятельствах не поддаваться на провокации;
– быть корректным в обращении с гражданами;
– сохранять бдительность, удерживать контроль над ситуацией и ее развитием.
Действия сотрудников подразделений вневедомственной охраны при проведении законного массового мероприятия:
1) контроль за ходом проведения законной массовой акции с целью недопущения противоправных действий и массовых беспорядков со стороны ее участников;
2) охрана участников акции от действий агрессивного толка со стороны населения по отношению к участникам митинга, предотвращение возможных террористических актов;
3) недопущение бесконтрольного разрастания толпы, особенно присоединения к ней социально опасных лиц (граждан в состоянии алкогольного опьянения, психически больных, вооруженных опасными предметами и оружием, агрессивно настроенных групп подростков и т. д.);
4) при необходимости остановка перемещений митингующей толпы или расформирование (рассредоточение) уже образовавшейся толпы.
(1) Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. – С. 1058.
Меры, направленные на охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, должны начинаться на самой ранней стадии – тогда, когда массовые мероприятия еще подготавливаются.
Способы обнаружения указанных признаков разнообразны. Информация может быть получена по телефону от доверенных лиц, а также может поступать из местных органов власти и управления, быть сосредоточена в средствах массовой информации. Сотрудник полиции может сам лично обнаружить признаки, характеризующие подготовку населения к групповым правонарушениям, например: расклеивание листовок, плакатов в общественных местах; сосредоточение большого количества людей в общественных местах и т. д. Важным моментом в этот период являются правильная оценка полученной информации, своевременное сообщение об этом в дежурную часть и проведение разъяснительной работы.
Действия сотрудников подразделений вневедомственной охраны при проведении несанкционированного массового мероприятия:
1) старший экипажа группы захвата (ГЗ) ОВО выясняет у оперативного дежурного:
– время, место и обстоятельства проведения мероприятия;
– примерное количество лиц, участвующих в массовых мероприятиях, их пол, возраст, наличие у них оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств;
– установочные данные организаторов массовых мероприятий (если имеются), их приметы;
– наличие объектов, подлежащих охране;
2) незамедлительно следует на место проведения массового мероприятия для выяснения обстановки, задержания организаторов и активных участников мероприятия в качестве группы немедленного реагирования. При это особое внимание необходимо уделять видеофиксации противоправных действий участников массового мероприятия (поэтому целесообразно оснащение каждого экипажа ОВО съемным видеорегистратором или портативной видеокамерой);
3) по прибытии следственно-оперативной группы обеспечивает ее работу и передает необходимые материалы фиксации несанкционированного мероприятия;
4) постоянно поддерживает связь с СОГ, сотрудниками (руководителями) ОВД, находящимися на месте проведения мероприятия, с целью получения распоряжений в отношении активных участников и организаторов по пресечению несанкционированного публичного мероприятия;
5) о принятых мерах старший экипажа ГЗ ОВО докладывает начальнику органа внутренних дел, в дежурную часть вышестоящего территориального ОВД и далее действует по их указанию.
При этом важно помнить, что экипажи ОВО не должны непосредственно контактировать на близком расстоянии с толпой в связи с реальной опасностью завладения табельным оружием.
Для обеспечения правопорядка в ходе несанкционированного массового мероприятия могут создаваться следующие группы с участием сотрудников ОВО:
– группы патрулирования – осуществляют охрану общественного порядка и рассредоточение мелких групп граждан на ближних и дальних подступах к району операции;
– группы оцепления – изолируют район операции от притока посторонних граждан и проезда транспортных средств;
– группы организации дорожного движения – изменяют направление движения транспорта в объезд района проведения операции, оказывают содействие в ликвидации завалов на дорогах;
– маневренные группы – препятствуют перемещению мелких групп, отдельных участников групповых хулиганств из одного места в другое;
– группы охраны – осуществляют охрану стратегически важных объектов, иного, по распоряжению дежурного, имущества, задержанных лиц и др.
Практика показывает, что пресечением митингов, шествий, демонстраций, перерастающих в групповые действия, нарушающих работу транспорта, организаций и связи, деятельность полиции не ограничивается.
Нередко вытесненные группы людей при своем отступлении совершают хулиганские действия: завязывают групповые драки, избивают прохожих, повреждают общественный транспорт и предприятия торговли. Совершая такие групповые хулиганские действия, нарушители рассчитывают на то, что все силы полиции задействованы в месте проведения массового мероприятия и это гарантирует им полную безнаказанность.
На этом участке работы отводится большая роль группам патрулирования.
На близких подступах к месту проведения операции им оказывают содействие группы рассредоточения, при необходимости – группы оцепления и резерв, однако в дальнейшем им приходится рассчитывать только на свои силы. Поэтому большое внимание должно уделяться их экипировке. Наряды обеспечиваются защитными жилетами, слезоточивым газом, резиновыми палками, наручниками и переносными радиостанциями и др. Желательно, чтобы в состав таких групп входил кинолог со служебной собакой как самое универсальное средство активной обороны.
Обнаружив группу бесчинствующих граждан, сотрудники ОВО должны оценить обстановку:
– количество хулиганов и возможность справиться с ними имеющимися силами;
– агрессивность намерений, степень вооруженности и наличие пострадавших лиц;
– отношение к хулиганам посторонних лиц, возможность получения помощи от других групп и другие важные обстоятельства.
Оценив обстановку, старший экипажа ГЗ ОВО ставит в известность об этом соседние группы патрулирования, дежурного ОВД и совместно с другими сотрудниками полиции пресекает хулиганские действия. При этом группа сотрудников полиции:
– окружает дерущихся со всех сторон и требует прекратить хулиганские действия;
– если первоначальные меры не привели к положительным результатам, то, используя физическую силу, специальные средства (слезоточивый газ, резиновые палки), пресекает противоправные действия;
– используя помощь прибывших сотрудников полиции (иногда помощь граждан, сотрудников ЧОП и т.д.(1), задерживает организаторов драки и ее активных участников, к наиболее агрессивным применяет наручники. До прибытия транспорта изолирует и обеспечивает охрану задержанных, а также оказывает помощь пострадавшим;
– принимает меры к установлению свидетелей, очевидцев происшедшего, к сохранению следов преступления, оружия и других предметов, имеющих значение для дела;
– обращается к посторонним гражданам и просит их не скапливаться и не мешать работе полиции, в необходимых случаях разъясняет гражданам происшедшее. При этом нужно проявлять спокойствие и не поддаваться на провокационные действия окружающих;
– по возможности быстрее изолирует нарушителей и доставляет их в фильтрационный пункт, используя при этом силы и средства группы конвоирования;
– после задержания нарушителей и передачи их группе конвоирования продолжает нести службу, обращая внимание на скопления людей и возможные правонарушения.
Б. Когда объекты, охраняемые подразделениями вневедомственной охраны, находятся в местах проведения санкционированных или несанкционированных массовых мероприятий (2).
В подобной ситуации основной задачей наряда вневедомственной охраны является как при законном, так и при несанкционированном массовом мероприятии обеспечение сохранности имущества, объектов, помещений, вверенных под охрану.
В целях совершенствования организации своей деятельности сотрудникам ОВО необходимо предложить следующий алгоритм (последовательность) действий:
1. Оценить обстановку на момент начала массового мероприятия.
Выяснить количество и настрой участников массового мероприятия, состояние и назначение объекта охраны, пути возможного подъезда пожарной техники, карет скорой помощи, дополнительных экипажей ОВО к объекту, средства связи на объекте охраны, его укрепленность, наличие людей. Собранную информацию старший экипажа ОВО докладывает дежурному.
2. Предупредить о возможной угрозе собственника охраняемого объекта, а также обеспечить эвакуацию людей и имущества.
Если такая акция не сопровождается нарушением общественного порядка или призывами к беспорядкам, то следует принять меры только к физической охране объекта (представляется целесообразным в случаях, когда несанкционированные массовые мероприятия проходят вблизи охраняемого объекта и имеется угроза его повреждения, сотрудникам ОВО охранять объект изнутри, используя его техническую укрепленность).
3. Установить взаимодействие с сотрудниками ЧОП с целью обеспечения сохранности имущества либо его эвакуации.
(1) См.: Методические рекомендации «Особенности организации взаимодействия участковых уполномоченных милиции с негосударственными правоохранительными объединениями в Омской области». – Омск. – 2010. [Электронный ресурс]. URL:.246.1.10/ONTI/onti/otech_opyt.html
(2) См.: Отчет о научно-исследовательской работе «Тактика действий сотрудников вневедомственной охраны, осуществляющих охрану объектов различных форм собственности». – Воронеж. – 2010. [Электронный ресурс]. URL: 10.246.1.10/ONTI/onti/otech_opyt.html
Для документирования действий правонарушителей или несанкционированного проникновения на объект целесообразно привлекать сотрудников ЧОП (для перекрытия путей возможного отхода нарушителей или в качестве понятых), использовать их средства видеофиксации (например, камеры наружного наблюдения на близлежащих объектах) с целью установления и задержания правонарушителей.
4. Исключить возможность непосредственного контакта сотрудников экипажа ОВО с участниками массового мероприятия.
Сотрудники ОВО несут службу с табельным оружием, в том числе автоматическим. При непосредственном контакте с участниками массовой акции оружие может попасть в руки правонарушителей, что недопустимо.
5. По окончании массового мероприятия (как законного, так и незаконного) осмотреть еще раз объект, передать его под охрану на пульт и доложить ситуацию дежурному.
Надежное обеспечение общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий во многом зависит от слаженности и законности действий нарядов ОВО с другими подразделениями ОВД, ЧОП.
Основной упор наряды ОВО должны делать на проведение предупредительно-профилактических мероприятий на охраняемых объектах. Такие мероприятия позволяют контролировать ситуацию и иметь возможность своевременно пресечь противоправные действия отдельных групп лиц.
