Опубликовано в журнале "Советник юриста" №1 год - 2013
Харламова М.Л.,
с. н. с. отдела проблем
прокурорского надзора
и укрепления законности
в сфере прав несовершеннолетних
НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ
ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры РФ»
В соответствии с ч. 1 ст. 20 Конвенции о правах ребенка (1989 г.) ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством(1).
Обеспечение в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ и Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – дети-сироты), как форма социальной поддержки государства способствует созданию условий для их нормального развития и адаптации в обществе.
Несмотря на наличие правовых гарантий защиты жилищных прав детей-сирот, анализ материалов прокурорских проверок позволяет сделать вывод о неудовлетворительном состоянии законности в данной сфере. По состоянию на 1 июня 2012 г. Ожидают предоставления жилья более 75 тыс. детей-сирот(2).
Отсутствие жилья у детей-сирот и, как следствие, регистрации по месту жительства приводит к возникновению проблем при трудоустройстве, получении квалифицированной медицинской помощи, создает ощущение неустроенности в жизни, увеличивает риск асоциального поведения указанной категории граждан.
(1) Конвенция о правах ребенка // Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI, 1993.
(2) Информация о состоянии законности, подготовленная Генеральной прокуратурой Российской Федерации и направленная в Правительство Российской Федерации. URL: genproc.gov.ru/news/news-77022/(дата обращения: 30.10.2012).
При таких обстоятельствах защита жилищных прав детей-сирот приобретает особую актуальность. Полагаем, что в осуществлении такой защиты велика роль органов прокуратуры, которым для достижения указанной цели необходимо постоянно совершенствовать методику и тактику организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также за исполнением законов судебными приставами.
В первую очередь остановимся на типичных нарушениях, выявляемых прокурорами в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению жильем детей-сирот.
Основными причинами отказа органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления в обеспечении жильем детей-сирот во внеочередном порядке являются отсутствие свободного жилого фонда, недостаточность выделяемых на данные цели денежных средств. Вместе с тем согласно позиции Европейского суда по правам человека, изложенной в постановлении от 7 мая 2002 г. «Дело «Бурдов (Burdov) против России», орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда.
Неэффективное и нецелевое использование выделяемых на указанные цели средств также препятствует реализации жилищных прав детей-сирот.
Низкие темпы освоения бюджетных средств, предназначенных для обеспечения детей-сирот жильем, в большинстве случаев являются результатом бездействия высших должностных лиц субъектов РФ, глав муниципальных образований, несвоевременного размещения государственных и муниципальных заказов, установления в аукционной документации завышенных требований к характеристике жилого помещения.
Так, по причине бездействия главы Павловского района Краснодарского края, непринятия им мер к освоению выделенных субвенций в размере 16 млн руб. на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот денежные средства были возвращены в краевой бюджет и перераспределены между другими муниципальными образованиями края, в результате чего 16 детей в 2012 г. не получили жилья(1).
Имеют место случаи предоставления органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления жилых помещений для детей-сирот, не отвечающих требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства и непригодных для проживания, что свидетельствует о непринятии соответствующими должностными лицами мер к проверке состояния жилого помещения при заключении государственных и муниципальных контрактов.
Прокурорами выявляются факты завышения начальной (максимальной) цены контракта на приобретение жилья для детей-сирот, что говорит о недостаточном изучении заказчиками рыночной конъюнктуры или о злоупотреблении должностными полномочиями и фактах коррупции.
Сложность процедуры размещения заказов на приобретение жилья для детей-сирот, а также установление Минрегионом России стоимости жилья для отдельных субъектов РФ ниже стоимости, сложившейся на рынке, создает трудности для участия в них граждан, намеревающихся продать свое жилье.
(1) Все прокуратуры Российской Федерации. Прокуратура Краснодарского края // Новости. – 2012. – 13 сент. [Электронный ресурс]. URL: prokrf.ru/117133 (дата обращения: 30.10.2012).
Например, в связи с тем, что стоимость 1 кв. м жилья в 2011 г., установленная Минрегионом России для Чувашской Республики в размере 25,3 тыс. руб., ниже сложившейся на рынке жилья республики, в регионе сложилась ситуация, когда большинство проведенных конкурсов признается несостоявшимися из-за отсутствия заявок на участие(1).
Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения нарушений, восстановления нарушенных прав, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий (2).
Наиболее часто используемым средством прокурорского реагирования является представление, которое позволяет оперативно устранить выявленные нарушения, поскольку подлежит безотлагательному рассмотрению, а в течение месяца со дня его внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.
Так, в случае выявления фактов длительного бездействия главы муниципального образования по осуществлению полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями прокурору районного звена целесообразно подготовить проект представления руководителю субъекта РФ с требованием инициировать процедуру удаления главы муниципального образования в отставку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Анализ материалов прокурорских проверок также показывает, что прокуроры активно используют полномочия по подготовке заключений на проекты законов о бюджетах субъектов РФ, муниципальных образований, принесению протестов на законы о бюджетах соответствующих уровней, что позволяет своевременно скорректировать соответствующие бюджеты и обеспечить наличие в них расходных мероприятий, связанных с обеспечением детей-сирот жилыми помещениями.
При неисполнении законных требований прокурора он вправе возбудить административное производство по ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (невыполнение законных требований прокурора).
Одним из самых результативных способов защиты жилищных прав детей-сирот является обращение прокурора с заявлением в суд, поскольку именно судебное решение гарантирует применение мер государственного принуждения для реального восстановления нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов несовершеннолетних.
Согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры РФ количество удовлетворенных или прекращенных дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора из рассмотренных судом исков (заявлений) о защите жилищных прав детей-сирот в первом полугодии 2012 г. по сравнению с первым полугодием 2011 г. возросло на 45,6% (3).
Вместе с тем, по информации Генеральной прокуратуры РФ, до настоящего времени почти 14 тыс. судебных постановлений о предоставлении жилья детям-сиротам остаются неисполненными(4).
(1) Информация о состоянии законности, подготовленная Генеральной прокуратурой Российской Федерации и направленная в Правительство Российской Федерации. URL: genproc.gov.ru/news/news-77022/(дата обращения: 30.10.2012).
(2) Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус. – М. : Юрайт, 2012. – С. 185.
(3) Форма ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»: Утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2011 г. № 106.
(4) genproc.gov.ru/news/news-76963/
Пунктом 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) 1950 г.(1) гарантировано право на справедливое судебное разбирательство, неотъемлемой составляющей которого согласно практике Европейского суда по правам человека является исполнение судебного решения(2).
Ненадлежащая организация работы Федеральной службы судебных приставов России (далее – ФССП России) и ее территориальных органов по принудительному исполнению решений судов об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот нарушают права указанной категории детей на справедливое судебное разбирательство, в связи с чем необходимо отметить особую значимость прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами.
К типичным нарушениям законодательства, допускаемым судебными приставами в ходе исполнения судебных решений об обеспечении жильем детей-сирот, относятся:
– нарушения на стадии возбуждения исполнительного производства о предоставлении жилого помещения ребенку-сироте: необоснованный и незаконный отказ в возбуждении исполнительного производства; неустановление срока для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований о предоставлении жилья;
– на стадии осуществления исполнительного производства наиболее типичными нарушениями при исполнении указанной категории судебных решений являются: несоблюдение предусмотренных законодательством сроков в исполнительном производстве, несвоевременное или не в полном объеме принятие мер принудительного исполнения, непринятие мер по взысканию с должника исполнительского сбора и др. Так, прокуратурой Кунашакского района Челябинской области установлено, что в течение двух месяцев с момента возбуждения исполнительного производства об обязании администрации района предоставить ребенку-сироте вне очереди благоустроенное жилое помещение судебным приставом-исполнителем не было совершено ни одного исполнительного действия(3);
– незаконное окончание исполнительного производства без его фактического исполнения является наиболее распространенным нарушением на завершающей стадии исполнительного производства.
Представляется, что фактическим исполнением решения суда об обеспечении ребенка-сироты жилым помещением будут заключение с ним договора социального найма и передача ему благоустроенного и пригодного для проживания жилого помещения. Принятие должниками каких-либо иных мер, в том числе вынесение постановления о предоставлении жилого помещения ребенку-сироте, не являются основаниями для окончания исполнительного производства.
(1) Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 2. – Ст. 163.
(2) Постановление Европейского суда по правам человека от 7 мая 2002 г. «Дело «Бурдов (Burdov) против России» (жалоба № 59498/00) // Российская газета. – 2002. – 4 июля.
(3) Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе // Новости. – 2012. – 14 сент. [Электронный ресурс]. URL: genprok-urfo.ru/news-info17363 (дата обращения 30.10.2012).
Например, прокуратурой г. Кызыла установлено, что 36 исполнительных производств о понуждении мэрии г. Кызыла предоставить детям-сиротам на условиях договора социального найма жилые помещения были незаконно окончены фактическим исполнением в связи с заключением между взыскателями и застройщиком договоров на строительство жилого дома с использованием денежных средств, предоставленных федеральным бюджетом и бюджетом субъекта на приобретение жилья детям-сиротам(1).
Основными причинами неисполнения судебными приставами-исполнителями судебных решений о предоставлении детям-сиротам благоустроенного жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке являются: большое количество исполнительных производств, находящихся на исполнении у судебного пристава-исполнителя, недостаточный уровень профессиональной квалификации и подготовки судебных приставов-исполнителей, отсутствие надлежащего контроля за действиями судебных приставов-исполнителей со стороны старшего судебного пристава и руководителя территориального органа ФССП, что, в свою очередь, приводит к многочисленным нарушениям закона на всех стадиях исполнительного производства.
Прокурорская проверка исполнения законов судебными приставами при исполнении решений судов об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот завершается решением вопроса о применении мер прокурорского реагирования, направленных на устранение выявленных нарушений законов, причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности виновных лиц, предупреждение совершения повторных нарушений.
Изучение практики прокурорского надзора свидетельствует о значительном количестве незаконных решений, принимаемых приставами-исполнителями по данной категории исполнительных производств. В связи с этим прокурорам следует своевременно приносить протесты вышестоящим должностным лицам на незаконные постановления судебных приставов-исполнителей в соответствии п. 1.10 указания Генпрокуратуры РФ от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами».
Так, прокуратурой Приволжского района Самарской области установлено, что судебным приставом-исполнителем вынесены постановления об отложении исполнительных действий по решениям суда о предоставлении жилых помещений детям-сиротам на 10 дней в отсутствие законных оснований. По результатам проверки на данные постановления принесены протесты, которые рассмотрены и удовлетворены(2).
Отклонение протеста не исключает реализации прокурором полномочий, предусмотренных процессуальным законодательством по оспариванию решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя в суде в соответствии со ст. 45, 441 Гражданского процессуального кодекса РФ.
В ходе реализации своих полномочий прокуроры вправе использовать весь комплекс мер прокурорского реагирования, предусмотренный Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ», при этом целесообразность принятия той или иной меры в каждой конкретной ситуации зависит от характера нарушений закона, опасности и широты распространения наступивших последствий, степени вины лиц, допустивших данные нарушения, и от других обстоятельств.
(1) Прокуратура Республики Тыва. – Новости. – 2012. – 13 марта. URL: proctuva.ru›index_p.php?show_news…news_section…224 (дата обращения: 30.12.2012).
(2) Прокуратура Самарской области. – Новости. – 2012. – 06 авг. URL: прокуратурасамарскойобласти.рф/news/98/3065/(дата обращения: 30.12.2012).
Следует отметить также, что все акты прокурорского реагирования должны отвечать требованиям законности, своевременности, обоснованности и достаточности.
Выявление прокурорами многочисленных нарушений в сфере обеспечения детей-сирот жилыми помещениями свидетельствует о необходимости проведения органами прокуратуры систематических надзорных проверок в органах исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, в территориальных органах ФССП России, включения в план работы прокуратур данных мероприятий, обобщения материалов практики осуществления надзора.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебными приставами, обеспечения надлежащего состояния законности в сфере обеспечения детей-сирот жилыми помещениями требуется дальнейшее совершенствование механизмов организации и осуществления прокурорского надзора в данном направлении.
