Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Отраслевой менеджмент    К вопросу о формировании концепции управления в лесной отрасли

К вопросу о формировании концепции управления в лесной отрасли

19.04.2013

К вопросу о формировании концепции управления в лесной отрасли

Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №6 год - 2008

Цап Н.Г.,
старший преподаватель
кафедры экономики
Томского государственного
архитектурно-строительного
университета

Лесные ресурсы являются компонентом основного национального природного богатства России. Рост использования лесных ресурсов привёл к сокращению площади лесов, ухудшению их качества, обезлеснению территорий. Регулирование лесопользования актуально в связи с хищническим отношением к лесу и его ресурсам. Нельзя забывать и того, что лесные ресурсы не только объект управления, но и влиятельный фактор многих внеэкономических аспектов жизнедеятельности.

Добывающие технологии и административные методы управления, применявшиеся в лесной отрасли СССР, оказались неэффективными (использование леса в основном в качестве сырья) и привели к проблемам, связанным с лесопользованием. Протекающие в стране реформы не дали доброго результата для лесного хозяйства [1]. Существует мнение, что причиной системного кризиса в отрасли, как и в России, является не кризис экономики, а кризис управления [2]. Процесс приватизации, с которого началось дробление лесного сектора страны, появление новых собственников (в большинстве своём корыстных временщиков), породил рассогласование хозяйственных процессов. Приватизация, которая могла бы решить задачу усовершенствования процессов управления, обеспечить доступ предприятий к капиталу, обернулась сосредоточением бывшего общенародного природного капитала и природной ренты у отдельных лиц и развитием коррупции в регулирующих и надзорных структурах лесной отрасли.

Основными причинами развития кризисных ситуаций являются:

  • нерационально сформированная система управления лесами. Леса присутствуют практически во всех регионах Российской Федерации, при этом до 2007 г. управление ими было сконцентрировано в Москве и при этом распылено по разным министерствам и ведомствам;
  • плохой и недобросовестный контроль со стороны государства за использованием лесных ресурсов по причине частого реформирования системы управления лесами и коррупционных отношений между частными и государственными участниками отрасли;
  • развитие теневого сегмента. Ежегодно нелегально вырубается и уходит от налогов от 30 до 50% древесины;
  • неопределённость прав собственности на ресурсы;
  • отсутствие инвесторов в лесопользовании;
  • непрозрачность и институциональная непроработанность экономических отношений между лесопользователями и органами управления лесами;
  • низкая интенсивность использования лесных ресурсов;
  • низкопередельно-сырьевой характер использования лесов (экспорт круглых необработанных лесоматериалов стал главной целью лесопользователей);
  • диспропорции размещения лесов и деревоперерабатывающих предприятий на территории страны (около 80% лесных ресурсов расположено в азиатской части страны, около 80% деревоперерабатывающих предприятий — в европейской части) [3].

Последние годы управление лесной отраслью от федерального центра сдвигается на уровень субъекта Федерации [4]. Новый Лесной кодекс РФ [5] законодательно закрепил передачу части полномочий субъектам Федерации, сохраняя в федеральном ведении крайне ограниченный перечень функций, предоставив возможность самостоятельного управления субъектами своими лесными ресурсами. Предполагаемая децентрализация лесоуправления свидетельствует об утверждении регионального управления.

Регионам предоставляется возможность самостоятельно управлять лесными ресурсами, осуществлять организацию использования лесов, воспроизводство, охрану, защиту. Тут же появляются вопросы достаточности собственных источников для поддержки лесного хозяйства. Управление предполагает законодательное установление источников поступления финансовых средств на ведение лесного хозяйства и процедуру их движения в секторе экономики, где взаимодействуют субъекты лесных отношений. Согласно Лесному кодексу на исполнение полномочий субъектам Федерации выделяются финансовые средства в виде субвенций. При этом механизм субвенций лишь на 30–40% обеспечивает минимум затрат при управлении лесами и выполнении лесохозяйственных мероприятий [6]. Вопросы финансирования затрат на ведение лесного хозяйства остаются открытыми.

Целью системы управления современным лесопользованием является регулирование всего комплекса функций лесов (ранее регулировались преимущественно сырьевые), увеличение спектра видов пользования, удовлетворение потребностей населения в продукции леса без его разрушения, высокий лесной доход при сохранении социальной стабильности общества(1). Эффективное управление лесами подразумевает высокий уровень жизни населения, занятого в отрасли. От того, кто и как будет управлять лесом, зависит и будущее страны. Методы управления являются средством достижения поставленных целей управления. Лес как объект управления является ресурсом для достижения отраслевых бизнес-целей, но лес как компонент национального благосостояния, национального имущества и национального природного капитала представляет собой промежуточную цель управления (если, в качестве конечной цели понимать благосостояние общества и человека).

Под инструментами управления, непосредственно обеспечивающими реализацию поставленных целей, понимают набор средств управления. Именно их достаточность и многообразие обеспечивают эффективность согласования экономических интересов участников и определяют условия и сроки достижения целей. Лесная отрасль не исключение. С помощью экономических инструментов обеспечивается получение лесного дохода и его распределение.


(1) Эти цели остаются не более чем декларацией (и нередко декорацией) при получении краткосрочной выгоды всеми без исключения субъектами лесопользования. — Прим. ред.


Цель экономического регулирования заключается в реализации принципа платности за пользование ресурсом. Получение же лесного дохода предполагает создание эффективных механизмов управления лесом как собственностью и требует определения объекта и субъекта управления лесами как собственностью [7]. Невозможность автономного функционирования административных и экономических инструментов управления хозяйственной деятельности требует их упорядочения и согласования как при кодификации, так и при применении в хозяйственной практике. (На нормативном и на позитивном уровне в концепции управления это образует институциональную базу управляющего воздействия.)

Лесным кодексом Российской Федерации 1997 г. было отмечено, что лесные отношения есть отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью. Объектами лесных отношений являются лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность. К субъектам лесных отношений относятся участники лесных отношений (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица) и лесопользователи, то есть граждане и юридические лица, которым представлены права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд. Лесной фонд и  расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, при этом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации. Так, объектом государственной собственности и объектом управления явился лесной фонд.

Лесной кодекс РФ, вступивший в силу в 2007 г., определил новые условия ведения лесного хозяйства. Согласно ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Объектом права пользования и управления сегодня признается лесной участок. Существует мнение, что лесной фонд, провозглашённый объектом федеральной собственности в 1997 г., не мог быть в полном объёме объектом управления «из-за своей обширности и разнородности» [7]. Но и участок лесного фонда не всегда может быть объектом управления собственностью, так как не всякий участок лесного фонда может управляться длительное время с целью получения лесного дохода [7]. Мы видим неточную определённость объекта госсобственности и объекта управления собственностью. Следствием является неспецифицированность прав собственности. Неэффективность управления и использования леса выступает результатом недостаточной специфицированности прав собственности, задающей права и обязанности в отношении хозяйственного использования леса.

Сложность имущественного и объектного статуса леса определяется и его включением в состав недвижимости. Рассмотрим противоречия, касающиеся лесного компонента недвижимости. Под недвижимостью понимается всё, что создано на земле и под землей, составляющее с ней неразрывное целое. Земля (в том числе лесные земли) является объектом недвижимости (ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации). Так как лес и земля едины, объектом недвижимости признается и лес. Однако изменения, касающиеся данной статьи, свидетельствуют о том, что леса и многолетние насаждения не являются более недвижимостью (исключены из статьи) [8], превратившись в движимое имущество. Но в экономическом смысле лес остаётся недвижимым имуществом [7]. В Лесном кодексе РФ 2007 г. отсутствует понятие лесного фонда, есть лишь понятие земель лесного фонда. Значит, право федеральной собственности не распространяется на леса, растущие на землях лесного фонда. Леса согласно законодательству не являются более объектом права собственности [8]. Это в свою очередь порождает  неопределённость выбора инструментов управления собственностью.

В основе экономического механизма управления лесными ресурсами лежат экономические отношения между лесопользователями в лице органов власти, муниципальных образований, граждан, юридических лиц. Экономические отношения порождены вовлечением лесных ресурсов в область хозяйствования, поэтому и возникают они по поводу способов создания благ, способов их использования, по поводу взаимодействия участников хозяйственной жизни. Возникающие технико-экономические, эколого-экономические, организационно-экономические, социально-экономические, информационно-экономические отношения и отношения по поводу присвоения-отчуждения какого-либо объекта (отношений собственности) являются содержанием экономических отношений. В силу этого крайне важным является формирование исчерпывающего представления о лесе как благе.

Экономические и правовые отношения находятся в неразрывной связи, так как первые не могут существовать без установления реальных прав, а вторые — без экономического содержания [9]. Поэтому экономические отношения всегда есть отношения не только между пользователями ресурсами и услугами леса, но и между собственниками. Институционализация хозяйственных отношений в лесопользовании осложняется вынужденной нормализацией «теневого» и иного криминального лесопользования.

 

Литература
1. Моисеев Н.А. Реформы в лесоуправлении // Лесное хозяйство. — 2004. — № 5. — С. 5–8.
2. Моисеев Н.А. Кризис управления: причины и средства его преодоления // Лесное хозяйство. — 2006. — № 3 — С. 2.
3. Писаренко А.И. О переходе лесного хозяйства России к экономическому управлению // Лесное хозяйство. — 2006. — № 6. — С. 2.
4. Антонова Н.Е., Шейнгауз А.С. Управление лесным комплексом на уровне субъекта Федерации // Регион «Экономика и социология». — 2002. — № 2. — С. 102.
5. Лесной кодекс Российской Федерации: Новая редакция (вступает в силу с 1 января 2007 года). — Новосибирск: Изд-во Сиб. унив., 2007.
6. Моисеев Н.А. Об очередных реформах управления и пользования лесами //Лесное хозяйство. — 2007. — № 3. — С. 5.
7. Страхов В.В., Писаренко А.И., Крайнев А.А. Объект собственности и объект управления лесами России в рыночной экономике // Использование и охрана природных ресурсов в России. — 2006. — № 5. — С. 72–76.
8. Крассов О. И. Актуальные вопросы земельного законодательства // Закон. — 2007. — № 1. — С. 16–17.
9. Попов А. Планирование и формы собственности // Экономист. — 2007. — № 6. — С. 30.

Также по этой теме: