Главная    Интернет-библиотека    Финансы    Налоги и налогообложение    Анализ налогового потенциала муниципальных образований в целях совершенствования механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания

Анализ налогового потенциала муниципальных образований в целях совершенствования механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания

23.09.2014

Анализ налогового потенциала муниципальных образований в целях совершенствования механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания

Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №1 год - 2008

Суглобов А.Е.,
д. э. н., профессор, заслуженный экономист РФ,
начальник кафедры экономического анализа, финансов и статистики
Московского университета МВД России,

Черкасова Ю.И.,
соискатель Российского университета кооперации

Современная экономическая ситуация требует от местных органов власти решении проблемы наполнения бюджета, связанной с реализацией налоговой политики. Основанием для расчета доходных поступлений должна быть в первую очередь реальная доходная база, учитывающая систему природного, экономического и технологического потенциала территории.

Законодательство трактует налоговый потенциал как «совокупность объектов налогообложения в рамках действующей налоговой системы, расположенных на территории субъекта» [2], что, по нашему мнению, недостаточно точно отражает суть данного понятия. Бесспорно, в основе определения налогового потенциала лежит налоговая база. Однако не ее стоимостная оценка характеризует налоговый потенциал, а способность извлекать из нее доход.

Термин «потенциал» согласно толковому словарю русского языка означает «возможность». Исходя из данного значения, можно говорить о налоговом потенциале как о «налоговой возможности», то есть о некоторой условной, в принципе достижимой сумме налоговых сборов. В мировой практике используется несколько похожий термин – tax capacity, означающий налогоспособность или «способность базы налогообложения в пределах какой-либо  административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактической суммы поступлений как таковых)» [1; 9].

Традиционно цель оценки налогового потенциала – более справедливое распределение налогов и увеличение их отдачи. Примеры оценки налогового потенциала были уже в Римском государстве (14 г. н. э.): для этого проводилась оценка земельных угодий, составлялись кадастры по каждому городу, содержавшие данные о землевладельцах, производилась перепись населения и т. д. И в России в Петровскую эпоху использовались отдельные примеры оценки налога по территории с целью более полного выполнения бюджета, а также проводились оценки земельных угодий и перепись населения.

Налоговый потенциал играет весомую роль в совершенствовании межбюджетных отношений вообще и в определении порядка предоставления трансфертов в частности. Если реально  определены «налоговые возможности» регионов, то тем самым резко уменьшается вероятность субъективного подхода к оценке действительной потребности в помощи, повышается самостоятельность муниципалитетов в использовании своего налогового потенциала, снимаются в какой-то мере противоречия между центром и муниципалитетами, так как устраняется главная причина – несправедливость в распределении финансовой помощи. Регион вправе проводить ту или иную налоговую политику, а именно: использовать или нет предоставленные ему налоги, менять ставки, льготировать что-либо в рамках имеющихся прав или полностью отказаться от льгот. К тому же это будет его собственным выбором, который влияет на доходную часть бюджета, но в то же время должен быть исключен при распределении средств для обеспечения сопоставимых условий. С этой целью и следует использовать налоговый потенциал.

Налоговый потенциал муниципальных образований, рассчитываемый субъектом Федерации в целях межбюджетного регулирования, может не совпадать с прогнозом доходов, которые рассчитывают сами муниципалитеты в процессе бюджетного планирования. Например, если органы местного самоуправления своим решением и в пределах имеющихся у них полномочий предоставили местным налогоплательщикам льготы, то такое решение, снижающее бюджетную обеспеченность муниципалитета собственными доходами, должно быть учтено в прогнозе,  который сам муниципалитет готовит для своих нужд в процессе бюджетного планирования, но не должно отражаться на оценке налогового потенциала этого муниципалитета, которую готовит правительство субъекта Федерации в целях межбюджетного регулирования.

Методика оценки налогового потенциала должна быть простой и понятной. Однако в настоящее время это сопряжено с рядом трудностей, и в первую очередь с отсутствием официальной статистики, содержащей необходимые данные для расчетов. Имеются лишь разрозненные показатели, которые в косвенной форме могут давать представление о налоговом бремени.

Самую точную оценку налоговогоaранами, а также некоторыми субъектами РФ, для оценки налогового потенциала выделены показатели, характеризующие эффективность налогообложения, – показатели экономического дохода, позволяющие при незначительных затратах времени и средств с достаточно большой степенью достоверности дать оценку налогового потенциала муниципального образования [3–10].

Однако, по нашему мнению, они имеют как определенные достоинства, так и недостатки (табл. 1).

 

Например, показатель собранных в муниципальном образовании налоговых платежей за текущий год, скорректированный на плановый с учетом изменения налогового законодательства и темпов инфляции, является простой, но не вполне приемлемой мерой налогового потенциала муниципального образования. Преимущество использования показателей фактически собранных платежей в качестве меры налогового потенциала заключается только в том, что эти данные очень легко получить, так как ими располагают налоговые органы. Однако фактические данные о налоговых поступлениях не отражают потенциальные возможности местных органов власти генерировать бюджетные доходы (то есть развивать налоговую базу) и прилагать налоговые усилия, то есть взыскивать недоимку в бюджет, повышать законопослушность плательщиков, применять максимально возможные налоговые ставки и сокращать налоговые льготы.

Использование объема фактически поступивших в бюджет платежей в качестве меры налогового потенциала не заинтересовывает местные органы власти в повышении собираемости налогов на своей территории. К тому же проявляется субъективный подход. В результате снижается «прозрачность» оценки налогового потенциала.

В качестве основы для расчета налогового потенциала предлагается ис пользовать какую-либо совокупность показателей экономического дохода либо их комбинацию, наиболее полно  учитывающую объем налогооблагаемых ресурсов, и рассчитывать один или несколько  компонентов в целях упрощения. Этим предопределяется многообразие возможных показателей оценок налогового потенциала.

Данные показатели основываются на концепции экономического дохода как ресурса бюджетных доходов и различаются степенью его охвата. В то же время фактор наличия ресурсов бюджетных доходов – важнейший, но не единственный при оценке налогового потенциала территории.

Экономический доход трансформируется в бюджетные доходы, только когда установлены  правила налогообложения (определены объекты налогообложения, налоговые базы и ставки). На практике не все виды экономического дохода могут облагаться налогами. Необлагаемые виды доходов не образуют налоговый потенциал и исключаются из расчетов.

С другой стороны, отдельные виды доходов субъектов межбюджетных отношений подлежат обложению несколькими налогами. Например, доходы физических лиц являются налогооблагаемой базой по НДФЛ и ЕСН. В этом случае такие налоги должны быть неоднократно учтены при оценке налогового потенциала. В результате считаем, что такой показатель, как объем совокупных налогооблагаемых ресурсов, может дать только приблизительную оценку налогового потенциала территории.

Расчет налогового потенциала в мировой практике производится с использованием целого ряда методов: через оценку валового местного продукта, методом репрезентативной оценки налоговой системы, методом регрессионного анализа, методом прямого счета и т. д. Общее условие расчетов состоит в предположении, что во всех муниципальных образованиях берется единая налоговая система в полном объеме с учетом применения максимальной (предельной) ставки или ее доли для налогов, поступающих в местные бюджеты в целях обеспечения равенства базовых условий.

На основе пяти представленных зарубежных методов проведена оценка налогового потенциала муниципальных образований Красноярского края.

I. Метод репрезентативной налоговой системы (РНС) предполагает использование детальной информации по налоговым базам отдельных налогов в каждом муниципальном образовании. Содержание этого метода заключается в расчете суммы бюджетных доходов, которые были бы собраны в муниципалитете, если бы он прилагал для их сбора средний по региону уровень налоговых усилий при средних для региона ставках налогообложения. Для применения этого метода использованы данные по фактически собранным налогам, налоговым базам по всем рассматриваемым налогам и по всем муниципальным образованиям.

Процедура расчета налогового потенциала методом РНС состоит из следующих этапов:
1. определение перечня классов доходов, по которым будет проводиться расчет налогового потенциала (несколько видов налоговых или неналоговых доходов могут быть объединены в один класс). Эти классы доходов должны включать все налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований;
2. определение состава стандартной налоговой базы для каждого класса доходов;
3. расчет репрезентативной (средней для края) ставки налогообложения путем деления суммы налоговых платежей по объединенным в один класс доходам с территорий всех муниципалитетов на сумму без налогообложения по этому классу доходов во всех муниципалитетах;
4. расчет налогового потенциала каждого муниципалитета путем умножения по каждому классу доходов репрезентативной ставки на его налоговую базу.

Налоговый потенциал равен сумме налоговых потенциалов отдельных налогов:

где n – число налогов, шт.;
налоговая база налога, руб.;
– ставка (предельная) налога i-го налога, %.

Приведенная формула в общем виде – сумма всех налогов, поступающих во все бюджеты данной территории. Эта универсальная формула легко трансформируется в расчет налогового потенциала как федерального, так и регионального бюджетов и далее в потенциал бюджета региона и бюджетов муниципальных образований. Так, для налогового потенциала муниципалитета в качестве n используются налоги, поступающие только в местный бюджет, а t – соответствующая ставка (или ее часть), по которой данный налог идет в бюджет местного уровня. Однако база налогов, зачисляемых в местный бюджет, не учитывает региональных и местных льгот.

Кроме того, для каждого налогового компонента определяется его стандартная налоговая база. Иногда определение такой стандартной налоговой базы может быть затруднено. Например, в США определение налоговых баз по сходным местным налогам сильно различается в разных штатах и муниципалитетах.

В Российской Федерации одни и те же налоги по регионам, как правило, имеют одинаковые по своей структуре налоговые базы, особенно если речь идет о налогах, поступления от которых перераспределяются между федеральным и региональными бюджетами. Однако для квазиналоговых платежей состав нормативных налоговых баз может быть неодинаков в разных регионах или данные по нормативным налоговым базам могут отсутствовать. В подобных случаях необходимо использовать показатели, косвенно измеряющие налоговые базы таких налоговых компонентов. В таком случае эти показатели должны:
- тесно коррелировать с нормативной налоговой базой (то есть налоговой базой, выбранной в качестве стандартной);
- иметь четко определенные характеристики (не допускать неоднозначных толкований);
- иметь сопоставимые данные по всем муниципальным образованиям.

В США примером косвенных показателей, отражающих размер нормативной налоговой базы, может служить объем потребления в том или ином регионе крепких алкогольных напитков (в галлонах), который служит мерой налоговой базы компонента «Некоторые налоги с продаж крепких алкогольных напитков». Кроме того, объем оборота розничной торговли и поступления от реализации по некоторым категориям предприятий сферы обслуживания служат косвенной мерой налоговой базы для компонента «Налоги с валовых продаж и с валовых поступлений от реализации» (табл. 2).


Репрезентативная система включает основные налоги, зачисляемые в бюджеты муниципальных районов (городских округов), и отражает доходные возможности, которые учитываются при распределении финансовых средств в рамках межбюджетного регулирования. Прочие виды налоговых и неналоговых доходов, не входящие в репрезентативную систему, не учитываются при расчете бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Рекомендуемый состав репрезентативной системы налогов, перечень показателей, характеризующих налоговый потенциал муниципальных районов (городских округов) по видам налогов, а также источник данных приведены в табл. 3.

По всем прочим налогам, не представленным в таблице, налоговые органы также имеют в распоряжении налоговую базу или весьма близкую к ней характеристику налога (объем выручки от реализации и т. п.).

 

У налогов, по которым не предусмотрено местных льгот, за налоговый потенциал можно принять начисленную величину налога. Таким образом, в данном расчете непосредственно исчисляются и складываются потенциалы всех налогов требуемого уровня методом так называемого прямого счета.

Налоговый потенциал муниципального района (городского округа) по отдельному налогу рассчитывается по следующей формуле:

где НП – налоговый потенциал по  налогу;  – прогноз поступлений  налога в консолидированный бюджет в планируемом году;   норматив отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ;  – начисленные суммы i-го налога по j-му муниципальному району (городскому округу) в последнем отчетном году, скорректированные на единовременные поступления (подтвержденные справками налогового органа);  – суммарные начисления  налога в консолидированный бюджет региона в последнем отчетном году,  скорректированные на единовременные поступления (подтвержденные справками налогового органа).

Затем следует суммировать все налоги, входящие в репрезентативную систему, и определить коэффициент налоговой активности   по формуле: 

Где   – фактические поступления налогов, тыс. руб.

Результаты расчета налогового потенциала методом репрезентативной налоговой системы показали, что в большинстве муниципалитетов практически по всем видам налогов коэффициент налоговой активности ниже 1. Причем по большинству налогов он не превышает 60% нормативной величины. Данный факт свидетельствует о недостаточной собираемости налогов в большинстве муниципальных образований.

Наименьший коэффициент налоговой активности отмечается по налогу на добычу полезных ископаемых (0,46), что, по всей вероятности, связано с недостаточностью использования налогооблагаемой базы (рис. 1).

Однако акцизы в Красноярском крае превысили налоговый потенциал в 1,26 раза. Это обусловлено тем, что определение потенциала по данному виду налога сложно прогнозировать. К тому же в числе прочих данный косвенный налог является одним из самых собираемых.

Рассмотренный метод широко используется в практике расчета дотаций многих субъектов РФ. Например, в Тульской области и Ставропольском крае расчет налогового потенциала  муниципального района (городского округа) производится по репрезентативной системе налогов в разрезе отдельных видов налогов исходя из доли начислений, приходящейся на муниципальный район (городской округ), в общей сумме начислений в консолидированный бюджет в последнем отчетном году по налогам, прогноза поступлений налогов с территории всех муниципальных районов (городских округов) в консолидированный бюджет, а также нормативов отчислений от налогов в бюджеты муниципальных районов (городских округов).

II. Упрощенный метод предполагает использование данных по десяти основным налогам, которые составляют почти 90% всех налоговых доходов регги она. Причем он применяется в случае недостатка данных для метода репрезентативной налоговой системы. Оценку налогового потенциала оставшихся налогов можно сделать без большой погрешности исходя из итога оценки по десяти налогам.

Так, налоговые поступления муниципальных образований составили 7273 млн руб., а налоговый потенциал по десяти налогам оценен в размере 73 057 млн руб., тогда общий потенциал с учетом суммы их потенциала по основным налогам составит 81 174,4 млн руб.

Однако этот метод невозможно использовать для расчета налогового потенциала муниципальных образований, поскольку в местные бюджеты не попадают многие из опорных десяти налогов (НДС, акцизы и др.).

III. Фактический метод предусматривает расчет налогового потенциала исходя из фактических значений налоговых сумм с учетом льгот и недоимок. Расчет выполняется по формуле:

где З – прирост задолженности за отчетный период, руб.;
Л – сумма налога, приходящаяся на региональные и (или) местные льготы, руб.

Все данные представлены в налоговой отчетности. Расчет налогового потенциала данным методом показал, что в среднем по краю в разрезе практически всех налогов фактическая собираемость ниже норматива, рассчитанного фактическим методом. Особенно низкий коэффициент по налогу на доходы от прироста капитала – 0,13 (табл. 4).

К недостатку фактического метода расчета налогового потенциала относится сложность планирования показателей, так как не используется (не предполагается) налоговая база, в то время как первые рассмотренные два метода с достаточно высокой степенью надежности допускают перспективную оценку налогового потенциала путем планирования налоговой базы.

Несмотря на отличия показателей по отдельным видам налогов, средние значения в целом по краю практически равнозначны (0,7 – методом репрезентативной налоговой системы и 0,76 – фактическим методом) (рис. 2).



IV. Метод оценки налогового потенциала через валовой местный продукт
(ВМП) отражает вновь созданную стоимость товаров и услуг, произведенных на территории муниципального образования с использованием собственных экономических ресурсов (земли, труда, капитала) за некоторый период времени.

Показатель ВМП определяется как разница между выпуском продукции и промежуточным потреблением. Расчет индекса налогового потенциала, отражающего возможную собираемость налогов на территории субъекта РФ на основе данных о величине добавленной стоимости, создаваемых в различных отраслях и секторах экономики, ведет Росстат. К сожалению, расчет валового продукта на уровне ниже регионального статистическими органами не ведется, поэтому для оценок ВМП предлагается пользоваться данными Отчета о базе налогообложения по налогу на добавленную стоимость, которыми располагают региональные налоговые органы. Для получения оценки величины добавленной стоимости, созданной на территории муниципального образования за год, из стоимости реализованных товаров, работ, услуг следует вычесть стоимость оприходованных и оплаченных ценностей. К сожалению, использование данных налоговых органов может внести свои неточности из-за того, что добавленная стоимость отражается не там, где она была создана, а там, где предприятие зарегистрировано для уплаты НДС. Тем не менее при использовании полученного показателя для оценки налогового потенциала привнесенные искажения нивелируются тем, что многие налоги также платятся по месту регистрации предприятия, а не по месту его экономической активности. В связи с этим использование данного метода в России считаем нецелесообразным.

V. Метод регрессионного анализа позволяет количественно описать зависимость между исследуемой переменной (зависимой) и одной или несколькими независимыми переменными. Так, наличие данных по налоговым поступлениям, налоговой базе и численности населения в разрезе муниципалитетов позволяет проследить зависимость между объемом бюджетных доходов, собранных в муниципальном образовании, и факторами, которые прямо или косвенно влияют на размер налоговых поступлений местного бюджета (табл. 5).



При графическом изображении зависимости между величиной, характеризующей налогооблагаемую базу и налоговые доходы на душу населения, каждая точка характеризуется двумя координатами – величиной налогооблагаемой базы в данном муниципальном образовании и суммой налоговых доходов. Визуально на диаграмме видно наличие зависимости между этими двумя показателями (рис. 3).

 

С помощью методов наименьших квадратов рассчитаны значения параметров которые наиболее правдоподобно аппроксимируют расположение имеющихся точек:

 

 

где у – налоговые поступления на душу населения;
х – налоговая база на душу населения;
*   Оценка указанной зависимости между налогооблагаемой базой и уровнем налоговых доходов на душу населения определяется уравнением регрессии:

 

Для оценки качества полученного уравнения регрессии используем коэффициент детерминации, значение которого свидетельствует о том, что 86,3% вариации в собираемости налогов по муниципалитетам края может быть объяснено вариацией суммы налогооблагаемой базы (прибыли организаций и заработной платы). Иначе говоря, 86,3% объема налоговых доходов зависит от экономического потенциала территории, а оставшиеся 13,7% определяются прочими факторами, то есть уровнем налоговых усилий муниципалитетов.

Таким образом, на основе полученного уравнения регрессии оцениваются возможные налоговые поступления в бюджеты муниципальных образований. Причем величина налоговых поступлений является максимальной, требующей условий равенства всех налоговых усилий. Считаем использование данного метода приемлемым, так как существуют различные компьютерные программы, позволяющие проводить регрессионный анализ, что существенно снижает трудоемкость расчетов.

С организационной стороны считаем, что расчеты налогового потенциала целесообразно возложить на региональные органы ФНС, так как налоговая служба обладает не только наиболее достоверной информацией, но и своим федеральным статусом способна обеспечить единство применения методики расчета налогового потенциала на всей территории страны. Причем для налоговых органов расчет налогового потенциала необходимо учитывать при планировании, исполнении и составлении отчета об исполнении бюджета (то есть на всех этапах бюджетного процесса). Его использование позволит обеспечить объективность при внутрирегиональном бюджетном выравнивании.

Таким образом, из пяти предложенных зарубежных методик наиболее близкой к практике бюджетного планирования в современных условиях России представляется прогноз налогового потенциала на основе регрессионного анализа.

Использование его особенно актуально при разработке среднесрочных планов.

Как известно, в настоящее время бюджеты составляются на три года – очередной и плановый  период, что затрудняет планирование налогового потенциала методом прямого счета, как предусматривают действующие методики. Для доказательства данного предположения проведем расчет налогового потенциала на 2008–2010 гг. предложенным методом и сравним с показателями расчета, заложенными при планировании бюджета Красноярского края на соответствующий период (табл. 6).



 

Расчеты проводились с учетом прогнозируемого индекса цен на налогооблагаемую базу.

Результаты показали наличие отклонения плановых показателей, используемых при прогнозе бюджета и данных, полученных по уравнению регрессии (рис. 4).

Общая величина прогнозируемой суммы налога на имущество физических лиц за три года, по нашим расчетам, составит 3989,9 тыс. руб. на душу населения, тогда как при планировании показателей бюджета рассматривалась сумма 4085,0 тыс. руб. На наш взгляд, данное отклонение незначительно, планируемая сумма практически совпадает с данными финансового управления, а значит, данный метод вполне приемлем при среднесрочном и долгосрочном планировании показателей налогового потенциала, поскольку вместе с точностью не требует больших трудозатрат.

Таким образом, налоговый потенциал – объективная оценка доходов, которые могут быть собраны на территории муниципалитета в планируемом году исходя из реальной обеспеченности муниципалитета налоговой базой; это прогноз доходов, рассчитанный в целях межбюджетного регулирования. Чтобы у местных властей не возникало отрицательных стимулов, толкающих их к снижению мобилизации доходов в бюджет, оценка налогового потенциала должна быть по возможности свободной от влияния принимаемых на местном уровне налоговых решений и мер по обеспечению собираемости налогов.

Проведенное исследование позволило выявить отдельные преимущества и недостатки предложенных пяти методик оценки налогового потенциала, используемых в мировой практике. Метод прямого счета и репрезентативной налоговой системы используется в расчетах индекса налогового потенциала и в Российской Федерации, однако относительная точность расчетов, возможность использования данных официальной статистики, низкая трудоемкость работ позволяет рекомендовать к использованию при составлении средне- и долгосрочных планов метод регрессионного анализа.

Литература
1. Большой толковый словарь русского языка: около 60 000 слов / Под ред. Д.Н. Ушакова. – М.: АСТ; Астрель, 2004.
2. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; под. ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – М.: Юрайт, 1999.
3. Гусев С.И. Бюджетное регулирование в зарубежных странах (опыт, проблемы): Монография. – Барнаул: Изд-во АлтГУ, 2001.
4. Клисторин В.И. Методология анализа налогово-бюджетной и региональной политики на субфедеральном уровне / Под ред. С.А. Суспицына. – Н.: ИЭОПП СО РАН, 2004.
5. Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. Научные исследования, прикладные проекты: Библиография за 1990–1999 гг. / Сост. В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. – М.: Эдиториал, 2000.
6. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации / Б.М. Штульберг, В.Г. Введенский. – М.: Гелиос, 2000.
7. Реформа местных финансов в Центральной и восточной Европе. – 2-е изд. – М.: Финпол, 1995.
8. Токарева Т.А. Бюджетное регулирование – основа бюджетного планирования: Учеб. пособие. – К.: УМКВО, 1988.
9. Христенко В.Б. Межбю-джетные отношения и управление региональными финансами. – М.: Дело, 2002.
10. Экономическая деятельность местных и региональных органов власти: Доклад Координац. ком. по местным и регион. органам власти (СDLR): [Рус. версия]. – Б. м.: Изд-во Совета Европы, 1995.

Также по этой теме: