Саморегулируемые организации кредитных и сельскохозяйственных кооперативов: анализ деятельности и тенденции развития

Демидов А. В.,
эксперт журнала,
к. э.н., аудитор

Мировой опыт показывает, что кредитная кооперация становится одним из важных сегментов финансово-кредитной системы, традиционно обслуживающим мелких предпринимателей, сельскохозяйственных товаропроизводителей и иных лиц, имеющих ограниченный доступ к кредитным ресурсам. Институт саморегулирования с обязательным членством в кредитной кооперации введен Федеральным законом от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации». В статье произведен анализ отрасли и дана оценка тенденции развития саморегулируемых организаций кредитных и сельскохозяйственных кооперативов.

Саморегулируемые организации кредитных кооперативов

В настоящее время в России зарегистрировано более 2000 кооперативов – объединений физических и (или) юридических лиц на основе членства, осуществляющих привлечение денежных средств членов (пайщиков) кредитного кооператива и их последующее размещение путем предоставления займов своим членам, из них более 700 – реально действующие кредитные кооперативы.

До принятия Федерального закона от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» деятельность кредитных кооперативов регулировалась Федеральным законом «О кредитных потребительских кооперативах граждан», а также Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации» (рис. 1).

В Федеральном законе № 190-ФЗ определены новые основы создания и деятельности кредитных потребительских кооперативов.

Определены порядок создания, реорганизации и ликвидации кредитного кооператива, порядок приема в члены кооператива и прекращения такого членства. Урегулированы особенности управления кооперативом. Предусмотрены источники формирования имущества кооператива и правила распределения его доходов. Приведены особенности деятельности кредитных кооперативов, членами которых являются граждане.

Кроме того, урегулированы вопросы создания и деятельности кредитного кооператива второго уровня (он объединяет не менее пяти кредитных кооперативов), союзов (ассоциаций) и саморегулируемых организаций кредитных кооперативов.

Область правового регулирования данных законов была существенно ограничена их узкой специализацией, поскольку действие законов распространялось только на специализированные кредитные потребительские кооперативы определенного вида. Фактически кредитные кооперативы имели возможность осуществлять деятельность на основании ст. 116 ГК РФ, носящей общий характер. Данное обстоятельство могло приводить к нарушениям прав членов-пайщиков кооператива, нарушениям базовых принципов кооперации, в том числе принципов самоуправления, равенства прав и обязанностей членов кредитного кооператива.

Введение механизмов саморегулирования преследовало цели установления эффективного контроля за деятельностью кредитных кооперативов, исключив при этом механизмы обязательного лицензирования.

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы саморегулирования в кредитной кооперации, являются:

• Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации»;
• Федеральный закон 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях».

Законом о кредитной кооперации предусматривается обязательное членство кредитного кооператива в саморегулируемой организации, которая может создаваться как по территориальному принципу, так и по принципу объединения кредитных кооперативов отдельных видов. Кредитный кооператив может являться членом только одной саморегулируемой организации.

Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации (СРО) при условии объединения в составе некоммерческой организации не менее 100 кредитных ко оперативов или не менее пяти кредитных кооперативов, совокупное число членов (пайщиков) которых превышает 100 тыс. человек, а также при условии соответствия некоммерческой организации иным требованиям, установленным нормативными правовыми актами уполномоченного федерального органа исполнительной власти и законодательством Российской Федерации о саморегулируемых организациях.

К основным функциям уполномоченного федерального органа исполнительной власти, которым является Минфин России, законом о кредитной кооперации отнесено:

• ведение государственного реестра кредитных кооперативов, государственного реестра саморегулируемых организаций кредитных кооперативов;
• осуществление взаимодействия с саморегулируемыми организациями кредитных кооперативов и контроля за исполнением саморегулируемыми организациями и их членами положений федерального закона и иных нормативных правовых актов.

В связи с принятием закона о кредитной кооперации все кредитные кооперативы в течение двух лет с даты вступления закона должны вступить в одну из саморегулируемых организаций кредитных кооперативов. В настоящее время существуют четыре некоммерческие организации, объединяющие 200 кредитных кооперативов, которые получат статус саморегулируемых организаций после принятия уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минфином России) акта, регулирующего порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций кредитных кооперативов.

По оценке Минэкономразвития России, первые саморегулируемые организации кредитных кооперативов возникнут в первом квартале 2011 г., а их общее число не превысит шести.

В соответствии с законом о кредитной кооперации саморегулируемая организация разрабатывает обязательные для членов саморегулируемой организации правила и стандарты деятельности. Правила и стандарты саморегулируемой организации обязательны для исполнения всеми ее членами.

При этом уполномоченный федеральный орган исполнительной власти принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, регулирующие деятельность кредитных кооперативов, их союзов (ассоциаций), саморегулируемых организаций и иных объединений кредитных кооперативов.

Одной из функций саморегулируемой организации кредитных кооперативов должно являться установление механизма обеспечения ответственности ее членов. В этой связи законом о кредитной кооперации предусматривается установление требования о формировании компенсационного фонда.

Помимо формирования компенсационного фонда в целях обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед пайщиками, саморегулируемая организация вправе требовать от кредитных кооперативов страховать свой риск ответственности за нарушение договоров займа или иных договоров.

Компенсационный фонд формируется за счет платежей (взносов) членов саморегулируемой организации, части доходов от размещения средств компенсационного фонда и иных не запрещенных законом источников.

Размер и порядок внесения платежей (взносов) членов саморегулируемой организации в компенсационный фонд устанавливаются в уставе саморегулируемой организации. При этом размер ежегодных обязательных платежей (взносов) в компенсационный фонд для члена саморегулируемой организации должен составлять не менее 0,2% среднегодовой величины его активов, рассчитываемой по данным финансовой (бухгалтерской) отчетности.

Максимальная сумма всех обязательных платежей (взносов) члена саморегулируемой организации в компенсационный фонд, при выплате которой платежи (взносы) в компенсационный фонд членом саморегулируемой организации больше не производятся, не должна превышать 5% величины активов члена саморегулируемой организации. Закон о кредитной кооперации содержит ограничения по размещению средств компенсационного фонда (рис. 2), однако средства компенсационного фонда в размере, не превышающем 20 млн руб., саморегулируемая организация вправе размещать   самостоятельно.

В течение одного года со дня достижения компенсационным фондом размера 20 млн руб. саморегулируемая организация должна заключить договор с управляющей компанией о доверительном управлении средствами компенсационного фонда.

Компенсационные выплаты, осуществляемые саморегулируемой организацией из компенсационного фонда, производятся при недостаточности собственного имущества члена саморегулируемой организации для выполнения его обязательств перед членами (пайщиками). При этом выплаты из компенсационного фонда в отношении одного члена саморегулируемой организации не могут превышать 5% средств компенсационного фонда. Закон о кредитной кооперации содержит также следующие ограничения в отношении компенсационного фонда:

• на средства компенсационного фонда не может быть наложено взыскание по обязательствам саморегулируемой организации;
• не допускается возврат платежей (взносов) в компенсационный фонд членам саморегулируемой организации.

При исключении сведений о некоммерческой организации из Реестра саморегулируемых организаций кредитных кооперативов средства компенсационного фонда подлежат распределению между членами саморегулируемой организации пропорционально сумме внесенных членами саморегулируемой организации платежей (взносов) в компенсационный фонд и выплате членам саморегулируемых организаций по истечении трех лет со дня исключения некоммерческой организации из Реестра саморегулируемых организаций кредитных кооперативов.

Таким образом, несмотря на отсутствие прямого указания на это в законе о кредитной кооперации, при исключении сведений о некоммерческой организации из реестра саморегулируемых организаций кредитных кооперативов в случае банкротства саморегулируемой организации средства компенсационного фонда подлежат исключению из конкурсной массы и перечислению в депозит нотариуса для последующей выплаты членам саморегулируемой организации.

Саморегулируемая организация кредитных кооперативов осуществляет за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой организации.

Контроль (надзор) за саморегулируемыми организациями осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минфином России).

Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок деятельности саморегулируемых организаций. Плановая проверка деятельности саморегулируемой организации проводится не реже одного раза в два года в соответствии с планом, утверждаемым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

При осуществлении проверки деятельности саморегулируемой организации уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе принять решение о проверке деятельности кредитного кооператива, являющегося членом саморегулируемой организации, в части соблюдения кредитными кооперативами требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации, положений его учредительных документов, а также требований, установленных правилами и стандартами саморегулируемой организации.

Саморегулируемые организации в сфере сельскохозяйственной кооперации

Институт саморегулирования в сельскохозяйственной кооперации введен с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 183-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

До внесения изменений в Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» в отрасли функционировали аудиторские союзы сельско-хозяйственных кооперативов, к которым не предъявлялись требования об объединении в саморегулируемые организации. Вместе с тем внесение изменений в закон о сельскохозяйственной кооперации позволило осуществлять профессиональную деятельность наряду с аудиторами ревизорам-консультантам, прошедшим обучение и аттестацию в саморегулируемой организации, что существенно увеличило возможности обслуживания сельскохозяйственных кооперативов.

Саморегулирование в сельскохозяйственной кооперации осуществляется через создание ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов и объединение их в саморегулируемые организации.

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы саморегулирования в области сельскохозяйственной кооперации, являются:

• Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»;
• Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».

В соответствии с законом о сельскохозяйственной кооперации саморегулируемой организацией ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (СРО кооперативов) признается некоммерческая организация, созданная в форме объединения (ассоциации, союза) ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов и соответствующая требованиям закона о сельскохозяйственной кооперации.

Некоммерческая организация приобретает статус СРО кооперативов с даты выдачи регулирующим органом регистрационного документа о внесении некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов при условии соответствия некоммерческой организации следующим требованиям:

1. Функционирование некоммерческой организации в качестве аудиторского союза сельскохозяйственных кооперативов или ревизионного союза сельскохозяйственных кооперативов не менее трех лет.
2. Объединение в составе некоммерческой организации не менее 40 ревизионных союзов.
3. Получение в установленном порядке разрешения на использование в своем наименовании слова «российский».
4. Формирование на дату подачи заявления о включении некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов компенсационного фонда в размере не менее чем 300 тыс. руб.
5. Наличие структурного подразделения некоммерческой организации, сформированного из работающих по трудовому договору работников саморегулируемой организации и осуществляющего следующие функции:

• 5.1. Контроль за качеством работы членов саморегулируемой организации и ревизоров-консультантов, выполнение ими требований законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил саморегулируемой организации, соблюдение кодекса профессиональной этики ревизоров-консультантов.
• 5.2. Рассмотрение дел о применении к ревизионным союзам – членам саморегулируемой организации, их руководителям и ревизорам-консультантам мер ответственности, принятие решения о применении или об отмене таких мер ответственности.

В настоящее время созданы и действуют 114 ревизионных союзов, объединяющих от 25 до нескольких сотен сельскохозяйственных кооперативов. За период с 2008 по 2010 г. количество ревизионных союзов увеличилось приблизительно на 50%.

При этом основными проблемами отрасли, требующими регулирования, является обеспечение исполнения требования п. 3 ст. 31 закона о сельскохозяйственной кооперации об обязательном членстве сельскохозяйственных кооперативов в одном из ревизионных союзов по их выбору.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 г. № 109 государственное регулирование деятельности саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов и ведение государственного реестра саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов осуществляет Минсельхоз России.

Согласно части 3 статьи 33.1 закона о сельскохозяйственной кооперации уполномоченный федеральный орган, осуществляющий государственное регулирование деятельности саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов и ведение государственного реестра саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, осуществляет также контроль за исполнением СРО кооперативов положений закона о сельскохозяйственной кооперации.

В настоящее время СРО «Чаянов» объединяет 47 ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, РСО «Агроконтроль» – 57 ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (рис. 3). Прирост численности происходит на уровне 20% в год. Обе саморегулируемые организации зарегистрированы в г. Москве.

В целом обе саморегулируемые организации соответствуют требованиям, предъявляемым к ним законом о сельскохозяйственной кооперации: созданы и приняты или находятся в процессе принятия внутренние правила СРО, включая механизмы обеспечения ответственности, в т. ч. с использованием средств компенсационного фонда.

Вместе с тем (с учетом незначительного срока осуществления саморегулирования в отрасли, а также весьма слабого (менее 25%) охвата сельскохозяйственных кооперативов членством в ревизионных союзах) отсутствует практический опыт реализации данных положений, равно как и процедур разрешения споров между участниками СРО.

В целом СРО кооперативов приняты стандарты и правила, включающие в себя: правила осуществления ревизионными союзами ревизий и оказания сопутствующих им услуг; требования к формированию членами саморегулируемой организации своих органов управления и к профессиональной подготовке работников, осуществляющих ревизии и оказывающих сопутствующие им услуги; правила ведения бухгалтерского учета и составления отчетности, представляемой в саморегулируемую организацию ее членами, порядок представления отчетности и иной информации о деятельности членов саморегулируемой организации; порядок проверок соблюдения членами саморегулируемой организации установленных правил саморегулируемой организации; порядок реализации результатов ревизий, порядок ознакомления с ними других членов саморегулируемой организации; требования к предоставлению информации для ревизий, осуществляемых саморегулируемой организацией; порядок применения мер ответственности в отношении членов саморегулируемой организации и их работников при выявлении нарушений в их деятельности; положение о контроле за исполнением санкций и иных мер, применяемых к членам саморегулируемой организации и их работникам, и порядок учета этих санкций; порядок размещения средств компенсационного фонда в целях его сохранения и увеличения, меры контроля за целевым
использованием средств компенсационного фонда, порядок ведения саморегулируемой организацией учета по операциям со средствами, предназначенными для компенсационных выплат, и иные правила.

В соответствии с требованиями закона о сельскохозяйственной кооперации размер компенсационных фондов каждой СРО должен быть доведен до 1 млн руб. в течение двух лет со дня внесения СРО в реестр саморегулируемых организаций. Ожидалось, что эти показатели были достигнуты в конце 2010 г.

Законом о сельскохозяйственной кооперации установлены достаточно жесткие ограничения на использование средств компенсационных фондов. Так, в соответствии с п. 16 ст. 33.1 закона о сельскохозяйственной кооперации средства компенсационного фонда используются для компенсационных выплат на возмещение убытков кооперативов, возникших в результате некачественной или недобросовестной ревизии, осуществленной

на основании документов, представленных кооперативами, ревизия деятельности которых проводится при условии, если:

1. вина ревизионного союза в возникновении убытков кооператива и размер этих убытков признаются ревизионным союзом и саморегулируемой организацией или установлены на основании решения суда;
2. компенсация указанных убытков не может быть осуществлена ревизионным союзом, по вине которого возникли эти убытки, в силу его неплатежеспособности;
3. некачественное составление ревизионного заключения и соответствующие убытки кооператива не явились следствием сокрытия кооперативом необходимых документов и сведений от осуществляющих ревизию работников ревизионного союза;
4. кооператив на основании рекомендаций ревизионного союза, в том числе юридического характера, принял необходимые меры по обжалованию в арбитражном суде решений государственных органов или органов местного самоуправления либо требований кредиторов о возмещении причиненных кооперативу убытков.

Законом о сельскохозяйственной кооперации не установлены требования по применению обязательного страхования профессиональных рисков ревизионных союзов и ревизоров-консультантов.

 

Государственный контроль за СРО кооперативов осуществляется в форме заслушивания саморегулируемых организаций на заседаниях Совета по малому и среднему предпринимательству при Минсельхозе России.

В рамках разрешения конфликтных ситуаций между субъектами саморегулирования сегодня имеют место два примера выхода ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов из СРО «Чаянов» с последующим вступлением в РСО «Агроконтроль». В обоих случаях выход из состава СРО был обжалован СРО в арбитражном суде трех инстанций; в одном случае в иске было отказано во всех инстанциях, в другом – в первой и апелляционной инстанциях; рассмотрение кассационной жалобы было намечено на октябрь 2010 г.

Для рассмотрения споров между членами организации РСО «Агроконтроль» указанной СРО кооперативов запланировано создание третейского суда.

В целом нормативно-правовая база деятельности СРО кооперативов представляется достаточной и непротиворечивой.

Вместе с тем закон о сельскохозяйственной кооперации устанавливает достаточно жесткие (фактически запретительные) требования для получения организацией статуса саморегулируемой. К примеру, представляется излишней и весьма сложной процедура получения разрешения на использование в наименовании слова «российский».

Требования, предъявляемые законом о сельскохозяйственной кооперации к количеству членов в СРО кооперативов (не менее 40 ревизионных союзов), с учетом присутствия на рынке менее 120 ревизионных союзов (не позволяет образовать даже три СРО кооперативов). Кроме того, требование о функционировании организации не менее трех лет в статусе аудиторского или ревизионного союза сельскохозяйственных кооперативов не гарантирует ни квалификации ее работников, ни наличия специфических технологий. При этом сужается круг юридических лиц, которые потенциально могут быть реорганизованы в СРО. Членство сельскохозяйственных кооперативов в ревизионных союзах позволит реализовать большинство «неработающих» в настоящее время положений Закона о сельскохозяйственной кооперации.

В настоящее время контроль за данной нормой должны осуществлять региональные органы управления АПК и подразделения ИФНС, которые на практике не проявляют активности в этом вопросе.

В настоящее время с момента введения саморегулирования в отрасли прошло еще слишком мало времени, чтобы делать вывод о его эффективности. Уже сейчас видно, что наличие СРО позволяет обобщать информацию, налаживать обмен опытом, осуществлять взаимопомощь участников рынка.

Вместе с тем, как отмечалось выше, запретительно жесткие требования закона о сельскохозяйственной кооперации к СРО потенциально могут создать «ущемленные» группы ревизионных союзов, которые по разным причинам не могут или не желают примкнуть ни к одной из действующих СРО кооперативов и одновременно лишены возможности образовать новую СРО кооперативов.

При подготовке материала использованы данные Минэкономразвития России