Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственное управление    Вопросы эффективности управления государственной имущественной собственностью

Вопросы эффективности управления государственной имущественной собственностью

03.04.2014

Вопросы эффективности управления государственной имущественной собственностью

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №4 год - 2009

Кошкин Л.И.,
д. э. н., профессор,
заведующий кафедрой
Высшей школы приватизации
и предпринимательства,
г. Москва,
metodika@vshpp.ru

Эффективное управление имущественной собственностью (главным образом, недвижимостью) является необходимым условием успешного функционирования и развития различных хозяйствующих субъектов в процессе воспроизводства востребованных обществом материальных благ. В соответствии со ст. 30 и ст. 32 Гражданского кодекса РФ в состав недвижимости входят: земельные участки, участки недр, все что прочно связано с землей (леса, многолетние насаждения, здания, строения и сооружения), обособленные водные объекты. Предприятия (как сложные вещи) и имущественные комплексы, а также в виде исключения космические объекты, воздушные, морские и речные суда также являются объектами недвижимого имущества.

Согласно ст. 214 «государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономным областям, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)». В настоящее время государство владеет
около 90% земельного фонда, а запасами недр, лесными и водными ресурсами практически полностью. По данным Росстата, на 1.01.2008 г. в государственной собственности (федеральной и субъектов Российской Федерации) состояло 141,66 тыс. унитарных предприятий и учреждений (в том числе 72,76 тыс. федеральных). В пользовании более 4 тыс. юридических лиц находятся около 1,1 млн объектов федерального недвижимого имущества. В течение 1993–2007 гг. приватизировано 36 500 государственных унитарных предприятий (из них 16 940 федеральных).

В результате было получено 414,0 трлн руб., в том числе 267,1 трлн руб. (64,2%) от продажи федерального имущества.

В России доля государственной собственности составляет около 75%, муниципальной – менее 5% и частной – около 20%, а в экономически развитых зарубежных странах, соответственно, 30%, 10% и 60% [1, с. 5].

Однако в нашей стране в обозримой перспективе вряд ли сложится подобная структура собственности. Из-за реальных возможностей государства, а также менталитета граждан в России еще долго будет преобладать ресурсно-ориентированный тип развития экономики, и государство большую часть доходов от управления принадлежащей ему собственностью (в настоящее время более 4/5 налоговых и неналоговых платежей) будет получать в результате эксплуатации объектов  землепользования, недропользования, лесопользования и водопользования. Кроме того, значительные масштабы приобретения государством недвижимого имущества в условиях кризиса могут заметно усилить существующие диспропорции между государственной и частной собственностью.

В постановлении Правительства РФ «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (в ред. от 29.11.2000) установлены не потерявшие актуальности основные цели управления государственной собственностью: увеличение доходов федерального бюджета на основе её эффективного управления; оптимизация структуры собственности для обеспечения устойчивых предпосылок экономического роста; использование государственных активов в качестве инструмента привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. В то же время в этой Концепции практически не были отражены вопросы управления природными ресурсами, составляющими большую часть национального богатства страны, изменения форм управления государственным имуществом (в частности, государственными корпорациями, автономными учреждениями, фондами государственного имущества), установления оптимального соотношения между государственной и частной собственностью. Судя по названию документа, приоритетное значение отводилось приватизации государственной собственности, не была учтена возможность, а в ряде случаев, необходимость национализации имущества.

Эти обстоятельства и произошедшие существенные изменения в российской экономике за истекшее десятилетие, а также современная конъюнктура мирового рынка вызывают необходимость радикальной корректировки отдельных положений Концепции, а по ряду возникших проблем – разработки новых подходов к управлению государственной собственностью.

Отечественные учёные и специалисты-практики давно и активно дискутируют по поводу сущности собственности как экономической категории. По моему мнению, экономическое содержание категории «собственность» заключается в абсолютной принадлежности способных обеспечивать достижение экономического, социального, политического или социокультурного результата (эффекта) видов материальных (имущественных) и духовных (интеллектуальных) благ – объектов собственности государству, муниципальным образованиям, юридическим и физическим лицам – субъектам собственности, обладающим правом владения, пользования и распоряжения ими в рамках законодательно установленных ограничений. Субъект собственности обязан нести бремя ответственности перед обществом за надлежащее состояние объекта собственности в процессе его использования.

Имущественной собственностью управляют уполномоченные субъектами собственности органы исполнительной власти, специализированные организации или менеджеры в процессе создания, функционирования и гражданского оборота объектов собственности, их приватизации, сдачи в аренду, концессию. При этом должно быть обеспечено наиболее эффективное применение и развитие этого важнейшего ресурса для достижения основных целей и задач собственника.

Плескачевский пишет, что «понятие «эффективность» применительно к процессу управления государственной собственностью предполагает соответствие деятельности органов государственной власти потребностям, запросам и ресурсам общества» [1, c. 6]. Очевидно, что эффективное управление в этой сфере заключается не только в обеспечении отмеченного соответствия (что будет характеризовать результативность управления как «степень реализации запланированной деятельности», как предписывает ISO 9000), но и в его достижении с минимальными затратами.

Из апробированных в отечественной практике основных видов эффективности (общественная экономическая, социальная, бюджетная и коммерческая) для обобщающей (интегральной) оценки эффективности управления государственной имущественной собственностью наиболее приемлемым следует считать использование общественной экономической (народнохозяйственной) эффективности, которая отражает эффективность с точки зрения интересов народного хозяйства и позволяет на основе сопоставления стоимостных показателей планируемых (или достигнутых) результатов деятельности менеджеров субъектов управления в процессе использования собственности и затраченных на это экономических ресурсов (включая трансакционные издержки) построить интегральный критерий эффективности [2, c. 38].

В упомянутой ранее Концепции отмечено, что «принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления ценой максимальной экономии ресурсов». Исходя из этого положения интегральным критерием эффективности управления государственной имущественной собственностью может служить отношение чистого дисконтируемого дохода, полученного за весь срок подготовки и реализации мероприятий в сфере управления объектом собственности (на всех стадиях его жизненного цикла), к суммарным затратам всех видов ресурсов для достижения цели управления в этой области, или (в процентном выражении) обобщённую рентабельность управления собственностью промышленных и аграрных предприятий, учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения. При этом следует иметь в виду, что основной целью деятельности многих государственных предприятий и учреждений является не достижение стоимостного эффекта (в частности, прибыли), а обеспечение, например, высокого уровня фундаментальных исследований и НИОКР в научно-технической сфере, качественного и своевременного медицинского обслуживания, установленных стандартов охраны окружающей природной среды.

На достижение высоких результатов и сокращение затрат при создании, функционировании и развитии объектов недвижимого имущества существенно влияет качество управления. Качество управления можно определить как «совокупность различных свойств элементов системы управления, успешная реализация которых в практической деятельности путём использования присущих им средств воздействия на определённые эндогенные и экзогенные факторы обеспечивает создание надлежащих условий для эффективного функционирования объекта управления на всех стадиях его жизненного цикла». Повышение качества управления связано не только с позитивными изменениями системы управления и свойств ее элементов, оно является движущей силой этих изменений [3, c. 37].

Качество материалов, оборудования, продукции и услуг оценивают соответствием стандартам, выраженным в количественных параметрах. Таких стандартов для оценки качества управления объектами имущественной собственности нет, поэтому установление формализованных показателей уровня качества управления ими представляет большие трудности. Для обобщающей оценки качества управления объектом имущественной собственности, очевидно, можно использовать показатель чистого дисконтируемого дохода от управления этим объектом, отнесённый к затратам на проведение мероприятий по обеспечению должного качества управления. Сравнение данного показателя у подобных (по организационно-правовой форме, стоимости имущества, стадии жизненного цикла) объектов позволяет оценить уровень качества управления (низкое, допустимое, высокое) рассматриваемым объектом имущественной собственности.

Для повышения эффективности управления государственной имущественной собственностью необходимо оптимизировать структуру земельного фонда в процессе разграничения собственности на землю и реформировать систему земельно-имущественных платежей. В собственности государства должны быть, главным образом, земли, предназначенные для обеспечения его стратегических нужд и социально значимых обязательств перед обществом, а также не представляющие интерес для  муниципальных образований и частного сектора. В соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» (от 17.07.2001 № 101-ФЗ) в собственность Российской Федерации и её субъектов должны быть включены земельные участки:
- занятые недвижимым имуществом, находящимся в соответствующей собственности;
- предоставленные соответствующим органам власти, а также созданным ими учреждениям, предприятиям, организациям;
- занятые приватизированным из соответствующей собственности недвижимым имуществом;
- уже отнесённые к соответствующей собственности федеральными законами;

Иные земельные участки, не находящиеся в частной собственности, переходят в муниципальную собственность.

По оценкам Росимущества, в течение 5–6 лет предполагалось провести разграничение государственной собственности на земли общей площадью 1,58 млрд га, из них в федеральную собственность передать 1,18 млрд га (около 69%), субфедеральную – 161,1 млн га (9,5%) и муниципальную – 238,5 млн га (13,9%). Однако в настоящее время более половины земельных участков не разграничено, что вызвано, главным образом, необходимостью выполнения весьма усложнённых дорогих процедур подготовки, оформления, проверки и согласования многочисленных документов для включения земельных участков в соответствующий перечень. Включение в собственность Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований земель, находящихся под принадлежащей им недвижимостью, обеспечит возможность приватизации земельных участков и недвижимого имущества как единых объектов собственности.

Эффективность управления имущественной собственностью во многом зависит от успешного функционирования рынка земли и иной недвижимости. Для этого органы государственного управления должны создать привлекательный экономический климат и равноправные условия всем участникам рынка, что предусматривает: ориентированные на инвесторов условия для гражданского оборота недвижимого имущества, стимулирование конкуренции на рынке услуг по формированию земельных участков и иной недвижимости, снижение трансакционных издержек при сделках с ними, налоговое стимулирование инвестиций в недвижимость, развитие ипотечного кредитования.

Согласно Налоговому кодексу РФ, налогообложение земли как объекта недвижимого имущества должны определять налог на недвижимость и земельный налог, которые являются, соответственно, региональным и местным налогами. Однако в устанавливаемой для земельных участков налоговой базе не отражены их качественные характеристики, а налоговые платежи (как и ставки арендной платы) должны быть различными в зависимости от рыночной стоимости каждого участка, в соответствии с величиной земельной ренты.

Земельная рента, как и другие виды природной ренты, горная и лесная, по сути, являются незаработанным доходом, должны принадлежать только государству и ни в коей мере не могут быть приватизированы. А частные лица, получившие исключительную возможность пользования землёй и другими природными ресурсами, должны платить за это обществу.

В основе платного недропользования должны быть рентные платежи, а горную ренту следует эффективно использовать на федеральном уровне и в регионах добычи полезных ископаемых с учётом, прежде всего, общественных интересов. Платное лесопользование также должно быть основано на рентных платежах, а так как лесные ресурсы расположены по территории нашей страны весьма неравномерно, то лесная рента должна быть дифференцированной, чтобы различные регионы получали соответствующий лесной доход. Ставки рентных платежей следует устанавливать по взаимному согласию представителей собственника – государства и других субъектов лесных отношений. Это позволит использовать лесные ресурсы и обеспечит поступление в полной мере лесного дохода в государственный бюджет.

По оценкам академика Н. Шмелёва, недополучаемая государством природная рента в настоящее время составляет примерно 3/4 всех ежегодных бюджетных доходов России [4, c. 4]. Компенсировать упущенные в результате этого доходы государство вынуждено, повышая налоги за труд (на заработную плату) и капитал, что препятствует развитию частного сектора экономики.

Земля, недра, лесные и водные ресурсы представляют собой необходимую материальную основу большинства видов производственно-хозяйственной деятельности.

Охрана и неистощительные принципы природопользования, соблюдение экологической безопасности, устойчивого развития и качества среды обитания являются обязательными  требованиями к организации эффективного управления собственностью в природно-ресурсной сфере.

Необходимо существенно повысить эффективность использования государственного имущества унитарных предприятий и учреждений. Государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения, по существу, не отвечают перед собственником-государством за результаты производственно-хозяйственной и финансовой деятельности. По данным Счётной палаты РФ, только в результате неэффективного использования государственного имущества на этих предприятиях  федеральный бюджет ежегодно теряет до 100 млрд руб. Видимо, оттого в перспективе намечают упразднить институт хозяйственного ведения и постепенно ликвидировать государственные унитарные предприятия, а их имущество передать, главным образом, в пользование частным хозяйствующим субъектам на основе арендных или концессионных соглашений.

Должно быть обеспечено целевое расходование средств от использования имущества  Государственных учреждений, которые выполняют, в основном, некоммерческие функции и финансируются из государственного бюджета. Доходы от сдачи имущества в аренду учреждениями являются дополнительным источником их финансирования и могут использоваться для проведения предпринимательской деятельности.

В связи с планируемым переходом российской экономики на инновационный тип развития большое значение имеет эффективное управление собственностью более 2300 государственных организаций (на 95% федеральных) научной и научно-технической сферы (НТС), в числе которых около 60% учреждений и 40% унитарных предприятий. В настоящее время большинство из них имеют избыточное имущество, неиспользуемые земельные участки (испытательные полигоны, опытные площадки), содержание которых снижает эффективность научно-производственной деятельности и конкурентоспособность продукции и услуг. Повышению эффективности управления  имущественной собственностью в НТС будут способствовать:
- инвентаризация объектов земельно-имущественного комплекса НТС и подготовка планов продажи неиспользуемых объектов либо их консервации;
- освобождение их от объектов, находящихся на балансе и не имеющих прямого отношения к их основной деятельности;
- использование механизма передачи в лизинг созданного в научно-технических организациях научно-технического оборудования в качестве альтернативы многолетнему ожиданию появления покупателя;
- выделение имущества производственного назначения для организации дочерних предприятий (в том числе малого бизнеса), деятельность которых направлена на осуществление предпринимательской деятельности [5, c. 9].

Эффективность управления имущественной собственностью зависит от благоприятной инвестиционной обстановки в стране, которая предполагает: политическую и социальную стабильность, непротиворечивое законодательство, государственные гарантии инвесторам, стимулирующие инвестиционную деятельность организационно-правовые условия, целевые амортизационные и налоговые кредитные льготы. Наряду с этим, должны быть обеспечены: действенный механизм прямого государственного и смешанного государственно-частного финансирования инвестиций, стабильный валютный курс, сбалансированный бюджет, прозрачность финансовой отчётности и иной необходимой информации на всех уровнях управления. Кроме того, эффективному управлению имущественной собственностью будет способствовать взаимовыгодное сотрудничество государственного и частного секторов экономики (государственно-частное партнёрство), основными формами которого являются: контракты между государственными структурами и частными хозяйствующими субъектами, соглашения о разделе продукции (в основном, в недропользовании), договоры концессии, совместные предприятия.

Полноценный гражданский оборот недвижимого имущества существенно осложняет раздельный учёт (государственная регистрация и техническая инвентаризация) земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, что затрудняет идентификацию недвижимого имущества, препятствует проведению рыночных сделок.

Повышение эффективности управления государственной собственностью в значительной степени  обусловлено своевременным принятием и реализацией на всех уровнях законодательной и исполнительной власти взаимоувязанных правовых, административных и экономических мер в рамках единой государственной экономической политики, что будет способствовать стабильному, сбалансированному и эффективному функционированию и развитию всех объектов собственности.

Литература
1. Плескачевский В.С. Государственный собственник: резервы эффективности //Экономика и управление собственностью. – 2008. – № 3.
2. Соловьев М.М., Кошкин Л.И. Проблемы оценки эффективности управления государственной собственностью. // Менеджмент в России и за рубежом. – 2008. – № 4.
3. Винокуров В., Винокуров А. Качество управления как фактор укрепления рыночных позиций предприятия // Стандарты и качество. – 2005. – № 12. – С. 37.
4. Экономические новости. – 2004. – № 21 (261).
5. Кошкин Л.И. О совершенствовании управления государственной собственностью в научной и научно-технической сфере // Экономика и управление собственностью. – 2007. – № 2.

Также по этой теме: