Главная    Интернет-библиотека    Финансы    Управленческий учет — теоретические аспекты и практическая реализация    Обеспечение устойчивости развития субъекта Российской Федерации при модернизации межбюджетных отношений

Обеспечение устойчивости развития субъекта Российской Федерации при модернизации межбюджетных отношений

22.01.2014

Обеспечение устойчивости развития субъекта Российской Федерации при модернизации межбюджетных отношений

Опубликовано в журнале "Управленческий учет" №2 год - 2011

Кюрджиев С.П.,
к. э. н., доцент, декан факультета
государственного и муниципального управления
ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия
государственной службы»,

Острой и трудноразрешимой проблемой является оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районные и т. п.). Финансовая поддержка (или финансовая помощь) из средств Фонда финансовой поддержки имеет своей целью оказание финансовой помощи бюджету субъекта Федерации из Федерального бюджета РФ в связи с несбалансированностью территориального бюджета (обычно это бюджет с превышением расходов над доходами, то есть дефицит бюджета).

Из-за того что налоговые поступления не могут обеспечить все расходы отдельных региональных и местных бюджетов, бюджеты более высокого уровня оказывают финансовую помощь бюджетам более низкого уровня. И чем больше бюджеты зависят от такой финансовой поддержки, тем больше проблем возникает в межбюджетных отношениях. Субъект Российской Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, принимает на себя определенные обязательства.

По данным Минрегионразвития РФ, объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в среднем по стране составляет 14,61% в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Это свидетельствует о существовании дисбаланса в территориальном бюджете подавляющего большинства субъектов Российской Федерации.

В современной России цены на товары, уровни заработной платы и другие параметры во многом диктуются законами рынка, спросом и предложением. Однако, несмотря на это, власти многих регионов могут позволять себе не особенно заботиться о повышении эффективности производства, развитии собственной промышленности и доходного бизнеса, зная, что «доноры» их поддержат.

Руководители регионов преувеличивают суммы невыплат пенсий, ущерб от стихийных бедствий и т. д., чтобы выпросить у правительства дополнительные дотации и субсидии. Поэтому нужно с поправкой относиться и к статистическим данным, по которым разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям варьируется от 10 до 100 раз. Так, уровни среднедушевого бюджетного обеспечения по регионам различаются в 10 раз, по денежным доходам на душу населения – в 15 раз, по прожиточному минимуму – в 6 раз, по регистрируемой безработице – в 16 раз.

Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом важная проблема бюджетного федерализма. Она осложняется множественностью денежных потоков, идущих в обоих направлениях (дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы).

Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов Российской Федерации, возникшую в результате различий в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения, на наш взгляд, невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченностиза счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять актуальность.

Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты Российской Федерации зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать путем развития экономического потенциала регионов.

По современной методике распределения средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее – ФФП) предоставляется максимальная самостоятельность для большинства дотационных регионов при сохранении их заинтересованности в повышении собственных доходов. Прогрессивным фактом является также отказ от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах регионов. Все расчеты проводятся на основе данных федеральных министерств и ведомств (прежде всего Госкомстата России), характеризующих экономику, население,  географические условия регионов. Это позволяет избежать распределения трансфертов по отчетным бюджетным данным, нейтрализуя при этом заинтересованность регионов в утаивании доходов и показывании больших расходов с целью получения больших средств.

Федеральный центр пытается влиять на регионы, которые недостаточно эффективно используют свой потенциал, через изменение методик расчета средств ФФП. Субъекты, которые не стремятся к увеличению собственных доходов регионального бюджета, получают сравнительно меньший объем денежных средств на душу населения и имеют максимальное уменьшение средств расчетного ФФП за счет отрицательного значения дополнительной дотации.

Расчетные трансферты нацелены на обеспечение одинакового значения скорректированных душевых налоговых доходов для всех дотационных регионов.

Анализ социально-экономических показателей показывает, что неравномерность в развитии субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа, продолжает сохраняться, а проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.

Но следует заметить, что в рамках постоянно меняющейся системы расчета трансфертов региональным органам власти трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшать финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных  взаимоотношений постоянно изменяются. Региональная власть поставлена в такие условия, когда единственно приемлемым выходом для нее становится развитие своей собственной экономики, а не просто реализация социальных функций, делегированных ей федеральным центром.

Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, получаемой регионом, зависит не только от экономической политики государства в целом. Администрация субъекта Российской Федерации может сама регулировать уровень средств федерального бюджета, получаемого в виде поддержки, за счет повышения эффективности экономической политики. Реформа методик распределения средств финансовой помощи регионам направлена именно на стимулирование руководства субъекта по совершенствованию своей собственной социально-экономической политики, поэтому дается возможность влиять на величины получаемых средств финансовой поддержки в сторону их увеличения.

В федеральном бюджете есть много целевых «строчек», которые предназначены для территорий, где достигнут определенный уровень экономического развития и хорошо поставлена работа по инвестированию. За такие «строчки» надо бороться. Ростовская область предпринимала попытки бороться за все отраслевые «строчки». Также Администрация Ростовской области нацелена на сокращение размера финансовой зависимости от Федерации [1].

В Ростовской области, обладающей высоким потенциалом как в кадровом, так и сырьевом смысле, недостаточно хорошо «поставлена работа по инвестированию». Необходимо реализовать большее количество инвестиционных проектов с использованием средств Инвестиционного фонда. Эти средства, по сути, являются катализатором для привлечения в экономику региона инвесторов. Придут инвесторы – возрастет экономический потенциал, а значит, увеличится доходная база бюджета региона.

Удельный вес федеральных доходных источников в общем объеме доходов Ростовской области по итогам 2008 г. чуть больше 20%. По Бюджетному кодексу РФ субъекты, которые получают от Федерации до 20% доходов, считаются более благополучными. У них шире полномочия с точки зрения расходных обязательств, они сами определяют систему и уровень содержания   государственных и муниципальных служащих. Ростовская область сейчас попадает во вторую группу регионов с ограниченными полномочиями. Губернатор области поставил задачу: переход в первую группу.

Учитывая, что доходная база в области длительное время росла быстрее, чем поступления из Центра, администрация Ростовской области предполагала, еще в 2008 г. сократить уровень федеральных вливаний в бюджет до 19%, что позволило бы выйти из статуса дотационного субъекта. Как показала практика, в связи с кризисными явлениями в мировой экономике достичь этих величин не удалось до сих пор.

Все прогнозы показывают, что статус дотационного субъекта Ростовская область сохранит еще как минимум два года. Одной из важных причин этого можно считать малоэффективное управление имеющимися в распоряжении Администрации области средствами.

Основные направления совершенствования социально-экономической политики Ростовской области, направленные на снижение уровня дотационности бюджета, можно сформулировать, если детально рассмотреть, от чего зависит размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации. При анализе современных методик распределения помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов говорилось о том, что размер дотации зависит от расчетной бюджетной обеспеченности региона, которая, в свою очередь, является отношением индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов. Эти две расчетные величины включают комплексную информацию о потенциале, доходах и расходах региона.

Рассмотрим параметры, определяющие значения индекса бюджетных расходов (ИБР) и индекса налогового потенциала (табл. 1–3).


Необходимость повышения финансовой самодостаточности региона диктуется обязательствами органов исполнительной власти по выполнению и финансированию в полном объеме своих полномочий по созданию благоприятной среды для проживания и реализации преобладающей части жизненных потребностей и интересов населения.

Кроме того, финансовая самодостаточность резко повышает возможности Ростовской области по стимулированию собственного экономического развития, привлечению инвесторов, поддержке развития малого предпринимательства.

Высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированном бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте. Новые методики межбюджетных отношений создают дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов региона.

Из данных, представленных в табл. 1–3, хорошо видно, что все субъекты Южного федерального округа в 2009 г. являются дотационными, так как их расходы значительно превосходят доходы бюджетов. Ростовская область имеет одно из самых высоких значений индекса бюджетных расходов – 0,8356.

Из табл. 1 и 2 видно, что коэффициенты заработной платы и стоимости жилищно-коммунальных услуг имеют в Ростовской области наибольшие значения среди остальных субъектов ЮФО. Коэффициент уровня цен также велик, хотя и не максимален. Таким образом, можно сделать вывод, что для поддержания такого уровня бюджетных расходов Администрация области должна прилагать большие усилия для увеличения собственных налоговых и неналоговых доходов.

Но из табл. 3 видно, что индекс налогового потенциала Ростовской области мал по сравнению с другими субъектами – лидерами ЮФО.

Экономическая эффективность современной методики распределения средств ФФП обеспечивается двумя очевидными способами: ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже и догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов; для «среднедотационных» регионов повышение собственных доходов не приводит к аналогичному снижению трансфертов, а падение собственных доходов не полностью компенсируется трансфертами.

Таким образом, методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов.

Снизить уровень дотационности области можно, разработав меры по увеличению налоговой базы. Это изменит соотношение удельного веса собственных доходов и удельного веса финансовой помощи из федерального бюджета. Администрация Ростовской области должна быть заинтересована в повышении собираемости налогов и экономическом развитии территории.

Ликвидировать такое явление, как дотационные регионы, полностью невозможно. Некоторые экономисты считают целесообразным сохранять за региональными бюджетами часть федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу. Само по себе это решение будет недостаточно эффективно, оно должно быть частью комплекса мер по увеличению собственных доходов субъекта.

Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом. Субъекту, у которого собственная доходная база мала, сколько налогов ни передавай, бюджет не прирастет. И наоборот,
даже незначительная часть налогов, переданная крепкому с экономической точки зрения региону, только упрочит его позиции.

Необходимо увеличивать собственные доходы региона, в первую очередь за счет более решительных мер по легализации доходов от частнопредпринимательской деятельности, усиления действенных экономических стимулов честно платить налоги. Совершенствование налоговой системы предполагает ее упрощение, дальнейшее сокращение налоговых льгот, изменение самой структуры налогов.

Актуальным является снижение налогового бремени на товаропроизводителей, упрощение налоговой системы, предоставление муниципалитетам самостоятельных налоговых источников, сокращение количества предприятий, имеющих льготы по уплате налогов, прежде всего в высокодотационных городах и районах. В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, увеличению доходов бюджета будет способствовать качественное улучшение управления государственной и муниципальной собственностью с целью получения от нее большего объема доходов.

Видится необходимым приведение расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий между федеральным центром и территориями. Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов является налог на недвижимость.

В рамках программы по снижению уровня дотационности субъекта актуальным становится высказывание «Жить надо по средствам». Меры в области расходов бюджета должны способствовать повышению экономической эффективности решения первоочередных социальных проблем, росту инвестиционной активности на областном и муниципальном уровнях. Экономическая политика расходования бюджетных средств должна строиться на основе программы экономии государственных расходов. Она должна исключать бюджетные расходы, необеспеченные реальными источниками финансирования, способствовать сокращению неоправданных расходов, поддерживать конкурсный характер финансирования региональных программ и заказов, а также закупок товаров и услуг за счет бюджета и, конечно, обеспечивать режим экономии в расходовании средств на управление.

Главной на сегодняшний день становится проблема не столько роста объема финансовых ресурсов, сколько эффективности расходования бюджетных средств, что как раз и является залогом успеха в исполнении субъектами Российской Федерации и муниципалитетами их полномочий.

Первоочередной мерой по снижению дотационности регионального бюджета является повышение эффективности управления государственными финансами. Это управление должно быть направлено на наиболее полное удовлетворение спроса граждан субъекта Российской Федерации на бюджетные услуги и учитывать объективные различия в потребностях населения и особенности социально-экономического развития территорий.

Для развития региональной экономики система межбюджетных отношений является внешним фактором. В то же время величины трансфертов, получаемых регионом, не являются однозначно зависимыми только от политики Правительства Российской Федерации. Региональные органы власти могут увеличивать размер получаемых средств финансовой поддержки за счет повышения эффективности экономической политики.

Администрацией области предусмотрено проведение мониторинга со циально-экономического развития и выявление негативных факторов, замедляющих темпы социально-экономического развития Ростовской области [3].

В Программе социально-экономического развития Ростовской области на 2008–2012 годы [4] содержится перечень мероприятий по обеспечению стабильного развития области:
1. Организация мониторинга социально-экономического развития Ростовской области.
2. Исполнение областного бюджета и собираемость налогов.
3. Меры по обеспечению устойчивого развития в промышленности, банковской сфере и на потребительском рынке. Поддержка предпринимательской активности в сфере малого бизнеса.
4. Сохранение стабильной ситуации на рынке труда и обеспечение устойчивой ситуации в социальной сфере.
5 Меры по обеспечению устойчивого развития в строительстве.
6. Меры по обеспечению стабильного развития в АПК, на транспорте, в связи.

В области разработаны программы, концепции, стратегии, нацеленные на улучшение качества жизни населения, обеспечение инвестиционной привлекательности субъекта, приоритетного развития угледобывающих территорий и т. д. Перечень этих программ обширен, ведется непрерывная работа по их реализации. Но в условиях кризисногоразвития экономики страны в целом и субъекта в частности с учетом, что у Ростовской области есть как минимум четыре субъекта-конкурента (Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область), считаем, что привлекать инвестиции в область и тем самым повышать собственные доходы бюджета  необходимо путем стимулирования инновационной активности всех субъектов хозяйствования во всех отраслях области.

В ближайшей перспективе необходимо развивать и интегрировать элементы региональной инновационной системы с целью перевода экономики Ростовской области на инновационный путь развития.

Выделим приоритетные направления инновационного развития, без реорганизации которых инвестиционная привлекательность области будет значительно ниже, чем у субъектов-конкурентов: агропромышленный комплекс, минерально-сырьевой комплекс, электроэнергетика, информационно-коммуникационные технологии, машиностроительный комплекс, строительство и жилищно-коммунальные хозяйства, химическая и нефтехимическая промышленность, здравоохранение, транспортный комплекс.

Наиболее перспективным путем развития экономики Ростовской области на современном этапе, на наш взгляд, является модернизация хозяйственного комплекса, вложение средств в новые высокотехнологичные производства, наращивание и использование научного потенциала. Кроме разработки угольных залежей на территории субъекта нет других высокодоходных добыч углеводородов, но есть инновационный потенциал, и его наличие дает возможность развивать область как научный высокотехнологичный центр.

Литература
1. Сверчкова Н.И. О бюджетном процессе : интервью // Вестник донской экономики. – 2007. – № 6.
2. [Электронный ресурс] http://www1.minfin.ru / (сайт Министерства финансов Российской Федерации).
3. Решение коллегии Администрации Ростовской области от 5 ноября 2008 г. № 66.
4. Программа социально-экономического развития Ростовской области (утверждена Областным законом от 14 января 2008 г. № 852-ЗС).

Также по этой теме: