Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №3 год - 2010
Кирикова О.А.,
к. э. н., советник Департамента
финансирования, учета и отчетности
Министерства обороны РФ
Официальные данные оценки эффективности и результативности бюджетных расходов ФОИВ и бюджетных организаций отражены в докладах субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), в обоснованиях бюджетных ассигнований и обоснованиях долгосрочных (федеральных), ведомственных целевых и государственных программ(2) (ФЦП, ВЦП), данных мониторинга качества финансового менеджмента. Проводимые контрольно-аналитические мероприятия также направлены на оценку эффективности и результативности бюджетных расходов. Говорить о действии всеобъемлющей и унифицированной системы оценки результатов деятельности ФОИВ и бюджетных организаций пока нет возможности, хотя формирование такой аналитической системы является, по сути, ключевым элементом оценки эффективности всех бюджетных расходов.
(1) Эффективность – относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечивающим его получение.
(2) Бюджетный кодекс РФ оперирует понятием «бюджетные целевые программы».
Для дальнейшего совершенствования системы оценки результатов деятельности ФОИВ и бюджетных организаций необходима выработка целостной конвергентной стратегии, содержащей четкую вертикаль: общегосударственные приоритеты – цели – задачи – критерии(1) оценки, на репрезентативность которой ФОИВ и бюджетные организации должны непосредственно влиять.
В сложившейся в настоящее время государственной системе оценки эффективности и результативности бюджетных расходов ФОИВ и бюджетных организаций прослеживаются следующие направления анализа.
Анализ аллокационной эффективности (обеспечения минимальных издержек) выделяет приоритеты бюджетной политики, проводится преимущественно на стадии планирования бюджетных ассигнований и предполагает формирование оценок и рекомендаций:
- по концентрации бюджетных расходов на обеспечении приоритетных направлений деятельности (функциях, программах, проектах, решениях);
- оптимизации бюджетных ассигнований на реализацию ФЦП и мер по государственной поддержке экономики, осуществлению бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности;
- совершенствованию планирования государственных закупок и управления государственными контрактами;
- повышению качества исполнения государственных функций и услуг через уточнение их состава и распределения по уровням власти, введению института государственных заданий на оказание государственных услуг с развитием государственно-частного партнерства;
- оптимизации состава субвенций, субсидий и разграничению полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти;
- реализации бюджетных обязательств с повышением адресности и администрирования социальных помощи и выплат;
- дальнейшей реструктуризации сети федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий и привлечению негосударственных организаций к оказанию государственных услуг;
- мерам по экономии бюджетных расходов на обеспечение деятельности ФОИВ и подведомственных им бюджетных организаций.
Анализ общественной (социально значимой) эффективности контролирует достижимость заявленных целей и предполагает формирование оценок и рекомендаций:
- по соответствию целей, задач и показателей деятельности ФОИВ и бюджетных организаций (субъектов бюджетного планирования) и распределению бюджетных средств на их выполнение общегосударственным приоритетам, определенным в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года и Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;
- разработке ФОИВ и бюджетными организациями соответствующих показателей достижения установленных целей и показателей эффективности решения поставленных задач;
- обоснованности формирования ВЦП для достижения поставленных субъектом бюджетного планирования целей, задач и показателей результатов его деятельности по основным направлениям и годам отчетного и планового периодов бюджетного планирования;
(1) Критерий (греч. criterion) – показатель, признак, на основании которого формируется оценка качества экономического объекта, процесса, мерило такой оценки.
- результативности бюджетных расходов в отчетном году, обоснованности показателей ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и выявлению резервов оптимизации расходов проекта федерального бюджета на очередной и последующие годы планового периода;
- обоснованности формирования расходов проекта федерального бюджета, в том числе формированию объемов бюджетных ассигнований, направляемых на выполнение ГОЗ и реализацию ФЦП на следующее трехлетие, наличию и состоянию нормативных правовых актов и методической базы по его формированию;
- наличию утвержденных целей, количественно измеримых показателей экономической и социальной результативности программ;
- объемам финансирования, направляемого на реализацию ФЦП, и его достаточности для эффективного и результативного решения задач конкретной ФЦП;
- соответствию перечня объектов содержанию мероприятий, а объемов их финансирования характеристикам и показателям, установленным при утверждении программ;
- выполнению индикаторов ФЦП;
- наличию и состоянию нормативно-методической базы по формированию ФЦП и предусматриваемых механизмов их реализации.
Анализ экономической эффективности является базовым, соответствует уровню решения задач, вменен в обязанность ФОИВ и бюджетных организаций и включает формирование репрезентативных массивов данных и оценок в направлениях:
формулирования на основе Конституции Российской Федерации, конституционных, федеральных законов и других нормативных правовых актов миссии;
- определения на основе правительственных политических целей собственных стратегических целей и тактических задач;
- разработки ряда критериев, характеризующих достижимость стратегических целей и тактических задач.
Критерии оценки определяются исключительно ФОИВ и бюджетными организациями и являются единой основой всей системы оценки результатов деятельности бюджетных организаций.
В отличие от структур частного сектора, которые обладают единым критерием оценки эффективности – прибыльностью1, в государственных структурах из-за разброса стратегических целей и тактических задач ФОИВ и бюджетных организаций, а также наличия внутри самих ведомств задач и функций, осуществление которых ведет к различным результатам, спектр таких критериев чрезвычайно широк и плохо поддается систематизации. Часто для обозначения одних и тех же критериев применяются различные их наименования. Под категорию критериев оценки попадают как отдельные величины и параметры, так и уровни, измерители, синтетические, сводные и обобщенные показатели, качественные и количественные результаты деятельности и индикаторы бюджетных программ.
Представление массивов показателей, как правило, осуществляется в соотношении «план – факт». В зависимости от цели запрашиваемых данных период анализа критериев охватывает от пяти – шести лет (отчетный период – два-три предыдущих года, включая текущий год, и плановый период – три последующих года) в обоснованиях бюджетных ассигнований и ДРОНД, и выше – в обоснованиях долгосрочных ФЦП и концепций развития. Так, ДРОНД по своей сути является отчетом ФОИВ и бюджетных организаций за использование ранее выделенных бюджетных средств и проектом плана расходов на среднесрочную перспективу.
Фактическое обоснование цепи «бюджетное ассигнование – расходное обязательство – код расходов по бюджетной классификации (раздел – подраздел – целевая статья – вид расходов)» формирует ретроспектива таких критериев, как показатели непосредственных результатов (ПНР) с алгоритмом их формирования (нормативные правовые акты, договора, соглашения) и показатели конечных результатов (ПКР) в связке целей и задач в соответствии с ДРОНД.
Для оценки эффективности и результативности самых масштабных бюджетных расходов – расходов на оборону – используют критерии, основу которых составляют критерии оборонной направленности. Это удельные расходы на боевую подготовку на одного военнослужащего; налет на один экипаж боевой, транспортной авиации; наплаванность подводных и надводных кораблей; навод на одного механика-водителя и водителя; количество проведенных боевых стрельб, тактических и командно-штабных учений; техническая готовность техники.
Второй набор критериев – это критерии социальной направленности: удельные расходы на одного военнослужащего по денежному довольствию, продовольственному, вещевому, медицинскому обеспечению; транспортным расходам; количество бесквартирных военнослужащих; количество полученных квартир.
Следующий набор критериев – уровень кадрового обеспечения. Это количество военно-учебных заведений; количество поступивших в военно-учебные заведения для обучения; численность обучаемых; количество выпущенных из военно-учебных заведений; удельный вес офицерского состава, оставшегося на военной службе по истечении первого контракта.
Аналогичные критерии применяются и в других странах. Они позволяют дать репрезентативную и объективную оценку результативности бюджетных расходов и тенденций ее изменения, однако вопрос эффективности оборонных ассигнований, который для практиков чаще связан с качественным исполнением выделенного бюджета, всегда остается дискуссионным.
Эффективность бюджетных ассигнований на оборону возрастает при реализации ФЦП, которые решают как оборонные задачи, так и задачи в интересах всего общества – это ФЦП по развитию инновационных и передовых технологий, обеспечению безопасности жизнедеятельности и сохранению окружающей среды, развитию инфраструктуры государства и многие другие. Каждая четвертая ФЦП в нашей стране имеет оборонную составляющую. Но несмотря на то, что более 40% оборонных расходов сформированы на программно-целевой основе и имеют глубокий уровень детализации по мероприятиям и выделяемым ресурсам, этот процент явно недостаточен. Необходимо дальнейшее внедрение методов программно-целевого планирования и дальнейшее увеличение доли программных расходов как за счет увеличения количества ФЦП, так и за счет разработки ВЦП.
Критерии (индикаторы) ВЦП отражают выполнение определенных государственных функций, достижение приоритетных стратегических целей и решение тактических задач, получение соответствующего конечного общественно значимого результата. Они лучше структурированы и имеют четкую привязку к функциональной и экономической классификациям расходов бюджетов Российской Федерации.
Ход реализации программ контролируют Минэкономразвития и Минфин России. Предусмотрены мониторинг и уточнение показателей (индикаторов) эффективности программ, а также персональная ответственность за их негативную динамику.
Муссируя вопрос эффективности оборонных ассигнований, необходимо учитывать еще два аспекта – это степень их транспарентности и то, что обеспечение военной безопасности как основного условия обеспечения жизнедеятельности и социально-экономического развития граждан, общества и государства является аллокационной функцией государства. Оборонные затраты необходимы и никакие экономические параметры не заменят защищенность.
Анализ результатов деятельности ФОИВ и бюджетных организаций выявил негативную динамику, связанную с существенным отставанием динамики достигнутых результатов по показателям деятельности ФОИВ и бюджетных организаций от темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета, и общее 20-процентное отставание от плановых показателей. Однако руководствоваться однозначностью этих выводов, а также экспертным тезисом о необходимости обеспечения выполнения показателей ДРОНД в полном объеме неверно. Существуют объективные трудности, связанные с формированием аналитических показателей и выводов: показатели и индикаторы деятельности ФОИВ и бюджетных организаций в аспекте их роста необходимо оценивать как с учетом экономических реалий (мирового финансово-экономического кризиса, пересмотра параметров федерального бюджета, темпов общей и отраслевой инфляции), так и с учетом политических изменений и приоритетов и бюджетных возможностей.
Совершенствование системы оценки результатов деятельности ФОИВ и бюджетных организаций и повышение ее репрезентативности, на наш взгляд, заключается в следующем. Дальнейшее развитие программно-целевых методов невозможно без преобразования стратегических целей и тактических задач ФОИВ и бюджетных организаций в рамочные программы с приведением неструктурированных расходов к управленческим, нормативная доля которых, как правило, находится в районе 25%. Повышение качества формирования репрезентативных массивов данных и оценок требует инициирования совершенствования методической базы как на федеральном, так и из-за широты стратегических целей и тактических задач ФОИВ и бюджетных организаций на ведомственном уровне. Необходима четкая формулировка целей, задач и заявленных направлений деятельности, ведомственная систематизация показателей, результатов деятельности и индикаторов бюджетных программ, а также привязка их к функциональной и экономической классификациям расходов бюджетов Российской Федерации.
Очень важна измеримость заявленных критериев оценки при разработке и формулировке показателей, результатов деятельности и индикаторов бюджетных программ. Необходима их четкая качественная, количественная и финансовая структуриро ванность.
Адекватное отражение показателей результативности бюджетных расходов и необходимость снижения рисков ошибочных экспертных оценок требуют установления ФОИВ и бюджетными организациями, адекватных объемам бюджетного финансирования плановых показателей деятельности, а также своевременной их корректировки (запуск алгоритма верификации показателей при изменении (увеличении или снижении) объемов финансирования). Консерватизм и задержки в корректировках ФОИВ и бюджетными организациями своих плановых показателей при изменениях объемов (структуры) финансирования и расходов ведут к возрастанию рисков ошибочных экспертных оценок и неадекватного представления эффективности и результативности бюджетных расходов, результатов деятельности самих ФОИВ и бюджетных организаций и тенденций их изменения.
Запуск алгоритма верификации показателей и последующая их корректировка невозможны без наличия в ФОИВ и бюджетной организации актуальной информации по исполнению бюджетной сметы и сметы доходов и расходов по разрешенной законодательством деятельности, что в свою очередь предполагает организацию представления оперативных данных по исполнению ведомственной сводной сметы.
Специфика деятельности ФОИВ и бюджетных организаций в условиях рыночной экономики предполагает теоретическое переосмысление представления оценки понижающейся динамики плановых и фактических показателей как негативной и требует возрастания чувствительности оценки фактора стабильности бюджетного финансирования.
Риски отставания динамики достигнутых результатов по показателям деятельности ФОИВ и бюджетных организаций от темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета, как правило, связаны с проблемами освоения бюджетных ассигнований и исполнения сводной сметы. В решении этой проблемы главная роль принадлежит разработке и утверждению ведомственных правовых актов, определяющих ежегодные подходы по качественному исполнению сводной сметы расходов: своевременному, полному и эффективному использованию бюджетных средств; обеспечению равномерности расходов и исключению образования остатков; мерам по недопущению образования дебиторской и кредиторской задолженности и других положений по актуальным проблемам.
Адекватность уровня плановых показателей напрямую связана как с качеством финансового планирования, в том числе нивелированием рисков запросов, превышающих реальную потребность бюджетных ассигнований, и просчетов из-за отсутствия достоверной информационной и доказательной базы для определения и обоснования потребностей, так и с распределением ассигнований по реальной потребности. Адекватность отражения фактических показателей зависит от своевременных операций по отзыву и перераспределению ассигнований (на практике в течение года их объемы доходят до 70% годовых объемов финансирования).
Непосредственное влияние на показатели эффективности оказывает состояние работы по ведомственным закупкам для государственных нужд.
Для глубокого анализа эффективности бюджетных ассигнований, в том числе ассигнований на оборону, понимания сути экономического эффекта, а также возможностей оптимизации издержек и степени рисков показательны подходы Великобритании к проведению мероприятий, направленных на улучшение системы контроля эффективности государственного сектора.
Был пересмотрен тезис о том, что если в частном секторе все сосредоточено на максимизации прибыли, то и система управления там должна строиться вокруг прибыли, и должен быть учтен подход руководства показателями, которые соотносятся в значительной мере с ожидаемой прибылью в долгосрочной перспективе. Кроме того, был адаптирован к применению в управлении структурами государственного сектора метод «сбалансированной системы показателей» (рис. 1), созданный Робертом Капланом и Дэвидом Нортоном в 1992 г. в Гарвардской школе бизнеса, благодаря которому менеджеры могут получить во взвешенной и сжатой форме представление о том, «какие надежды мы возлагаем на наших акционеров» (финансовые перспективы), «в чем мы должны преуспеть» (внутренняя организация), «нововведение и изучение» (что по-прежнему нуждается в улучшении, чтобы создать стоимость) и «что о нас думают наши клиенты» (как выяснилось, успех коммерческой структуры в долгосрочной перспективе тесно связан со всеми этими факторами), посредством внесения ряда коррективов и замены понятий «акционеры» на «налогоплательщики» и «клиенты» на «держатели участия в капитале компании».
Например, Министерство обороны Великобритании применяет «сбалансированную систему показателей в области обороны» (рис. 2) с 1999 г. Это позволяет классифицировать цели на следующие группы: результаты и потенциальные результаты, управление ресурсами, сопутствующие процессы и перспективы на будущее. Для того чтобы следить за продвижением по каждому из направлений, используется система светофора: зеленый свет означает, что все в порядке и цель будет достигнута или же уже достигнута, желтый говорит о том, что существует опасность, что цель не будет достигнута, а красный – что положение скверно. Все отдельные подразделения министерства также объединяют цели в аналогичном порядке и точно так же следят за тем, как продвигается работа.
Думаем, и в России преодоление инертности и пассивности в вопросах развития методологии оценки результатов деятельности ФОИВ и бюджетных организаций усилит положительные тенденции от реализации бюджетной реформы и принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
2. Дэвис Нил В. Окупаемые проекты, сотрудничество на государственном и частном уровнях. Опыт Министерства обороны Великобритании. Материалы семинара NATO/RUSSIA / В. Нил Дэвис. – Департамент экономической статистики МО Великобритании, 2008.
3. Дэвис Нил В. Оптимизация оборонных ресурсов и управление оборонными ресурсами: опыт Великобритании. Материалы семинара NATO/RUSSIA / В. Нил Дэвис. – Управление экономической статистики и консультирования МО Великобритании, 2004.
4. Райзберг Б.А. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. – М.: ИНФРА-М, 2002.
