Показатели оценки эффективности Федеральных целевых программ

Калинкин Е.В.,
д-р э. н, профессор кафедры
 «Финансы и цены»
РЭА им Г.В. Плеханова,

Матвеенко М.,
аспирант кафедры
«Финансы и цены»
 РЭА им Г.В. Плеханова

В России на данный момент накоплен значительный опыт использования федеральных целевых программ (ФЦП) в качестве средства решения актуальных социально-экономических задач. Начиная только с 2000 г. было реализовано около ста различных программ. Однако в ходе реализации и по результатам завершения большинства программ неоднократно возникал вопрос о совершенствовании их формирования и механизмов воплощения, о повышении результативности затрат и переходе от планирования затрат к планированию результатов. Многое в этом направлении было предпринято: происходили сокращения количества программ, включение ранее самостоятельных программ в список подпрограмм, и т.д. Однако, на наш взгляд, один из аспектов реализации ФЦП ни разу не попал в поле зрения их разработчиков.

Так, практика использования федеральных целевых программ показывает, что в зависимости от направленности они, как правило, в определенной степени пересекаются на уровне целей подпрограмм. Например, программа «Глобальная навигационная система» (2002–2011 г. г.) и программа «Модернизация транспортной системы России» (2002–2010 г. г.) пересекаются на уровне целей подпрограмм: «Внедрение и использование спутниковых и навигационных систем в интересах транспорта», «Разработка, подготовка производства, изготовление навигационного оборудования и аппаратуры для гражданских потребителей» и «Гражданская авиация», «Морской транспорт», «Внутренние водные пути», «Развитие экспорта транспортных услуг России» соответственно. Также в качестве примера можно привести программы «Дети России» на 2007–2010 г. г. (подпрограммы «Дети и семья» и «Здоровое поколение») и «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007–2011 г. г.», «Жилище» на 2007–2010 г. г.

Очевидно, что указанные подпрограммы пересекаются не только в части целей и задач, но также и в период их выполнения. Это пересечение может сыграть двоякую роль: с одной стороны, возможно распыление денежных средств, направленных на достижение одной цели, с другой – есть возможность перераспределения потоков финансирования мероприятий пересекающихся подпрограмм в целях повышения эффективности их выполнения.

Например, выполнение задачи программы «Модернизация транспортной системы России» (2002-2010 г. г.) по совершенствованию и развитию опорной транспортной сети невозможно без предварительного выполнения задач подпрограммы «Разработка, подготовка производства, изготовление навигационного оборудования и аппаратуры для гражданских потребителей» программы «Глобальная навигационная система» (схема 1).

В то же время обязательным условием эффективности выполнения программы «Дети России» является одновременное выполнение мероприятий по программам «Жилище» и «Борьба с социально значимыми заболеваниями» в части выполнения задач практически по всем подпрограммам.

 

 

Таким образом, для получения максимального эффекта при выполнении мероприятий пересекающихся подпрограмм необходимо сформировать некую совокупность мероприятий, упорядоченную по составу одновременно выполняемых мероприятий и с четким распределением во времени планируемых к выполнению в будущем мероприятий.

Для их формирования можно использовать следующую последовательность:

• формирование исходного набора мероприятий подпрограмм, которые обеспечивают достижение всех пересекающихся целей программ;
• начало реализации первоочередных мероприятий, выполнение которых обеспечивает максимально благоприятные условия для начала реализации других мероприятий;
• перерасчет ресурсных, правовых и нормативных ограничений на момент начала реализации следующего мероприятия, принадлежащего исходному набору;
• переформирование набора мероприятий подпрограмм с учетом достигнутых целей и изменившихся ресурсных, правовых и нормативных ограничений на момент начала реализации очередного мероприятия или его окончания.

Перерасчет ресурсов, правовых и нормативных ограничений и переформирование набора мероприятий для достижения пересекающихся целей подпрограмм производится на протяжении всего цикла жизни подпрограмм до момента начала реализации мероприятий, по окончании которых пересекающиеся цели подпрограмм будут полностью достигнуты.

Отметим, что с переходом на среднесрочный бюджет применение предлагаемого алгоритма становится еще более актуальным, так как позволяет рассчитать потребности финансирования на весь срок выполнения подпрограммы, хотя и не более чем на 3 года. В случае продолжительности программы более трех лет данный алгоритм позволяет сформировать набор подпрограммных мероприятий с учетом изменения бюджета.

На первом этапе возникает вопрос о формировании наиболее эффективного исходного набора проектов в подпрограммах. Для выполнения данного действия мы предлагаем использовать методы, применяемые в области финансовых инвестиций.

Рассмотрим применение принципов формирования наиболее эффективного набора проектов по показателю «экономическая эффективность». Возьмем величину математического ожидания ЧДД проекта в зависимости от сочетания внешних и внутренних условий проекта:

 

 

где Хi – значение показателя при i-м сочетании внешних и внутренних условий выполнения проекта;

pi – вероятность появления данных условий.

В качестве меры риска проекта возьмем дисперсию данной величины:

 

 

Так как проект является составной частью государственной подпрограммы, наиболее важным критерием является его надежность. Следовательно, из заданного количества мероприятий сформируем набор с наименьшим риском. Необходимо также учесть, что должны быть достигнуты все цели, поставленные пересекающимися подпрограммами, а следовательно, количество мероприятий в наборе должно быть равно количеству целей. Кроме того, для достижения одной цели может быть осуществлено только одно мероприятие.

Исходя из условий можно сформулировать следующую задачу: сформировать набор мероприятий, осуществление которых в определенном порядке в течение некоторого времени (срок осуществления программ) приведет к достижению целей пересекающихся подпрограмм, при условии минимизации рисков в ходе выполнения мероприятий. В ходе решения задачи, необходимо сформировать совокупность проектов и установить очередность их выполнения. Данную задачу можно свести к стандартной задаче квадратичного программирования, решением которой будет вектор

Однако при постановке задачи было введено условие, что набор формируется из того количества мероприятий, которое позволяет достичь все пересекающихся целей подпрограмм. Следовательно, каждое из мероприятий, должно обеспечивать достижение своей цели. Таким образом, после того как получено данное решение задачи, нужно проверить, скольким проектам будут выделены средства и достижение каких целей они обеспечивают. Отсюда вектор должен удовлетворять условию, что в векторе содержится m координат, не равных нулю, и n-m координат, равных нулю, где m – количество целей пересекающихся подпрограмм, а n – общее количество мероприятий, которые могли бы быть реализованы при достижении целей пересекающихся подпрограмм. Если в качестве решения задачи вектор имеет другую структуру, его нужно будет переформировать. Для этого определим, какие из отобранных в набор мероприятий обеспечивают достижение одной цели. Для каждой из целей выбираем мероприятие с минимальным стандартным отклонением по показателям эффективности. Средства, выделенные на осуществление других проектов, обеспечивающих ту же цель, являются остатком.

Так как программное мероприятие не может быть разделено на дробные части, чего поставленная задача не учитывает, то в ходе решения может возникнуть ситуация, когда для финансирования проекта, обеспечивающего достижения одной цели, выделенных средств не хватает. Но существует другая цель, на достижение которой в набор отобраны более одного проекта или ресурсы выделены в количестве, превышающем потребности проекта. В таком случае происходит перераспределение средств в пользу нуждающегося проекта. Аналогичным образом происходит и переформирование эффективного набора проектов на момент времени начала реализации следующего проекта.

Как уже говорилось, процедура формирования эффективного набора программных мероприятий может проводиться по разным критериям. В таком случае возникает проблема отбора наборов, сформированных по различным критериям. Решение данного вопроса мы видим в применении метода экспертных оценок.

Стоит отметить, что предложенный алгоритм формирования эффективного набора мероприятий для достижения неких поставленных целей может быть также успешно применен не только на государственном уровне, но и на уровне отдельных компаний, деятельность которых связана с одновременным выполнением нескольких инвестиционных проектов, например строительных.

С учетом изложенного материала, формирование совокупности подпрограммных мероприятий происходит на основании оценки некоторых показателей эффективности мероприятий. Однако, имея показатели эффективности только мероприятий, довольно сложно судить об эффективности совокупности в целом.

Логично, что показатели эффективности совокупности будут такими же, как и показатели эффективности мероприятия: чистый дисконтированный доход, индекс доходности, срок окупаемости, внутренняя норма доходности, показатели бюджетной и социальной эффективности. Трудности возникают с расчетом интегрированных показателей относительно всей совокупности. Можно предложить несколько способов расчета интегрированных показателей.

1. Расчет интегрированных показателей в зависимости от доли используемых мероприятиями подпрограмм ресурсов.

Данный способ является простейшим, он основан на расчете доли ресурсов, выделяемых на осуществление каждого мероприятия совокупности. Для этого рассчитывается количество ресурсов, занимаемое в проекте, которое делится на общее количество ресурсов, необходимых для выполнения всех мероприятий. Затем показатели эффективности проектов умножаются на полученное значение. Расчет показателей совокупности мероприятий осуществляется суммированием соответствующих показателей каждого мероприятия:

где
int ? – значение интегрального показателя;
i X – значение показателя i-го проекта;
i ? – количество ресурсов i-го проекта.
Такой метод, с нашей точки зрения, оптимален для расчета показателей экономической эффективности совокупности мероприятий и иных количественных показателей, так как он учитывает затраты на каждое из них.

2. Расчет интегрированных показателей в зависимости от иерархической структуры мероприятий пересекающихся подпрограмм.

Данный способ, с нашей точки зрения применим в сфере оценки показателей социальной эффективности. При его использовании каждой программе присваивают свой коэффициент значимости ?i в зависимости от ее места в иерархической структуре совокупности. Для получения интегрированного показателя просто суммируются соответствующие показатели мероприятий, умноженные на присвоенный коэффициент:

 

 

где
int ? – значение интегрального показателя;
i X – значение показателя i-го проекта;
i ? – коэффициент значимости i-го проекта в иерархической структуре.
Недостатком метода является то, что присвоение значений коэффициентов происходит на основании экспертных оценок, что может быть причиной ошибки.

3. Расчет интегрированных показателей в зависимости от значимости мероприятия.

При использовании данного метода рассчитывают, насколько будет достигнута конечная цель совокупности мероприятий в зависимости от выполнения того или иного ее объекта. Так, например, если при выполнении одного мероприятия цели пересекающихся подпрограмм по данному показателю будут достигнуты на 40%, то ему присваивается коэффициент значимости 0,4. Проранжированные таким образом показатели умножаются на значение коэффициента значимости и их сумма будет равна значению интегрированного показателя:

где
int ? – значение интегрального показателя;
X – значение показателя i-го проекта;
i ? – коэффициент значимости i-го проекта в программе.
Метод расчета коэффициентов значимости может быть применен, скорее, для расчета количественных интегрированных показателей, нежели качественных, так как достаточно трудно бывает определить процент достижения социальной или культурной цели.

4. Расчет интегрированных показателей на основании матрицы ковариации показателей мероприятий.

Данный метод является наиболее трудоемким и сложным в применении. Для его применения необходимо рассчитать матрицу ковариации по каждому показателю эффективности совокупности мероприятий:

 

 

где Хi, Yj – значение показателей проектов X и Y при i-м и j-м сочетании внешних и внутренних условий выполнения проекта;
pij – вероятность появления данных условий.
Затем необходимо построить функцию зависимости интегрального показателя от показателей проектов:
F = (f(x),… f(xi),…f(xm)).
Данные расчеты невозможно выполнить в теории и привести к общему виду, так как каждая совокупность состоит из индивидуальных мероприятий и имеет свои особенности.

5. Расчет показателей экономической эффективности совокупности мероприятий по достижению пересекающихся целей подпрограмм.

Кроме интегрированных показателей можно также получить и показатели эффективности совокупности в целом, без привязки к показателям мероприятий. Для их расчета все денежные потоки мероприятий рассматриваются в качестве единого неравномерного денежного потока совокупности и показатели (равно как и величины риска) рассчитываются именно для полученного денежного потока. Применение данной системы может помочь в решении одной из основных задач, стоящих при разработке ФЦП – определении алгоритма оценки эффективности
используемых ресурсов.

Безусловно, максимального эффекта от использования данного метода можно ожидать при условии модернизации систем расчета потребности финансирования и контроля расходования средств, однако и использование одного из вышеприведенных методов даст возможность значительно повысить эффективность ФЦП в существующих условиях.