Главная    Интернет-библиотека    Право    Актуальное законодательство    Комментарий к Федеральному закону от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»

Комментарий к Федеральному закону от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»

19.09.2014

Комментарий к Федеральному закону от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»

Опубликовано в журнале "Советник юриста" №2 год - 2012

Чашина О.Ю.,
заместитель председателя
КАМО «Дальневосточная»

по управлению персоналом

ФЗ № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»(1) был последовательно одобрен обеими палатами отечественного парламента: Государственной Думой Федерального Собрания РФ 02.11.2011, Советом Федерации Федерального Собрания РФ 09.11.2011 и принят 23.11.2011.

В настоящей статье читателю предлагается журнальный вариант постатейного комментария к ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (текст самого Закона не приводится).

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования и цели настоящего Федерального закона
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 cт. 1 определяет предмет правового регулирования комментируемого Федерального закона. Как и весь закон (об этом мы будем говорить по ходу дальнейших комментариев), ч. 1 его ст. 1 не лишена структурно-логических недостатков. Так, законодатель ошибочно включил в предмет регулирования комментируемого Закона «организационно- правовые основы формирования… систем бесплатной юридической помощи» и  «организационноправовые основы деятельности по правовому информированию…».

Нормативный правовой акт не может регулировать что-либо правовое. Норма права, содержащаяся в статье Закона, регулирует общественные отношения, в том числе – организационные. В результате такие общественные отношения становятся правовыми. Крайне неграмотно пытаться включить в предмет регулирования правового акта правовые основы, т. е. фактически вести речь о регулировании права правом же. Подобные логические огрехи свидетельствуют о слабой проработанности текста Закона, возможно – о поспешности его принятия.


(1) Российская газета. – 2011. – 23 нояб.


Комментарий к ч. 2: ч. 2 закрепляет цели комментируемого Федерального закона.

Первая из целей увязана законодателем с положениями Основного закона.

Согласно ч. 1 ст. 48 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, далее – Конституция РФ)(1) каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.

Вторая цель предполагает создание систем бесплатной юридической помощи как с участием государства, так и на общественных началах.

Третья цель выходит за рамки института оказания бесплатной юридической помощи и в ходе реализации комментируемого Федерального закона может быть достигнута лишь отчасти.

В целом необходимо отметить, что вторая и третья цели носят подчиненный характер по отношению к первой из целей, закрепленных в ч. 2 ст. 1, а по своей сути являются скорее задачами, решение которых позволяет достичь именно цели – основной и единственной – создание условий для реализации конституционного права гражданина на бесплатную квалифицированную юридическую помощь.

Статья 2. Право на получение бесплатной юридической помощи Комментарий:
Комментарий к ч. 1: в ч. 1 ст. 2 дублируется конституционное право гражданина на получение бесплатной юридической помощи, а само такое право ограничивается закрытым перечнем случаев, прямо перечисленных в федеральном и региональном законодательстве. К сожалению, комментируемый Закон лишен какого-либо тезауруса как в виде единой статьи, посвященной легальному определению основных используемых понятий, так и включения легальных дефиниций по тексту Закона. Это серьезно затрудняет работу с Законом, в частности, его толкование, а равно и применение.

В связи с изложенным требует некоторого разъяснения термин «бесплатная юридическая помощь». Основная сложность видится в правильном понимании признака бесплатности такой услуги, будь она оказана представителем государства или общественного объединения.

Бесплатной юридическая помощь является только для ее получателя, который за такую услугу не платит собственных средств.  Но для лица, оказывающего юридическую помощь, она бесплатной не является и являться не может, поскольку согласно ч. 3 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право на вознаграждение за труд. Оказание юридической помощи – это труд.

Следовательно, лицо, трудящееся в сфере оказания бесплатной юридической помощи, вправе претендовать на оплату своего труда. Поэтому юридическая помощь, оказываемая в рамках комментируемого Закона, является не бесплатной, а псевдобесплатной. Более того, необходимо отдавать себе отчет в том, что почти любое лицо (кроме разве что несовершеннолетних и лиц, длительное время не работающих) юридическую помощь, за которую с него не берут денег сегодня, оплатило ее вчера в форме перечисления в бюджет налога на доходы физических лиц. Любое бюджетное финансирование предполагает, что наполняется бюджет в том числе и за счет налоговых поступлений от населения.


(1) Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.


Поэтому юридическая помощь, предусмотренная комментируемым Законом, является для лица, ее оказывающего, оплачиваемой, а для лица, ее получающего, – псевдобесплатной, т. е. оплаченной за счет ранее перечисленных в бюджет налогов.

Комментарий к ч. 2: на территории РФ бесплатная юридическая помощь предусмотрена для граждан следующих государств:
– Республики Кыргызстан (ст. 16 Договора между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан от 14.09.1992 «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам»(1));
– Турецкой Республики (ст. 16 Договора от 15.12.1997 между Российской Федерацией и Турецкой Республикой о взаимном оказании правовой помощи по гражданским, торговым и уголовным делам(2));
– Республики Мадагаскар (ст. 16 Договора между Российской Федерацией и Республикой Мадагаскар о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(3));
– Республики Мали (ст. 16 Договора от 31.08.2000 между Российской Федерацией и Республикой Мали о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(4));
– Тунисской Республики (ст. 16 Договора 1997 года между Российской Феде рацией и Тунисской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(5));
– Арабской Республики Египет (ч. 3 ст. 1 Договора от 23.09.1997 между Российской Федерацией и Арабской Республикой Египет о взаимной правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, коммерческим и семейным делам(6));
– Исламской Республики Иран (ст. 16 Договора от 05.03.1996 между Российской Федерацией и Исламской Республикой Иран о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам7);
– Республики Албания (ст. 16 Договора от 30.10.1995 между Российской Федерацией и Республикой Албания о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам8);
– Республики Грузия (ст. 16 Договора от 15.09.1995 между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(9));
– Республики Молдова (ст. 16 Договора от 25.02.1993 между Российской Федерацией и Республикой Молдова о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(10));


(1) Бюллетень международных договоров. – 1995. – № 3.
(2) Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 50. – Ст. 5683.
(3) Там же. – № 20. – Ст. 2261.
(4) Там же. – Ст. 2260.
(5) Там же. – Ст. 2257.
(6) Там же. – 2003. – № 11. – С. 40–51.
(7) Там же. – 2001. – № 1. – С. 55–74.
(8) Сборник международных договоров Российской Федерации по оказанию правовой помощи. – М.: СПАРК, 1996. – С. 102–121.
(9) Там же. – С. 210–229.
(10) Там же. – С. 380–398.


– Латвийской Республики (ст. 16 Договора от 03.02.1993 между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам)(1);
– Эстонской Республики (п. 16 Договора от 26.01.1993 между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(2));
– Азербайджанской Республики (п. 16 Договора от 22.12.1992 между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(3));
– Литовской Республики (ст. 16 Договора от 21.07.1992 между Российской Федерацией и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(4));
– Королевства Испании (ст. 3 Договора от 26.10.1990 между СССР и Королевством Испании о правовой помощи по гражданским делам(5));
– Монгольской Народной Республики (ст. 17 Договора от 23.09.1988 между СССР и Монгольской Народной Республикой о взаимном оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам(6));
– Республики Куба (ст. 41 Договора от 28.11.1984 между СССР и Республикой Куба о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам(7));
– Социалистической Республики Вьетнам (ч. 1 ст. 17 Договора от 10.12.1981 между СССР и Социалистической Республикой Вьетнам о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам(8));
– Греческой Республики (ст. 18 Договора от 21.05.1981 между СССР и Греческой Республикой о правовой помощи по гражданским и уголовным делам(9));
– Финляндской Республики (ст. 18 Договора от 11.08.1978 между СССР и Финляндской Республикой о правовой защите и правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам(10));
– Венгрии (ст. 20 Договора от 15.07.1958 между СССР и Венгерской Народной Республикой об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам(11));
– Румынии (ст. 21 Договора от 03.04.1958 между СССР и Румынской На родной Республикой об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам)12;


(1) Сборник международных договоров Российской Федерации по оказанию правовой помощи. – М.: СПАРК, 1996. – С. 340–358.
(2) Там же. – С. 525–543.
(3) Там же. – С. 62–80.
(4) Там же. – С. 362–379.
(5) Бюллетень международных договоров. – 1998. – № 5. – С. 22–31.
(6) Сборник международных договоров СССР. – Вып. XLVI. – М., 1993. – С. 212–233.
(7) Ведомости ВС СССР. – 1986. – № 36. – Ст. 743.
(8) Сборник международных договоров Российской Федерации по оказанию правовой помощи. – М.: СПАРК, 1996. – С. 176–195.
(9) Там же. – С. 196–209.
(10) Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. – М.: БЕК, 1996. – С. 129–131.
(11) Сборник международных договоров Российской Федерации по оказанию правовой помощи. – М.: СПАРК, 1996. – С. 153–171.
(12) Там же. – С. 447–464.


– Польши (ч. 1 ст. 20 Договора от 28.12.1957 между СССР и Польской Народ ной Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам(1)).

Статья 3. Правовое регулирование отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 ст. 3 закрепляет систему нормативных правовых актов по рассматриваемому предмету регулирования. Эту систему венчает Конституция РФ (см. комментарий к ч. 2 ст. 1). Федеральный уровень системы представлен комментируемым Законом, а также Федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(2) (далее – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»), от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»(3) (далее – ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»), от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»(4) (далее – ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»), от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»(5) (далее – ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»), от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»(6) (в ред. от 21.04.2011; далее – ФЗ «О статусе военнослужащих»), Законом Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»(7) (далее – Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»), Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ8 (в ред. от 21.07.2011; далее – УПК РФ). К подзаконным нормативным правовым актам того же уровня относятся постановление Правительства РФ от 04.07.2003 № 400 «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда»9 (в ред. от 28.09.2007), приказ Минюста России № 199, Минфина России № 87н от 15.10.2007 «Об утверждении Порядка расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов  предварительного следствия или суда, в зависимости от сложности уголовного дела»(10).

На уровне субъектов Федерации принято немало как законов, так и иных нормативных правовых актов, посвященных регулированию оказания бесплатной юридической помощи в регионах. В качестве примера первых можно упомянуть Закон


(1) Сборник международных договоров СССР. – Вып. XXXVI. – М., 1982. – С. 67–75.
(2) Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
(3) Там же. – 2002. – № 23. – Ст. 2102.
(4) Там же. – 1996. – № 52. – Ст. 5880.
(5) Там же. – 1995. – № 32. – Ст. 3198.
(6) Там же. – 1998. – № 22. – Ст. 2331.
(7) Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1992. – № 33. – Ст. 1913.
(8) Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 52 (ч. I). – Ст. 4921.
(9) Там же. – 2003. – № 28. – Ст. 2925.
(10) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2007. – № 45.


Краснодарского края от 29.12.2006 № 1170-КЗ «О порядке и условиях осуществления материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях и компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь бесплатно отдельным категориям граждан в Краснодарском крае»(1) (в ред. от 08.06.2007), Закон Республики Калмыкия от 09.07.2003 № 344-II-З «Об отдельных вопросах в сфере адвокатуры»(2) (в ред. от 18.12.2008), Закон Республики Тыва от 11.12.2003 № 464 ВХ-1 «О регулировании вопросов, связанных с адвокатской деятельностью на территории Республики Тыва»3 (в ред. от 28.10.2008), Закон Тамбовской области от 23.04.2004 № 206-З «О регулировании общественных отношений в сфере адвокатуры, государственной поддержке адвокатской деятельности и организации бесплатной юридической помощи в Тамбовской области»4 (в ред. от 01.06.2009), вторых – постановление Правительства Республики Дагестан от 02.10.2008 № 335 «О Порядке компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в Республике Дагестан»5, постановление Правительства Еврейской автономной области от 05.10.2005 № 240-пп «О Порядке компенсации расходов адвокату за оказание бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Еврейской автономной области»6 (в ред. от 25.11.2008), постановление Правительства Республики Карелия от 26.12.2005 № 144-П «Об утверждении Порядка предоставления гражданам справки о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) для получения бесплатной юридической помощи»7 (ред. от 28.06.2006).

Международные договоры РФ в комментируемой части статьи не упомянуты, хотя занимают значительное место при закреплении права иностранных граждан на получение бесплатной юридической помощи на правах, равных с российскими гражданами (см. комментарий к ч. 2 ст. 2).

Ничего не говорится и о муниципальных нормативных правовых актах, посвященных  регулированию оказания бесплатной юридической помощи, хотя о них идет речь далее по тексту комментируемого Закона (см. например, комментарий к ст. 7). Муниципальные правовые акты могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8 (в ред. от 25.07.2011; далее – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)).

Так как о возможности передачи таких полномочий говорится в ч. 2 ст. 12 комментируемого закона, следует признать муниципальные правовые акты полноценным элементом системы законодательства, посвященного регламентации оказания бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ч. 2: таким законодательством является УПК РФ (ч. 4 ст. 16, п. 8 ч. 4 ст. 47, ч. 1, 2, 4–9 ст. 132, ч. 3 ст. 313).


(1) Кубанские новости. – 2007. – 6 янв.
(2) Хальмг Унн. – 2003. – № 153.
(3) Тувинская правда. – 2003. – 23 дек.
(4) Тамбовская жизнь. – 2004. – № 88–89.
(5) Собрание законодательства Республики Дагестан. – 2008. – № 19. – Ст. 841.
(6) Биробиджанер штерн. – 2005. – № 82.
(7) Карелия. – 2006. – 26 янв.
(8) Парламентская газета. – 2003. – 8 окт.


Комментарий к ч. 3: в настоящее время случаи и порядок оказания бесплатной юридической помощи в административном судопроизводстве на федеральном уровне не установлены.

Комментарий к ч. 4: действующие системы регионального законодательства знают примеры установления дополнительных (сверх федеральных) гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи. Так, например, согласно п. 2 ст. 10 Закона Тверской области от 12.03.2007 № 17-ЗО «Об уполномоченном по правам человека в Тверской области»1 (в ред. от 27.10.2009) содействуя правовому просвещению в области прав человека, форм и методов их защиты, уполномоченный вправе оказывать гражданам бесплатную юридическую консультативную помощь по вопросам о правах человека. В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 17 «Служебные обязанности» Закона Курской области от 09.03.2005 № 16-ЗКО «Об уполномоченном по правам человека в Курской области»2 (в ред. от 30.04.2010) уполномоченный оказывает гражданам бесплатную юридическую помощь по вопросам, входящим в его компетенцию. Причем если в первом случае оказание бесплатной юридической помощи является всего лишь правом должностного лица и ограничено консультативным видом, то во втором – это уже обязанность, из которой логически можно вывести соответствующее право жителя Курской области, виды юридической помощи не ограничены, а ее пределы регулируются только компетенцией этого должностного лица. На территории Краснодарского края право на бесплатную юридическую помощь предоставлено субъектам малого и среднего предпринимательства (см.: приказ Департамента инвестиций и проектного сопровождения Краснодарского края от 09.12.2009 № 163 «Об организации работы служб неотложной правовой помощи субъектам малого и среднего предпринимательства Краснодарского края»3), из краевого бюджета на эти цели в 2012 г. выделено 1,5 млн руб. (см.: постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 05.03.2009 № 150 «Об утверждении долгосрочной краевой целевой программы «Государственная поддержка малого и среднего предпринимательства в Краснодарском крае» на 2009–2012 годы»4 (в ред. от 14.12.2009)).

Статья 4. Государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 ст. 4 дает легальное определение дефиниции «государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью».

Комментарий к ч. 2: положения ч. 2 ст. 4 базируются на ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Комментарий к ч. 3: ч. 3 ст. 4 в круг субъектов реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью включает широкий спектр публичных и частных лиц. При этом, для того чтобы стать участником реализации такой государственной политики, определенный вид лица (юридического, например, коллегия адвокатов, или физического, например – нотариус) должен быть прямо указан в федеральном законе.


(1) Тверские ведомости. – 2007. – № 13.
(2) Курская правда. – 2005. – № 56–60.
(3) Кубанские новости. – 2009. – № 214.
(4) Кубанские новости. – 2009. – № 41.


Статья 5. Основные принципы оказания бесплатной юридической помощи
Комментарий: ст. 5 полностью посвящена закреплению системы основных положений, в соответствии с которыми должны выстраиваться общественные отношения по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи. Закрепленная система основных принципов оказания бесплатной юридической помощи далека от совершенства. Во-первых, ряд принципов явно излишен, их включение в текст комментируемого Закона новых правовых норм не создает, а всего лишь является мультиплицированием одинаковых по содержанию статей законодательства. Это, в частности, относится к принципу № 8. Принцип равенства и запрет дискриминации
закреплены ст. 19 Конституции РФ, и этого вполне достаточно.

Часть принципов задекларированы по тексту комментируемой статьи, но не нашли своего полного отражения в остальном тексте Закона, что свидетельствует о его заведомой пробельности. Это относится к принципу № 4, который не может соблюдаться в полном объеме, поскольку нормы профессиональной этики нормативно закреплены далеко не для всех категорий субъектов оказания бесплатной юридической помощи. Так, если адвокат в своей деятельности обязан руководствоваться Кодексом профессиональной этики адвоката (принят Всероссийским съездом адвокатов 31.01.20031, в ред. от 05.04.2007, далее – КПЭА), то сотрудники государственных юридических бюро или юридических клиник при высших учебных заведениях таких ограничений не знают.

Многие принципы вовсе вызывают спорность в необходимости их включения в текст Закона по причине крайней оценочности содержания. Как толковать понятия «социальная справедливость» (принцип № 1), «объективность» и «беспристрастность» (принцип № 7)? И более того – нужно ли не только толкование, но и применение этих терминов в комментируемом Законе? Для применения Закона требуются в нем самом заложенные четкие ориентиры, позволяющие отграничить должное, допустимое и запретное. Комментируемый Закон содержит перечень случаев, условий и форм оказания бесплатной юридической помощи. Этим и должен руководствоваться правоприменитель. Ему не нужно в довесок к установленным законом четким критериям оценивать уровень справедливости, объективности и беспристрастности своих действий. А коли так, то закрепление подобных принципов излишне. Если законодатель имел желание сделать акцент на социальной значимости комментируемого Закона, то для этого используется такой традиционный для юридической техники структурный элемент, как преамбула. Но преамбулы в комментируемом Законе нет, поэтому справедливость втиснута законодателем в систему принципов.

Статья 6. Виды бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: вид бесплатной юридической помощи – это конкретное мероприятие или их комплекс, проведение которых входит в содержание соответствующей услуги.

Комментарий к ч. 2: кроме перечисленных в ч. 1 этой же статьи видов бесплатной юридической помощи, законодательством РФ не запрещены, а иногда прямо закреплены следующие виды юридической помощи:
– посещение места содержания лица, изолированного от общества (следственного изолятора, изолятора временного содержания, исправительного учреждения и т. п.).


(1) Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. – 2010. – № 3.


Такое посещение может быть как сопряжено с консультированием, так и нет. К примеру, адвокат, оказывающий бесплатную юридическую помощь по уголовному делу несовершеннолетнему лицу, может посетить следственный изолятор с целью проверить состояние своего подзащитного, выяснить наличие у него вопросов юридического характера.

Если таких вопросов нет, то консультация дана не будет, но само посещение имеет место, поэтому юридическая помощь в этом случае должна считаться оказанной в ином виде, не запрещенном законом;
– действия по досудебному обеспечению доказательств;
– подача юридически значимых документов в органы и организации, не перечисленные в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи;
– прочие.

Статья 7. Субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь
Комментарий:
В комментируемой статье в качестве обязательного условия оказания бесплатной юридической помощи называется наличие соответствующих полномочий у лица, претендующего на оказание названных услуг. Оказывать бесплатную юридическую помощь вправе только лицо, являющееся участником государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи, либо право оказания такой помощи гражданам ему должно быть предоставлено российским законодательством (федерального или регионального уровня).

Муниципальные образования также получают право наделять по своему усмотрению различных лиц правом оказания бесплатной юридической помощи. На момент принятия комментируемого Закона практика организации оказания бесплатной юридической помощи муниципалитетами сложилась. Так, МУП АМО «Ангарское экономико-правовое агентство» за 2009 г. оказана бесплатная юридическая помощь 112 гражданам, из них 19 гражданам были составлены исковые заявления по выплате пенсионных накоплений, возмещению материального ущерба, по защите прав потребителей, по признанию права собственности, по причинению вреда здоровью и т. д. (решение Думы АМО от 30.04.2010 № 804-67 рД «О принятии отчета о социально-экономическом положении Ангарского муниципального образования, о результатах деятельности мэра  Ангарского муниципального образования и о деятельности администрации Ангарского муниципального образования за 2009 год»(1)).

Статья 8. Квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: оказание бесплатной юридической помощи лицами, не имеющими высшего юридического образования, допускается только в режиме клинического обучения юриспруденции (см. комментарий к ч. 5 ст. 23).

Комментарий к ч. 2: дополнительные квалификационные требования установлены:
– к адвокатам. Согласно ч. 1 ст. 9 и ч. 1 ст. 28 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» статус адвоката в РФ вправе приобрести лицо, которое имеет высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования, либо ученую степень по юридической специальности.


(1) Ангарские ведомости. – 2010. – № 17 (415).


Указанное лицо также должно иметь стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажировку в адвокатском образовании в течение периода от одного года до двух лет. Кроме того, претендент на статус адвоката должен сдать квалификационный экзамен (ст. 11 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»);
– к нотариусам. Согласно ст. 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1(1); в ред. от 05.07.2010; далее – Основы законодательства РФ о нотариате) на должность нотариуса в РФ назначается гражданин РФ, прошедший стажировку сроком не менее одного года в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавший квалификационный экзамен, имеющий лицензию на право нотариальной деятельности.

Глава 2. Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Статья 9. Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий:
В комментируемой статье конкретизируются полномочия высшего должностного лица РФ, закрепленные за ним ч. 3 ст. 80 Конституции РФ.

Статья 10. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий:
В комментируемой статье конкретизируются полномочия высшего коллективного органа исполнительной власти РФ, закрепленные за ним п. «е» и «ж» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.

Статья 11. Полномочия уполномоченного федерального органа исполнительной власти
Комментарий:
Федеральным органом, уполномоченным в сфере организации оказания бесплатной юридической помощи, является Министерство юстиции РФ.

Статья 12. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: в соответствии с подп. 27 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(2) (в ред. от 21.11.2011) к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях в соответствии с ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ», определения размера, порядка оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам РФ в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсаций их расходов на оказание такой помощи, а также учреждения, материально-технического и финансового обеспечения деятельности государственных юридических бюро в соответствии с комментируемым Законом.


(1) Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 10. – Ст. 357.
(2) Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.


Комментарий к ч. 2: ч. 2 ст. 12 предусматривает возможность делегирования отдельных государственных полномочий в области обеспечения гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи с регионального на местный уровень.

Согласно ч. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ осуществляется законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Статья 13. Полномочия органов прокуратуры Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий:
Ничего нового к статусу органов прокуратуры комментируемая статья не прибавляет. Надзорные полномочия прокуратуры закреплены в ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 – № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»(1) (в ред. от 07.02.2011; далее – ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Довольно необычным видится представление традиционной для органов прокуратуры функции обращения в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан как разновидности бесплатной юридической помощи. Прокурор не является в суде представителем гражданина, поэтому не может быть признан субъектом оказания ему юридической помощи. Более того, если признать обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, то следует признать, что в каждом таком случае бесплатная юридическая помощь гражданину уже оказывается, и он не вправе претендовать на ее оказание другим субъектом (например, адвокатом). Такой подход законодателя следует признать ошибочным.

Гражданин, в интересах которого в суд обратился прокурор, не должен быть лишен права получать бесплатную юридическую помощь от субъекта оказания такой помощи. Комментируемый Закон внедряет иную концепцию (см. комментарий к ч. 4 ст. 21).

Статья 14. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: в соответствии со ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.


(1) Собрание законодательства РФ. – 1995 г. – № 47. – Ст. 4472.


Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Комментарий к ч. 2: к моменту принятия комментируемого Закона муниципалитеты широко практиковали оказание гражданам бесплатной юридической помощи. Так, например, в  Петрозаводске 19.11.2009 открыт пункт помощи женщинам «Фемина», на базе которого женщинам бесплатно предоставляется юридическая помощь(1), а на территории г. Твери предусмотрена бесплатная юридическая помощь для временно неработающих граждан по вопросам организации своего дела(2).

Глава 3. Государственная система бесплатной юридической помощи

Статья 15. Участники государственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: государственная система бесплатной юридической помощи включает два уровня: федеральный и региональный.

К федеральному уровню такой системы следует отнести федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, а также органы управления государственными внебюджетными фондами. В регионах и на местах (на территориях муниципальных образований) указанные федеральные органы и учреждения представлены территориальными подразделениями.

Региональный уровень включает органы исполнительной власти субъектов Федерации, подведомственные им учреждения, в том числе государственные юридические бюро.

Комментарий к ч. 2: см. комментарий к ст. 18 и 19.


(1) Отчет Главы Петрозаводского городского округа о своей деятельности и деятельности администрации Петрозаводского городского округа за 2009 год // Информационный бюллетень. – 2010. – № 22.
(2) Решение Тверской городской Думы от 26.04.2001 г. № 66 «Об утверждении «Программы поддержки малого предпринимательства в г. Твери на 2001–2002 гг. « // Вся Тверь. – 2001. – 31 мая.


Статья 16. Оказание бесплатной юридической помощи федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им учреждениями, органами управления государственных внебюджетных фондов
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: порядок рассмотрения обращений граждан урегулирован Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»(1) (в ред. от 27.07.2010; далее – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»).

Бесплатная юридическая консультативная помощь оказывается только при условии соблюдения гражданином требований, предъявляемых ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» к обращениям граждан.

Согласно ст. 7 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть, ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Обращение может быть подано в форме электронного документа. В таком обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (ст. 12 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»).

В соответствии со ст. 13 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.

При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

В случае если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.


(1) Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 19. – Ст. 2060.


Из положений ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» видно, в каких именно случаях гражданину дается устная консультация (если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки), а в каких – письменная (во всех остальных случаях).

Комментарий к ч. 2: представление интересов гражданина в суде должностным лицом органа или учреждения, указанного в комментируемой статье, должно быть оформлено доверенностью в порядке, установленном гл. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ(1) (в ред. от 06.04.2011; далее – ГК РФ).

Статья 17. Оказание бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро
Комментарий(2):
Постановлением Правительства РФ от 22.08.2005 № 534(3) было начато проведение на территории Республики Карелия, Чеченской Республики, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульянов ской областей с 01.01.2006 эксперимента по оказанию бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, в целях чего создано 10 государственных юридических бюро.

 

На проведение этого эксперимента государством тратятся огромные деньги: в 2009 г. на 10 бюро затрачено без малого 70 млн руб.(4), в 2010 г. – почти 76 млн руб.(5)

В целом такой эксперимент показал чрезвычайно низкую эффективность государственной бесплатной юридической помощи в режиме бюро по сравнению с такой же помощью, оказываемой адвокатами. Причины этому следующие:
– низкие требования к уровню образования сотрудников государственных юридических бюро (только наличие высшего образования, но не стажа работы по юридической специальности);
– полная зависимость госюрбюро от государства, что отрицательно сказывается на тех судебных процессах, в которых граждане спорят с госорганами;
– все недостатки государственного менеджмента, в том числе отсутствие материальной заинтересованности государственного служащего в результатах своего труда (тогда как адвокат напрямую зависит от качества оказанных им услуг в материальном отношении);
– бюджетные средства, выделяемые на госюрбюро, расходуются далеко не только на оплату юрисконсультов, но и на: начальника бюро, его заместителя, главного специалиста, бухгалтера и документоведа, аренду служебных помещений и оплату коммунальных платежей(6). Для сравнения – в адвокатских образованиях все эти расходы несет само адвокатское сообщество,
не требуя от государства ни гроша. В результате услуги госюрбюро по стоимости для госбюджета гораздо выше, чем такие же услуги, оказываемые адвокатами.


(1) Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
(2) Комментарий к ст. 17 подготовлен с использованием материала, предоставленного А. Н. Чашиным.
(3) Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 35. – Ст. 3615.
(4) См.: постановление Правительства РФ от 25.12.2008 № 1029 «О государственных юридических бюро» // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 2. – Ст. 229.
(5) См.: постановление Правительства РФ от 03.12.2009 № 991 «О государственных юридических бюро» // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 50. – Ст. 6099.
(6) О номенклатуре должностей госюрбюро и размерах окладов по ним см., например:  постановление Правительства РФ от 03.12.2009 № 991 «О государственных юридических бюро» // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 50. – Ст. 6099.


Все это вылилось в парадоксальную ситуацию – к отработке обращений граждан в госюрбюро стали привлекаться адвокаты, с оплатой их услуг в стандартном размере – от ? до ? МРОТ. Спрашивается – для чего тогда между адвокатурой и государством стоит посредник, поглощающий ежегодно до семи десятков миллионов рублей бюджетных денег, если работают все равно адвокаты?

В результате чиновники от юстиции работали в рамках эксперимента медленно и мало. Так, по данным Адвокатской палаты Свердловской области, за шесть месяцев 2006 г. консультантами госбюро (11 человек) было принято 290 малоимущих граждан, а в адвокатских образованиях области за это же время оказана юридическая помощь бесплатно 2460 человек(1).

Вдумаемся в эти цифры:
290 чел. : 11 специалистов : 6 мес. = 4,39 посетителя в месяц.
Или 1 (!) в неделю. Это мы еще не делим на начальника госбюро, его заместителя, бухгалтера, документоведа и главного специалиста. Если адвокат будет так работать – принимать по одному клиенту в неделю, то он зубы на полку положит. И это при окладе 9000 руб. в месяц с оплатой ежегодного отпуска, премиями и всем соцпакетом!

По данным Г.А. Жилина(2), работники бюро в качестве судебных представителей приняли участие более чем в 2 тыс. гражданских дел. Посчитаем:
70 млн руб. (финансирование в 2009 г.) : 2 тыс. дел = 35 000 руб./дело.
Это дорого или дешево? Проверим. Например, прайс-лист одной из московских коллегий адвокатов содержит расценки на комплексное ведение судебных дел для граждан в пределах от 10 тыс. до 25 тыс. руб. (не считая налоговых сборов)(3).
В Ульяновке те же услуги стоят от 10 тыс. до 30 тыс. руб.(4), в Волгограде – от 15 тыс. до 25 тыс. руб.(5).

Посчитаем по-другому. В качестве примера возьмем п. 9 Порядка компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в Республике Дагестан, утв. постановлением Правительства РД от 02.10.2008 № 335(6). Согласно этому пункту при оказании бесплатной юридической помощи устанавливаются следующие расценки услуг:
– консультации (советы) – 200 руб.;
– составление заявлений о назначении пенсий и пособий – 200 руб.;
– составление запросов, справок – 200 руб.
– составление правовых документов: искового заявления, кассационной (апелляционной, надзорной) жалобы – 1000 руб.;
– один день участия адвоката в суде (исчисляется в днях, в которых адвокат был фактически занят выполнением поручения) – 1000 руб.


(1) Информационное письмо президентам адвокатских палат субъектов Российской Федерации от 07.09.2006 // Адвокат. – 2006. – № 10. – С. 7–11.
(2) См.: Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: монография. – М.: Проспект, 2010. – 576 с.
(3) http://www.kuraev-pimanov.ru/index-103.html
(4) http://advoliga.ru/index.php?id=5
(5) http://www.advokat34.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=38&Itemid=26
(6) Собрание законодательства Республики Дагестан. – 2008. – № 19. – Ст. 841.


Оказание комплексной услуги по гражданскому делу складывается в большинстве случаев из консультации, составления заявления, запроса, апелляционной, кассационной и надзорной жалоб.

Это: 200 (консультация) + 200 (запрос) + 1000 (исковое заявление) + 1000 (апелляционная жалоба) + 1000 (кассационная жалоба) + 1000 (надзорная жалоба) = 4400 руб. Остальные 30 000 руб., оставшиеся от средней стоимости дела, рассчитанной выше, надо полагать, могут быть потрачены субъектом оказания юридической помощи на участие в судебных заседаниях. Это – 30 судодней!!! Такого количества судебных заседаний по делам рассматриваемой категории сложности никогда не бывает. По тем категориям дел, по которым комментируемым Законом предписывается оказывать бесплатную юридическую помощь, предполагается не более 2–3, а в особо сложных случаях – до 6–7 заседаний. Итого по дагестанским расценкам бюджетные расходы на одно судебное дело не превышают в среднем 10 тыс. руб. Это, как нетрудно убедиться, в 3,5 раза дешевле, чем тратилось в условиях проведенного эксперимента по апробированию госюрбюро.

Приведенные расчеты наглядно доказывают дороговизну такого варианта оказания бесплатной государственной юридической помощи, как использование государственных юридических бюро.

Справедливости ради следует отметить то обстоятельство, что комментируемый Федеральный закон не обязывает региональные власти создавать юридические бюро, а только наделяет их этим правом. Обязанность субъектов Федерации – оказывать бесплатную юридическую помощь перечисленным в Законе категориям граждан по установленным категориям дел. Вариант оказания такой помощи остается на усмотрении органов власти субъектов РФ.

В ходе принятия решения относительно выбора одного из возможных вариантов оказания гражданам бесплатной юридической помощи (создание госюрбюро или привлечение адвокатуры) региональным властям следует объективно оценить результаты проведенного эксперимента, обращая внимание в первую очередь на стоимостную составляющую.

Статья 18. Оказание бесплатной юридической помощи адвокатами
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: условия оказания юридической помощи гражданам бесплатно приведены в ст. 26 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ», согласно которой такая помощь гражданам РФ, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам РФ, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно в следующих случаях:
1) истцам – по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
2) ветеранам Великой Отечественной войны – по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;
3) гражданам РФ – при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;
4) гражданам РФ, пострадавшим от политических репрессий, – по вопросам, связанным с реабилитацией.

Юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Комментарий к ч. 2: в соответствии с ч. 1 ст. 26 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» адвокаты оказывают юридическую помощь гражданам РФ бесплатно в соответствии с ФЗ «О бесплатной юридической помощи в РФ».

Комментарий к ч. 3: Деятельность адвокатских палат субъектов РФ по вопросам оказания адвокатами юридической помощи гражданам бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи координируется Федеральной палатой адвокатов РФ (подп. 4 п. 3 ст. 37 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»).

Комментарий к ч. 4: согласно ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (1) его действие не распространяется на отношения, связанные с привлечением адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно в соответствии с комментируемым Федеральным законом.

Комментарий к ч. 5: форма такого соглашения в настоящее время не утверждена.

Комментарий к ч. 6: согласно подп. 3 п. 4 ст. 25 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» к существенным условиям соглашения об оказании юридической помощи являются условия и размер выплаты доверителем вознаграждения за оказываемую юридическую помощь либо указание на то, что юридическая помощь оказывается доверителю бесплатно в соответствии с комментируемым Федеральным законом.

Комментарий к ч. 7: форма отчета и сроки его представления в настоящее время не утверждены.

Комментарий к ч. 8: форма сводного отчета в настоящее время не утверждена.

Комментарий к ч. 9: в соответствии с подп. 9 п. 3 ст. 31 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» рассмотрение таких жалоб входит в компетенцию совета адвокатской палаты.

Комментарий к ч. 10: см. комментарий к ч. 1 ст. 3.

Статья 19. Оказание бесплатной юридической помощи нотариусами
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: Комментируемая статья является крайне и явно неудачной попыткой привязать к системе оказания бесплатной юридической помощи нотариусов. Ст. 19 комментируемого закона предполагает, что нотариус дает юридические консультации в порядке, установленным законодательством. Но это вовсе не так.

Основы законодательства РФ о нотариате нигде по тексту не наделяют нотариуса правом или обязанностью консультировать население. Права нотариуса четко прописаны в ст. 15 Основ законодательства РФ о нотариате, а его обязанности – в ст. 16.

Консультирование не является ни правом, ни обязанностью российского нотариуса. В ст. 15 и ст. 16 Основ законодательства РФ о нотариате сказано, что нотариус разъясняет гражданам права и обязанности, а также дает разъяснения по вопросам совершения нотариальных действий. Но разъяснение – это вовсе не то же самое, что консультация.


(1) Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 30. – Ст. 3105.


Более того, отсутствие у нотариуса права на консультационную помощь вытекает из следующих положений законодательства:
– гл. VIII Основ законодательства РФ о нотариате, которая не упоминает среди нотариальных действий письменных либо устных консультаций;
– ст. 333.24 Налогового кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ(1) (в ред. от 19.07.2011; далее – НК РФ), которая предусматривает оплату государственной пошлины за конкретные нотариальные действия, среди которых нет консультирования.

Таким образом, нотариус разъясняет гражданам, обратившимся за совершением нотариального действия, положения законодательства, касающиеся совершения именно этого нотариального действия. Такое разъяснение не является самостоятельным мероприятием или услугой и проводится в ходе подготовки и проведения нотариального действия, т. е. является его неотъемлемой частью. Но совершение нотариальных действий подлежит оплате государственной пошлиной, о чем, как мы уже указали выше, гласит ст. 333.24 НК РФ. От оплаты такой государственной пошлины лица, имеющие право на оказание бесплатной юридической помощи, не освобождаются. Освобождение от оплаты госпошлины при обращении к должностным лицам, совершающим нотариальные действия, предусмотрено для некоторых категорий граждан, перечисленных в п. 11, 12 ч. 1 ст. 333.35 НК РФ. Кроме того, льготы при обращении за совершением нотариальных действий предусмотрены ст. 333.38 НК РФ.

Итак, лицо, обратившееся за совершением нотариального действия:
– оплачивает государственную пошлину за его совершение, если только оно не освобождено от ее уплаты на основании п. 11, 12 ч. 1 ст. 333.35 и ст. 333.38 НК РФ. При этом право на получение бесплатной государственной юридической помощи не порождает права на освобождение от оплаты государственной пошлины за совершение нотариальных действий;
– вправе получать от нотариуса разъяснения действующего законодательства по вопросам совершения нотариального действия без дополнительной оплаты вне зависимости от того, имеет ли оно право на получение бесплатной государственной юридической помощи.

Следовательно, нотариус разъясняет обратившемуся к нему лицу положения закона, связанные с совершением нотариального действия, без дополнительной оплаты вне зависимости от наличия либо отсутствия у обратившегося лица права на получение бесплатной государственной юридической помощи.

Если же к нотариусу обратилось лицо, имеющее право на получение бесплатной юридической помощи, не указанное в п. 11, 12 ч. 1 ст. 333.35 и ст. 333.38 НК РФ, и нотариус даст ему разъяснения (т. е. по терминологии комментируемой статьи – проконсультирует), то за совершение нотариального действия госпошлина все-таки будет взыскана.

Приходим к выводу о том, что комментируемая статья никоим образом не изменяет объем правоотношений нотариуса и лица, обратившегося за совершением нотариального действия, следовательно – является излишней. Комментируемая статья создает не более чем видимость участия нотариата в оказании бесплатной юридической помощи, обязывая нотариуса бесплатно делать то, что он и раньше (всегда) делал также бесплатно.


(1) Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 32. – Ст. 3340.


Статья 20. Категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 ст. 20 закрепляет персональный критерий оказания бесплатной юридической помощи. Для получения бесплатной юридической помощи гражданин должен относиться к одной из категорий, упомянутых в комментируемой норме или в законе, на который эта норма ссылается.

Согласно ч. 2 ст. 10 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с комментируемым Федеральным законом.

В соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 12 ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, имеют право на бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с комментируемым Федеральным законом.

Согласно ч. 3 ст. 7 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» защиту прав и законных интересов гражданина при оказании ему психиатрической помощи может осуществлять адвокат, а также работник государственного юридического бюро или иное лицо, уполномоченное государственным юридическим бюро оказывать бесплатную юридическую помощь. Лица, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи имеют право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с комментируемым Федеральным законом.

В соответствии с ч. 3 ст. 22 ФЗ «О статусе военнослужащих» юридическая помощь оказывается бесплатно:
– органами военного управления и органами военной юстиции в пределах своих функциональных (должностных) обязанностей – всем военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей по вопросам, связанным с прохождением военной службы;
– органами предварительного следствия и судом, в производстве которых находится уголовное дело.

Комментарий к ч. 2: ч. 2 ст. 20 закрепляет функциональный признак оказания бесплатной юридической помощи в виде консультирования и составления документов правового характера.

Комментарий к ч. 3: ч. 3 ст. 20 закрепляет функциональный признак оказания бесплатной юридической помощи в виде судебного и административного представительства.

Статья 21. Оказание бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: для того чтобы получить определенный вид бесплатной юридической помощи, гражданин должен удовлетворять одновременно двум критериям: личному (см. комментарий к ч. 1 ст. 20) и функциональному (см. комментарий  к ч. 2 и 3 ст. 20). Часть 1 ст. 21 устанавливает еще два критерия:
– юридический, согласно которому суть обращения гражданина должна носить правовой характер;
– нетождественности, согласно которому при обращении гражданина не должно быть вступившего в силу решения судебного или административного органа по тождественному делу (иску, жалобе и пр.).

Комментарий к ч. 2: ч. 2 ст. 21 устанавливает еще два критерия:
– обоснованности притязаний лица, согласно которому лицо, обратившееся за бесплатной юридической помощью, должно обладать не только правом на подачу иска в процессуальном смысле, но и правом на иск в материально-правовом смысле;
– отсутствие препятствий к оказанию требуемой услуги.

Комментарий к ч. 3: как видим, системное толкование положений ст. 20 и ст. 21 позволяет прийти к выводу о том, что государственная бесплатная юридическая помощь может быть оказана гражданину только при наличии всех пяти упомянутых выше критериев. Если обратившееся за бесплатной юридической помощью лицо не удовлетворяет хотя бы одному критерию, то такая помощь оказана быть не может.

Нарушение критериев, перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи, обязывает субъекта оказания бесплатной юридической помощи выдать обратившемуся к нему лицу соответствующее заключение.

Комментарий к ч. 4: см. комментарий к ст. 13.

Глава 4. Негосударственная система бесплатной юридической помощи

Статья 22. Участники негосударственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 ст. 22 закрепляет принцип добровольности формирования негосударственной системы бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ч. 2: ч. 2 ст. 22 устанавливает организационно-правовые формы элементов негосударственной системы бесплатной юридической помощи. В иных формах негосударственная бесплатная юридическая помощь оказана быть не может.

Статья 23. Оказание бесплатной юридической помощи юридическими клиниками
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: впервые в России безвозмездная правовая помощь была оказана в Казани: 150 лет назад ученый Казанского университета Д. Мейер создал юридическую клинику. Потому именно Казань – основоположник отечественных клиник(1).

Правовые клиники в современных российских высших учебных заведениях в массовом порядке созданы приказом Минобразования России от 30.09.1999 № 433 «О правовых консультациях («правовых клиниках») для населения на базе вузов, осуществляющих подготовку юридических кадров»(2). Первоначально юридические клиники созданы в девяти ведущих юридических вузах страны. В дальнейшем этот перечень трижды расширялся приказами Минобразования России от 07.08.2001 № 2909, от 25.12.2002 № 4592 и от 01.03.2004 № 944 и был доведен до семнадцати учебных заведений.


(1) И людям помощь, и студентам практика (редакционный материал) // Законность. – 2008. – № 10.
(2) Бюллетень Минобразования России. – 1999. – № 11.


В докладе о деятельности уполномоченного по правам человека в РФ в 2003 г.(1) отмечен опыт создания в стране общественных приемных (юридических клиник) на базе вузов.

Распространение положительного опыта образовательных учреждений высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических кадров, по созданию и функционированию юридических клиник как формы оказания учащимися бесплатной квалифицированной юридической помощи населению является одной из мер государственной политики в области образования и воспитания подрастающего поколения, юридического образования и подготовки юридических кадров (п. 8 разд. VII Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утв. Президентом РФ)(2)).

Сегодня юридические клиники (студенческие правовые консультации) являются местом прохождения учебной и производственной практик в соответствии с п. 7.16 федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «бакалавр»), утв. приказом Минобрнауки России от 04.05.2010 № 464(3) (в ред. от 31.05.2011).

Юридические клиники представляют собой обязательный элемент высших учебных заведений юридического профиля, готовящих специалистов по магистерским программам (п. 7.12 федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «магистр»), утв. Приказом Минобрнауки России от 14.12.2010 № 1763(4) (в ред. от 31.05.2011).

Комментарий к ч. 2: ч. 2 предусматривает два основных варианта организационно-правового оформления юридических клиник: в качестве дочернего вузу юридического лица и в виде его структурного подразделения. Второй вариант предполагает создание необособленного структурного подразделения, поскольку обособленными структурными подразделениями являются только филиал либо представительство юридического лица.

Комментарий к ч. 3: таким органом является Минобрнауки России (постановление Правительства РФ от 15.05.2010 № 337 «О Министерстве образования и науки Российской Федерации»(5) (в ред. от 05.09.2011)).

Комментарий к ч. 4: ч. 4 ст. 23 ограничивает деятельность юридических клиник исключительно консультированием и составлением документов правового характера, не допуская представителей студенческого сообщества до судебного представительства.

Комментарий к ч. 5: на практике это выглядит так, что преподаватель-куратор визирует текст письменной консультации либо документ правового характера, составленный студентом, проходящим практику в юридической клинике.

Статья 24. Негосударственные центры бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 содержит закрытый перечень лиц (юридических и физических), которые могут быть учредителями негосударственных центров бесплатной юридической помощи.


(1) Российская газета. – 2004. – 28 июля.
(2) Там же. – 2011. – 14 июля.
(3) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2010. – № 26.
(4) Там же. – 2011. – № 14.
(5) Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 21. – Ст. 2603.


Комментарий к ч. 2: ч. 2 предусматривает два основных варианта организационно-правового оформления негосударственных центров бесплатной юридической помощи: в качестве  юридического лица (учрежденного физическими лицами из числа адвокатов, нотариусов;  дочернего по отношению к учредившему юридическому лицу: адвокатскому образованию,  адвокатской или нотариальной палате) и в виде его структурного подразделения. Второй вариант предполагает создание необособленного структурного подразделения, поскольку обособленными структурными подразделениями являются только филиал либо представительство юридического лица.

Комментарий к ч. 3: ч. 3 закрепляет условия, соблюдение которых обязательно при создании негосударственных центров бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ч. 4: ч. 4 ст. 23 ограничивает деятельность негосударственных центров бесплатной юридической помощи исключительно консультированием и составлением документов правового характера, не допуская представителей таких центров до судебного представительства.

Комментарий к ч. 5: критерии оказания бесплатной юридической помощи могут быть как расширены, так и ограничены по сравнению с критериями, применяемыми в государственной системе оказания бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ч. 6: ч. 6 в очередной раз повторяет запрет дискриминации.

Комментарий к ч. 7: см. комментарий к ч. 1 ст. 20.

Комментарий к ч. 8: формы такого информирования руководством негосударственных центров бесплатной юридической помощи определяются самостоятельно.

Комментарий к ч. 9: ч. 9 определен круг субъектов гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный лицу в связи с оказанием бесплатной юридической помощи в соответствующих негосударственных центрах.

Статья 25. Список негосударственных центров бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 ст. 25 возлагает на негосударственные центры бесплатной юридической помощи и их учредителей обязанность уведомления территориального органа Минюста России о факте создания и направлениях функционирования центров. Эта же норма предъявляет требования к структуре уведомления.

Комментарий к ч. 2: документы на регистрацию негосударственного центра бесплатной юридической помощи, создаваемого в качестве юридического лица, подлежат подаче в территориальный орган Минюста России.

Комментарий к ч. 3: порядок ведения списка, упомянутого в ч. 3 ст. 25, и его размещения в настоящее время не утвержден.

Статья 26. Взаимодействие уполномоченного федерального органа исполнительной власти и участников негосударственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 предусматривает возможность партнерских отношений между государством и системой негосударственных центров бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ч. 2: ч. 2 предъявляет требования к соглашению, заключаемому между негосударственными центрами бесплатной юридической помощи и органами юстиции.

Комментарий к ч. 3: финансирование оказанной бесплатной юридической помощи за счет бюджетных средств не предусматривается.

Статья 27. Государственная и муниципальная поддержка некоммерческих организаций, являющихся участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи
Комментарий:
Согласно ч. 2 ст. 31 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих  организациях»(1) (в ред. от 18.07.2011) оказание экономической поддержки некоммерческим организациям осуществляется в различных формах, в том числе в следующих:
– предоставление гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;
– предоставление некоммерческим организациям иных льгот.

Глава 5. Информационное обеспечение деятельности по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи

Статья 28. Правовое информирование и правовое просвещение населения
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 ст. 28 предъявляет требования к информационному минимуму о бесплатной юридической помощи, который должен быть доведен до сведения населения.

Комментарий к ч. 2: возложение таких обязанностей должно быть опосредовано соответствующими нормативными правовыми или правоприменительными актами.

Комментарий к ч. 3: применительно к системе местного самоуправления последовательно проводится принцип саморегулирования на муниципальном уровне: муниципалитеты сами принимают нормативные акты, обязывающие их же информировать  население о бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ч. 4: нелогичным выглядит наделение правом правового информирования и  просвещения населения только представителей негосударственной системы бесплатной юридической помощи.

Глава 6. Финансовое обеспечение государственных гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи

Статья 29. Финансирование мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи в Российской Федерации
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: ч. 1 ст. 29 распределяет нагрузку по финансированию государственной бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ч. 2: согласно ч. 2 ст. 26 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» оплата труда адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам РФ бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов являются расходным обязательством субъекта РФ.

Комментарий к ч. 3: Часть 2 ст. 29 возлагает бремя несения расходов муниципальной бесплатной юридической помощи на местные бюджеты.


(1) Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.


Глава 7. Заключительные положения

Статья 30. Заключительные положения
Комментарий:
Комментарий к ч. 1: госюрбюро функционируют в Республике Карелия, Чеченской Республике, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях.

Комментарий к ч. 2: такой порядок установлен Положением об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро (утв. постановлением Правительства РФ от 25.12.2008 № 1029(1)).

Статья 31. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Комментарий:
С этой же даты вступает в силу Федеральный закон от 21.11.2011 № 326-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»(2).


(1) Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 2. – Ст. 229.
(2) Российская газета. – 2011. – 23 нояб.


Также по этой теме: