Главная    Интернет-библиотека    Финансы    Управленческий учет — теоретические аспекты и практическая реализация    Развитие системы банковского регулирования и надзора в России

Развитие системы банковского регулирования и надзора в России

19.01.2016

Развитие системы банковского регулирования и надзора в России

Опубликовано в журнале "Управленческий учет" №7 год - 2011

.

Власков А. О.,
аспирант
Государственного университета управления

Экономический кризис затронул практически все отрасли национальной экономики. В результате повысились кредитные риски, накопленные банками за годы экономического подъема.

У значительной части заемщиков резко ухудшилось их финансовое состояние и стала расти задолженность перед банками.

Естественно, банки сократили объемы кредитования для значительной части заемщиков, что, в свою очередь, явилось фактором стагнации кредитования и осложнило выход реального сектора экономики из кризиса.

Мировой финансовый кризис, в дополнение к уже имеющимся, выявил множество новых проблем в области банковского регулирования и надзора: нарастание диспропорций между реальным и финансовым сектором, появление «мыльных пузырей», спекулятивных операций, организация финансовых пирамид, банкротство финансовых организаций и крушение ипотечных компаний.

В последние годы большое количество научных трудов посвящено общим проблемам состояния и развития финансового сектора страны, его опережающей роли в развитии экономики.

В меньшей степени рассмотрены проблемы современного банковского регулирования и надзора. Между тем неадекватность банковского регулирования и надзора оказали негативное влияние на развитие и состояние банковского сектора.

В экономической литературе система банковского регулирования и надзора рассматривается либо как процесс контроля, либо как процесс надзора со стороны Центрального банка за деятельностью банков второго уровня по выполнению ими количественных нормативных требований. Зачастую в нормативных документах и специальной литературе понятия «банковское регулирование», «банковский контроль», «банковский надзор» рассматриваются как тождественные. При этом не учтены вопросы влияния трансформации банковской деятельности под воздействием финансовой глобализации, действия локальных и глобальных банковских кризисов на состояние системы банковского регулирования и надзора, в том числе и на поведение надзорных органов в кризисных ситуациях.

Дальнейшая интернационализация банковского бизнеса и финансовая глобализация, с одной стороны, существенно изменили саму природу банковской деятельности, превратив ее в многоотраслевой банковский бизнес, с другой стороны, стали отчасти причинами ее современной нестабильности (рис. 1).

Теоретические проблемы развития банковского регулирования и надзора всегда находились в центре внимания ученых-экономистов и практиков.

Это объясняется тем, что устойчивое экономическое развитие государства в немалой степени зависит от эффективности функционирования банковской системы. Если эта система дает сбой, то «заболеет» весь экономический организм. Поэтому банковскую деятельность относят к особому виду предпринимательской деятельности, поскольку банки работают с чужими деньгами, которые собственниками временно помещаются на банковские счета.

В целях защиты финансовых интересов кредиторов, вкладчиков и клиентов деятельность банков во всех странах подвергается государственному регулированию. При этом роль регулируемых органов состоит не только в том, чтобы в кризисный период помочь банкам. Деятельность регулирующих органов затрагивает глубинные процессы функционирования банков, активно влияющих на действие всего экономического механизма страны, вследствие чего роль регулирования и надзора не уменьшается ни в периоды экономического спада (что более или менее очевидно), ни в периоды подъема экономики и стабильного состояния банковской системы.

На современном, посткризисном этапе развития российской экономики роль государственного регулирования банковской деятельности существенно меняется. Сейчас уже недостаточно учесть уроки кризиса и разработать для нашей страны экономически обоснованные меры предотвращения возможности его повторения в будущем.

В рыночных условиях хозяйствования вопросы государственного регулирования и надзора за банковской деятельностью приобретают не только локальную актуальность для отдельно взятой страны, но и глобальную значимость для всей мировой экономики. Этому способствовал мировой финансовый кризис, выявивший серьезные изъяны и несовершенство действующих систем государственного регулирования и надзора стран, экономика которых интегрирована в мировую систему.

Возникла необходимость не просто в совершенствовании системы банковского регулирования и надзора, а в ее кардинальном изменении и создании  в России новой посткризисной модели банковского регулирования и рискориентированного надзора с учетом международного опыта.

В экономической литературе представлены различные подходы к определению сущности банковского регулирования и надзора. Подобное многообразие мнений объясняется отсутствием единства в понимании базовых и взаимосвязанных для характеристики банковского дела понятий банка (прежде всего Центрального), банковского регулирования, банковского надзора.

По нашему мнению, рассмотрению теоретических проблем банковского регулирования и надзора должно предшествовать точное определение, прежде всего, самого понятия «Центральный банк».

К исследованию сущности Центрального банка методически обычно подходят с двух сторон: юридической и экономической. При всей важности юридического аспекта проблема выяснения сущности Центрального банка остается не только в соотношении банка с законодательством. Не юридические нормы определяют сущность банка как такового, не операции, которые ему разрешило государство выполнять, а экономическая сторона дела природы банка, дающая ему законодательную возможность осуществлять банковские операции по оказанию банковских услуг.

Если сущность Центрального банка рассматривать в юридическом аспекте, то исходным пунктом исследования будет знакомство с общими положениями действующего законодательства. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в настоящее время применяется с учетом положений ФЗ от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года».

Закон определяет статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ как юридического лица. Определения экономической его сущности он не содержит. Обратимся к справочной литературе.

Наиболее общепринятое определение сущности Центрального банка РФ приводится в крупнейшем в нашей стране специализированном финансово-кредитном, энциклопедическом словаре под общей редакцией А. Г. Грязновой. «Центральный банк РФ – главный банк страны, эмиссионный центр Российской Федерации, орган денежно-кредитного регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, проведения валютной политики страны, государственного валютного регулирования и валютного контроля, координации, регулирования и лицензирования расчетных, в том числе клиринговых систем» [3].

Рассмотрим экономический аспект сущности Центрального банка.

В 2001 г. А. М. Тавасиев в книге «Банковское дело. Управление и технологии» справедливо замечает: «Какие бы конкретные функции ни возлагались на Центральный банк, он всегда является органом регулирования денежной компоненты экономики и в его деятельности сочетаются черты государственного ведомства и банка» [1]. Преимуществом данного определения экономической сущности Центрального банка является прямая ссылка на отношение к экономике. Вместе с тем подчеркивается двойственность сущности Центробанка, когда в его деятельности проявляются черты государственного ведомства и банка.

Рассмотрим более поздние взгляды ученых на содержание понятия «экономическая сущность Центробанка».

«Центральный банк страны – юридическое лицо, имеющее особый статус, отличительный признак которого – обособленность имущества. Статус связан с двойственной природой, присущей всем центральным банкам в государствах с рыночной экономикой: с одной стороны, он как бы орган государственной власти, осуществляющей от лица государства денежно-кредитную политику, с другой – субъект коммерческой деятельности» [2]. В данном определении экономической сущности Центробанка все еще сохраняется юридический аспект раскрытия его сущности. Вместе с тем вводятся такие новые отличительные признаки особого его статуса, как обособленность имущества и коммерческая деятельность. По нашему мнению, любое предприятие, ведущее коммерческую деятельность, должно быть юридическим лицом и иметь обособленное имущество. Следовательно, такие отличительные признаки не позволяют определить особый статус и специфическую особенность экономической сущности Центрального банка.

Центральные банки относятся преимущественно к сфере экономических отношений, поэтому их правомерно охарактеризовать как экономический институт. Действительно, деятельность Центрального банка России проявляется преимущественно на макроуровне экономических отношений. Обеспечивая рациональную организацию денежного обращения и выполняя другие свои основные функции, он создает условия, необходимые для социально-экономического развития всей страны.

Вместе с тем, как юридическое лицо, Центральный банк осуществляет также операции с конкретными другими экономическими субъектами.

Микроуровень экономических отношений здесь проявляется в полной мере.

При этом Центральный банк в отличие от других банков в основном работает не на себя, а на экономику страны в целом. Это характеризует его целевую экономическую деятельность как деятельность не только экономического, но и национального института. Неслучайно в большинстве стран мира его называют национальным банком соответствующей страны.

Например, Австрийский национальный банк, банк Англии, Банк Франции, Банк России.

Банковская деятельность Центробанка по оказанию банковских услуг осуществляется в сфере экономических отношений. И как любая коммерческая организация, он представляет экономическим субъектам свои продукты и услуги и так же, как и коммерческие банки, получает за них определенную плату, компенсирующую его затраты. Это обстоятельство дает некоторым экономистам основание утверждать, что Центральный банк также нужно считать предприятием.

Однако определение Центрального банка как предприятия не приближает к раскрытию его экономической сути, ибо в экономическом пространстве функционирует множество самых разнообразных предприятий. Все они производят продукцию, товары и услуги. В факте такого рода предпринимательской деятельности невозможно выделить такие специфические черты, которые присущи исключительно Центральному банку и не проявляются в других экономических субъектах.

Центральные банки занимаются самыми разнообразными видами деятельности. Они проводят не только традиционные для банков операции по кредитованию, организации расчетов, хранению денежных средств клиентов, имитированию платежных средств, но и управляют золотовалютными резервами страны, участвуют в разработке денежно-кредитной политики развития национальной экономики, выполняют регулирующую, надзорную, контрольную и многие другие функции. Сочетание столь разнообразных экономических, юридических и организационных функций в известной степени вуалирует сущность Центрального банка, делает его многоцелевым.

По нашему мнению, большие перспективы для выявления сущности Центрального банка открывает признание его системой управления. Причиной выявленных разногласий является недооценка основных положений теории менеджмента, которая дает нам необходимый методологический подход к решению проблем управления такими сложными экономическими объектами, как банковская система.

Признание Центрального банка системой управления банковской деятельностью позволяет при исследовании его экономической сущности применять системный подход, суть которого состоит в рассмотрении содержания каждого обобщающего понятия с позиции их взаимосвязи и поставленной перед системой в целом единой цели. Рассмотрим имеющиеся возможности применения управленческого аспекта в исследовании экономической сущности Центрального банка.

Управленческий аспект (наряду с юридическим и экономическим) при рассмотрении аргументации участников дискуссии о Центральном банке, а также обобщение законодательных и литературных источников позволили выявить следующие характерные особенности исследуемого понятия «экономическая сущность Центрального банка» (рис. 2).

Исходя из изложенного понимания сущности Центрального банка и сформулированных отличительных особенностей, по нашему мнению, экономическая сущность Центробанка может быть определена как система управления банковской деятельностью путем организации комплексного взаимодействия всех участников банковской системы страны с целью проведения государственной экономической политики по стабильному ее развитию и обеспечению интересов вкладчиков и кредиторов.

Банковская деятельность в большинстве стран относится к числу наиболее регулируемых, что объясняется той исключительной ролью и значимостью, которую играет банковская система в экономике. Государство не может оставить вне своего контроля такую важную для развития страны сферу деятельности; при этом именно на Центральные банки возлагается организация и проведение банковского регулирования и надзора.

Регулирующее воздействие государства на банковскую систему законодательно закреплено в главе Х Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В соответствии со статьей 56 данного закона Банк России является органом банковского регулирования и надзора. Центральный банк РФ осуществляет регулирование и постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов и установленных ими обязательных нормативов.

Система банковского регулирования и надзора находится в постоянном развитии и совершенствовании. Цели, задачи, функции данной системы всегда должны быть адекватны состоянию и динамике экономического и социального развития страны. Методы банковского регулирования и надзора могут существенно меняться в ходе экономического кризиса и в период ликвидации его последствий. В связи с этим повышаются требования к их экономическому обоснованию и обобщению российской и зарубежной практики их использования.

В настоящее время такие понятия, как «банковское регулирование», «банковский надзор», «государственный контроль за деятельностью банков», «пруденциальное регулирование», в связи с изменениями запросов практики нуждаются в рекомендациях экономической науки по уточнению определения их сущности и методов системного практического применения.

Согласно Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» банковское регулирование и банковский надзор входят в компетенцию Национального банковского совета (п. 8 ст. 13 Закона).

Поскольку именно Банк России является органом банковского регулирования и надзора, можно сделать вывод о том, что при исследовании экономической сущности банковского регулирования и банковского надзора необходимо использовать единый методологический подход.

Ранее было установлено, что экономическую сущность Центробанка целесообразно рассматривать как систему управления банковской деятельностью. Такой методологический подход позволяет определить банковское регулирование и надзор как его функцию управления.

Исходя из изложенного управленческого аспекта экономическую сущность банковского регулирования можно определить как составную часть системы управления банковской деятельностью, управленческое воздействие которой (с помощью методов экономического, административного и правового характера) уполномоченный государственный орган направляет на организацию деятельности банков второго уровня в целях обеспечения стабильного устойчивого функционирования как отдельно взятого банка, так и всей банковской системы.

Следующее понятие, сущность которого необходимо уточнить для раскрытия цели нашего исследования, – это банковский надзор. Знакомство со специальной литературой показало, что в настоящее время нет единой трактовки сущности банковского надзора.

Установление определенных рамок регулирования банковской деятельности всегда сопровождается системой мер по обеспечению соблюдения этих рамок. Таким образом, выстраивается особая система, называемая банковским надзором. В какой-то мере банковский надзор является практическим инструментом банковского регулирования. Следовательно, банковское регулирование и банковский надзор представляют собой единый процесс, поскольку они имеют единый объект деятельности и общие цели управления. Различают только методы и инструменты, технологии и процедуры достижения таких целей.

В Российской банковской системе надзорные функции за деятельностью банков и банковских групп законодательно закреплены за Комитетом банковского надзора Центрального банка РФ. Именно такое правовое понимание сущности банковского надзора широко представлено в экономической литературе.

Приведем наиболее типичное определение. «Банковский надзор – совокупность действий, осуществляемых органом надзора в пределах своей компетенции, определенной нормативными документами, в соответствии с процедурными нормами и регламентами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты интересов ее клиентов (прежде всего кредиторов и вкладчиков)» [2]. При этом банковский надзор (в своем расширенном понимании) включает лицензирование банковской деятельности, процедуры финансового оздоровления кредитных организаций и систему страхования депозитов (вкладов).

В общих целях реализации банковского надзора за обеспечением устойчивости банковской системы проявляются общие черты как банковского регулирования, так и банковского надзора. Различия наиболее четко показаны в применяемых на практике формах банковского надзора. Различают дистанционный банковский надзор и надзор в форме инспекционных проверок на местах (рис. 3) (так называемый контактный надзор).

Дистанционный банковский надзор предполагает анализ деятельности банков на основании представленных надзорному органу документов и отчетности. Недостатком банковского дистанционного надзора, органически присущим его сути, можно считать то, что он основывается на отчетных данных и сведениях, передаваемых самим банком. В связи с этим с возрастанием у банка серьезных проблем уменьшается вероятность получения от него достоверной и полной информации о действительно сложившемся положении. Эффективный надзор за деятельностью банка в этом случае становится невозможным.

Инспекционные проверки на местах, в отличие от дистанционного надзора, позволяют убедиться в достоверности передаваемой информации и своевременно принять меры, стабилизирующие работу банка. Но проведение инспекционных проверок на местах – это трудоемкая работа, требующая привлечения квалификационных специалистов и достаточно дорогая. Поэтому орган банковского надзора вынужден проводить инспекционные проверки банков выборочно или не в полном объеме.

Еще одно понятие, сущность которого необходимо уточнить для раскрытия банковского надзора, – это пруденциальное регулирование.

Пруденциальное банковское регулирование (англ. Prudential Banking Supervision – разумный банковский надзор) – регулирование, включающее систему лимитов и ограничений, накладываемых на банки с целью обеспечения их устойчивости и защиты интересов вкладчиков. Пруденциальное регулирование всегда нацелено на защиту системных интересов и потому носит макроэкономический характер.

Центральный банк РФ устанавливает перечень и порядок применения к банкам мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности.

Под пруденциальными нормами банковской деятельности в нормативных документах и экономической литературе понимаются предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями, нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность и покрытие возможных потерь, а также требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, при регистрации, лицензировании и расширении видов деятельности кредитных организаций.

Наиболее важным и содержательным аспектом пруденциального регулирования выступает установление минимальных экономических стандартов банковской деятельности. При этом пруденциальное регулирование банковской деятельности осуществляется под строгим государственным контролем и от имени государства, как правило, органом специальной компетенции, центробанками государств. Следует также подчеркнуть, что системный подход к организации пруденциального банковского регулирования и его целевая направленность на управление банковской деятельностью позволяют при формулировании сущности пруденциального регулирования использовать управленческий аспект, который логично дополняет экономический и юридический подход к исследованию данного понятия.

Таким образом, сущность пруденциального банковского регулирования можно определить как составную часть системы банковского регулирования, осуществляемого государственным уполномоченным органом, основанного на контроле за выполнением банками установленных количественных параметров их деятельности и нормативов, обязательных к исполнению.

Литература
1. Банковское дело : управление и технологии / под ред. проф. А. М. Тавасиева. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2001. – С. 20.
2. Беляев М. К., Ермаков С. Л. Банковское регулирование в России : от прошлого к будущему. – М. : Анкил, 2008.
3. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под ред. А. Г. Грязновой. – М. : Финансы и статистика, 2002. – 1075 с.

Также по этой теме: