Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственное управление    Рискологическая концепция управления муниципальным образованием

Рискологическая концепция управления муниципальным образованием

12.12.2013

Рискологическая концепция управления муниципальным образованием

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №3 год - 2009

Немиров А.Л.,
д. э. н., профессор,
зав. кафедрой экономики и управления
Костромского государственного
 технологического университета,
management@kstu.edu.ru

Мамон Н.В.,
к. э. н., доцент  кафедры
экономики и управления
Костромского государственного
Технологического университета,
mamon@kostroma.ru

Город с позиции населения, живущего на его территории, рассматривается не только как место проживания, но и как место приложения его труда и место удовлетворения большинства насущных человеческих потребностей. Создание и поддержание условий, обеспечивающих реализацию этих потребностей, является основной задачей органов местного самоуправления.

Ретроспективный монографический анализ позволяет говорить о том, что в управлении городом основными являются отраслевой [1; 2; 3], комплексный [4; 5] и программно-целевой [6; 7; 8; 9] подходы. Первые два в нашей стране использовались до середины 80-х гг. ХХ в. Состояние общества того времени характеризуется высокой степенью стабильности, централизованностью планирования развития городов. При этом в отраслевом подходе во главу угла ставились экономические цели, а комплексный подход предполагал сочетание экономических и социальных целей развития городов.

Программно-целевой подход отличается системным видением города как объекта управления, а с другой – особой процедурой разработки концепций и программ развития и проработкой механизма реализации программ и контроля их результатов. Процедура разработки программ развития в программно-целевом подходе отличается от таковой при отраслевом и комплексном подходах тем, что на этапе анализа текущего состояния города разработчикам рекомендуется использовать для проведения анализа как внутренней, так и внешней среды города различные инструменты менеджмента и маркетинга. Это позволяет определить сильные и слабые стороны муниципального образования, а также угрозы, которые могут помешать реализации программ развития, и возможности, которые будут способствовать реализации. Результаты такого анализа используются, как правило, только на стадии планирования развития, и практически не находят отражения в механизме реализации программ.

Однако город является системой сложной, динамической и открытой, подверженной постоянному влиянию различных внешних факторов. Направленность и степень этого влияния могут носить опасныйдля города характер.

Динамика состояния внутренней среды города также может характеризоваться негативными тенденциями, препятствующими созданию и поддержанию указанных ранее условий. Необходимость предотвращения или снижения постоянно действующих внешних и внутренних негативных воздействий на социально-экономическую систему города требует интегрирования в систему управления городом в качестве одной из основных подсистемы управления рисками. По нашему мнению, в основе построения такой интегрированной системы управления должна лежать целостная рискологическая концепция управления городом. Основные положения концепции (рис. 1) разработаны на основе анализа литературы по проблемам риска [10; 11; 12; 13; 14; 15] и с учётом специфических характеристик города как системного объекта управления.

 

Первое концептуальное положение: «Управление городом осуществляется в условиях неопределённости и риска».
Любая социально-экономическая система, в том числе город (муниципальное образование), рассматриваемая как объект управления, характеризуется специфическим поведением, то есть изменением параметров, описывающих состояние объекта управления. Определённое поведение демонстрирует также субъект управления (органы местного самоуправления), а следовательно, и система управления городом в целом.

Факторы внешней среды, оказывающие влияние на город, также постоянно изменяются, демонстрируя собственное поведение. Поведение и внутренней, и внешней среды города может характеризоваться либо как устойчивое, либо как неустойчивое.

Изменчивость, лежащая в основе неустойчивости, носит определённый, вероятностный или неопределённый характер. Чем выше колебания параметров, описывающих изменение состояния города, составляющих его элементов, а также его внешней среды, тем выше нестабильность их поведения и тем больше неопределённость, в условиях которой принимается управленческое решение. Таким образом, в процессе управления городом существует поведенческая неопределённость.

Управление можно рассматривать как процесс непрерывного принятия решений. Любое решение направлено в будущее. В связи с этим возникает, с одной стороны, проблема определения желательного состояния объекта управления, которое в процессе управления, как правило, приобретает форму целевых установок или целей, а с другой – проблема оценки вероятности реализации или недостижения цели. Наряду с ориентацией в будущее управленческим решениям свойственна альтернативность, что также приводит к необходимости сравнительных оценок, в том числе ожидаемых результатов реализации той или иной альтернативы. Когда речь идет об управлении городом, то в качестве целей рассматривается уровень развития города и его сфер жизнедеятельности, обеспечивающий качество жизни населения. При этом сам уровень рассматривается как параметр, характеризующийся альтернативностью, что связано с указанной выше поведенческой неопределённостью города как объекта управления и внешней среды, оказывающей влияние на город. Таким образом, управленческая деятельность характеризуется неоднозначностью.

Будущее состояние города и его внешней среды многовариантно. По наличию информации можно выделить три основных варианта этого состояния: определённое, вероятностное и неопределённое. В зависимости от степени информационной обеспеченности органы муниципального управления, принимая решения, всегда находятся в одной из трёх выше указанных ситуаций. Исходя из этого можно говорить об информационной неопределённости на всех этапах разработки, принятия и реализации управленческого решения. Она связана либо с отсутствием, либо с низким качеством информации, либо с коммуникационными барьерами различного характера.

С позиции ожиданий субъекта управления выделяются два возможных состояния будущего: желательное и нежелательное. Эти варианты рассматриваются в отношении будущего состояния как города в целом и его внутренних элементов, так и в отношении элементов внешней среды. Поскольку город является открытой системой, постольку он как единое целое находится под влиянием воздействий внешней среды.

Кроме того, на город как целостную систему оказывают влияние составляющие его элементы, которые, как и элементы внешней среды, являются источниками влияния.

Город в этом случае выступает в роли объекта влияния. Кроме того, каждый отдельно взятый элемент внутренней среды города испытывает также влияние внешней среды или других элементов внутренней среды города, в том числе влияние, связанное с управляющими воздействиями со стороны органов управления. В этом случае элементы внутренней среды города являются объектами влияния.

Таким образом, с одной стороны, город и составляющие его элементы являются объектами влияния, которое оказывает на них такой источник как внешняя среда (элементы внешней среды), а с другой – источниками влияния на состояние, в том числе и будущее, города могут быть его внутренние элементы (элементы внутренней среды).

Второе концептуальное положение: «Любой объект, процесс или явление как во внутренней, так и во внешней среде города может рассматриваться как источник опасностиего устойчивому развитию».
Состояние и поведение источников влияния может быть опасным для объекта влияния. Опасность – это способность (возможность) причинения вреда (ущерба) или способность вызывать нежелательные будущие состояния. Любой объект, обладающий такой способностью, рассматривается нами как источник опасности. Данная способность определяется нами как объективная, не зависящая от взаимодействия с другим, тем или иным, реальным объектом. Источниками опасности для устойчивого развития города могут являться элементы как его внешней, так и внутренней среды, в том числе источниками опасности могут быть и органы местного самоуправления.

Третье концептуальное положение: «При взаимодействии объектов, принадлежащих сферам жизнедеятельности города, с источниками опасности опасность трансформируется в угрозу, реализация которой может привести к появлению негативных последствий как для отдельных объектов, так и для города».
При взаимодействии объекта влияния и источника опасности последняя рассматривается нами как угроза, а объект влияния определяется в этом случае как объект угрозы. Реализованная способность (возможность) причинения вреда, реализованная опасность (угроза) приводит к нежелательному состоянию объекта влияния или к нежелательному для него последствию – ущербу. Мера и вероятного, и реального ущерба (его размера) подвержена качественной и количественной оценке. Последняя осуществляется либо в натуральных единицах измерения (которые определяются природой объекта угрозы), либо в стоимостном выражении. Денежная оценка позволяет проводить
сравнительные оценки при определении эффективности упреждающих защитных или восстановительных мероприятий. При определении ущерба следует установить степень его допустимости. При реализации угрозы при допустимом уровне ущерба объект угрозы в состоянии выполнять свои системные функции. При недопустимом ущербе исполнение системных функций невозможно. Для города системными являются функции, которые обеспечивают поддержание качества жизни населения как минимум на приемлемом уровне и способствуют его росту на основе устойчивого развития города.

Четвертое концептуальное положение: «Воспринятая и оценённая субъектом муниципального управления угроза устойчивому развитию города или сфер его жизнедеятельности трансформируется в риск».
Неприятности можно представить, только если видишь опасность. Процесс качественной или количественной оценки степени угрозы рассматривается нами как процесс оценки риска. Другими словами, риск (уровень, мера риска) – это оценённая угроза. Если оценка риска осуществлена, то объект влияния рассматривается нами как объект риска, если же оценка по каким-либо причинам не произведена – как объект угрозы. При этом ущерб может иметь место вне зависимости от формально проведённой субъектом управления оценки степени угрозы.

Если лицом, принимающим решение, является муниципальный служащий, оценивающий степень угрозы устойчивому функционированию или развитию города или какойлибо сферы его жизнедеятельности, то оценивается муниципальный риск. Уровень муниципального риска определяется либо как степень колеблемости параметров, описывающих состояние объекта управления (города или отдельно взятой сферы жизнедеятельности муниципального образования) и его внешней среды, либо как размер вероятного ущерба, связанного с данным колебанием, либо как и то и другое одновременно.

Пятое концептуальное положение: «Уровень муниципального риска является величиной управляемой, его изменение обеспечивается целенаправленными управляющими воздействиями субъекта управления риском».
Мера ущерба зависит не только от степени негативного воздействия источника риска, но и от таких характеристик объекта риска, как его уязвимость или защищённость. Являясь дихотомическими, эти характеристики определяют способность объекта риска к утрате устойчивости в результате негативных воздействий, а также способность к получению ущерба. Чем выше способность к защите и чем ниже степень уязвимости, тем менее подвержен угрозам объект управления, тем менее вероятна реализация риска, а значит, и менее вероятно появление ущерба. Данные характеристики, с одной стороны, определяются природой объекта риска, а с другой – являются результатом управленческих решений субъекта управления, который в этом случае выполняет функции субъекта управления риском. Система управления рисками, обладая упреждающим потенциалом, снижает не только вероятность реализации риска или предотвращает или снижает уровень ущерба, но и, оказывая влияние на источник опасности, может снижать уровень угрозы, а следовательно, и риска. Модель формирования ситуации уязвимости или защищенности представлена на рис. 2.

В качестве субъекта управления муниципальными рисками выступают органы местного самоуправления, и в первую очередь руководители и специалисты администрации муниципального образования, осуществляющие стратегическое и оперативное управление городом и сферами его жизнедеятельности. При этом мероприятия по управлению риском могут иметь различную направленность:

  1. снижение опасности – управляющее воздействие направлено на источник риска;
  2. снижение угрозы – управляющее воздействие направлено на процесс взаимодействия с источником риска;
  3. снижение риска – управляющее воздействие направлено на риск и объект риска;
  4. снижение степени уязвимости – управляющее воздействие направлено на объект риска.

Управление муниципальными рисками представляет собой совокупность всех четырёх типов воздействий, результатом чего является снижение уровня и масштаба различных негативных последствий реализации угроз или рисков или их предотвращение.

Шестое концептуальное положение: «Система управления муниципальными рисками должна быть интегрирована в систему управления городом».
Как было сказано ранее, опасность становится угрозой в процессе взаимодействия источника опасности и объекта риска, в том числе в процессе взаимодействий управляющего характера. На рис. 3 показаны основные субъектно-объектные взаимосвязи, осуществляемые в рамках управления городом и несущие потенциальные угрозы и муниципальные риски.

Организация процесса управления ими должна базироваться на кибернетическом подходе, в соответствии с которым элементы системы управления муниципальными рисками формируются на всех уровнях управления городом, а управленческие воздействия, направленные на снижение уровня рисков, осуществляют муниципальные служащие в рамках своих полномочий. Последнее возможно лишь в том случае, если система управления муниципальными рисками будет интегрирована в систему управления города как неотъемлемая её часть.

 

Седьмое концептуальное положение: «Снижение уровня муниципальных рисков до полного их исключения недостижимо в силу объективных и субъективных причин».
В основе данного положения лежит концепция приемлемого риска, уровень которого допустим и обоснован исходя из социально-экономических соображений. Однако если классическая концепция приемлемого риска предполагает, что риск эксплуатации объекта является приемлемым, когда ради выгоды, получаемой от эксплуатации объекта, общество готово пойти на этот риск, то в управлении муниципальный рисками на первый план выходит социальный аспект этой концепции. Это означает, что, с одной стороны, управление рисками на муниципальном уровне должно базироваться на концепции приемлемого риска, а с другой – если защита от риска требует очень больших затрат, но при этом предотвращается угроза жизни и здоровью человека, то мероприятия по защите от действующей угрозы всё равно должны быть реализованы. Поэтому при оценке и управлении муниципальными рисками необходимо не только определить их состав и оценить уровень на тот или иной момент, но и определить уровень приемлемых значений рисков по всему их спектру, в том числе с социальных позиций.

Основные положения рискологической концепции являются базой для построения принципов формирования, функционирования и развития системы управления муниципальными рисками, классификации муниципальных рисков, а также разработки элементов механизма управления, который должен включать в себя технологическое, техническое, нормативное, организационное, кадровое, информационное обеспечение данного процесса. Реализация рискологического подхода к управлению муниципальным образованием позволит осуществить целенаправленное воздействие на те сферы жизнедеятельности города и, по возможности, на те элементы его внешней среды, которые сильнее всего препятствуют его устойчивому развитию.

Литература
1. Мамутов В.К., Финангин В.В., Серебряков А.М. Управление развитием города (экономико-правовые аспекты). – Киев: Наукова думка, 1986.
2. Могилевский Р.С. Проблемы качества жизни крупного города (опыт социологического исследования) / Под ред. П.Н. Лебедева. – Л: Изд-во Ленинградского университета, 1987.
3. Хорев Б.С. Проблемы городов. – Изд. 2-е, доп. и перераб. – М.: Мысль, 1975.
4. Управление развитием крупных городов / Под ред. Сигова И.И. – Л.: Наука,1985.
5. Город и отрасль: концепция эффективности производства / Под ред. В.А. Воротилова. – Л: Наука, 1986.
6. Ресин В.И. Управление развитием крупного города. – М.: 1996.
7. Стратегический выбор города: научное обоснование и механизм реализации (на примере г. Тольятти Самарской обл.) / Под ред. В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина. – СПб.: ИСЭР РАН, Российский научный центр местного самоуправления, 1999.
8. Стратегическое управление: регион, город, предприятие / Под. ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина; ООН РАН, НИМБ. – М.: 2004.
9. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. – СПб.: Лидер, 2005.
10. Буянов В.П., Кирсанов К.А., Михайлов Л.М. Рискология (управление рисками): Учеб. пособие. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Экзамен, 2003.
11. Воронцовский А.В. Управление рисками: Учеб. пособие. – 2-е изд., испр. и доп. – Спб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000; ОЦЭиМ, 2004.
12. Гранатуров В.М. Экономический риск: сущность, методы измерения, пути снижения: Учеб. пособие. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Дело и сервис, 2002.
13. Дубров А.М., Лагоша Б.А., Хрусталёв Е.Ю., Барановская Т.П. Моделирование рисковых ситуаций в экономике и бизнесе: Учеб. пособие/ Под ред. Б.А. Лагоши. – 2- е изд., перераб. и доп. – М.: Финансы и статистика, 2003.
14. Хохлов Н.В. Управление риском: Учеб. пособие для вузов. – М.: Юнити-Дана, 2001.
15. Шапкин А.С. Экономические и финансовые риски. Оценка, управление, портфель инвестиций: Монография. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2003.

Также по этой теме: