Главная    Интернет-библиотека    Право    Судебное толкование    Новации в квалификации преступных злоупотреблений должностными полномочиями и превышения должностных полномочий

Новации в квалификации преступных злоупотреблений должностными полномочиями и превышения должностных полномочий

Новации в квалификации преступных злоупотреблений должностными полномочиями и превышения должностных полномочий

Опубликовано в журнале "Советник юриста" №2 год - 2010

Шошин С.В.

канд. юр. наук, доцент кафедры уголовного,
уголовно-исполнительного права и криминологии
ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет
им. Н.Г. Чернышевского», ст. н. с. Саратовского
межрегионального института общественных наук

С принятием 16 октября 2009 г. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» были внесены коррективы в вопросы квалификации анализируемых деликтов. В частности, перестало действовать Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге».

В позиции Пленума Верховного суда РФ последовательно реализованы положения Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Указа Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции», а также «Национального плана противодействия коррупции», утвержденного Президентом РФ 31.07.2008 за № Пр-1568.

Пленум Верховного Суда РФ констатировал направленность уголовной ответственности за преступления против интересов государственной службы на обеспечение защиты граждан от коррупции и других общественно опасных деяний, совершенных должностными лицами по службе. Ранее объектом злоупотребления должностными полномочиями являлись общественные отношения в сфере нормального, соответствующего положениям Конституции Российской Федерации, требованиям других федеральных законов и подзаконных нормативных актов функционирования органов государственной власти, государственного управления и местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Данная группа общественных отношений, содержанием которых являлась регламентированная законом деятельность указанных органов, обеспечивала реализацию интересов службы в государственных представительных и управленческих структурах Российской Федерации1. Из ч. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г. можно сделать вывод о приоритете защиты интересов граждан, интересов рядовых налогоплательщиков перед всеми иными декларируемыми интересами.

В 2006 г. Россия ратифицировала принятую в 2003 г. Конвенцию ООН против коррупции2. В стране появилась твердая правовая база для противодействия коррупции. В то же время представляется любопытным и весьма небесспорным мнение С.А. Денисова о том, что некоторые нормы Конвенции не реализуются и реализовываться не будут3. Российское государство относится к государствам административного (бюрократического) типа, т. е. в первую очередь реализует интересы класса управленцев, составляющих государственный аппарат4. Высокая степень коррупции является неотъемлемым свойством государств такого рода, типичным способом получения управленцами доли общественного продукта. Конечно, государство и его руководители поддерживают меру коррупционности государства. Ежегодно какой-то процент мелких чиновников должен осуждаться за это преступление. Это похоже на принесение жертвы обществу ради продолжения коррупционной деятельности остальных. Бюрократия создает видимость проделанной работы во всех сферах своей деятельности5.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г. констатировано, что лица, злоупотребляющие должностными полномочиями либо превышающие свои должностные полномочия, посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления. В процессе совершения указанных деликтов осуществляется посягательство на регламентированную нормативными актами деятельность государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, в результате чего существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества и государства.

В части 2 Постановления Пленума Верховного суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г. рассматривается вопрос о субъекте анализируемых преступлений. Действовавшее прежде положение, согласно которому всякий работник учреждения, имеющий в своем служебном подчинении других сотрудников, руководящий их деятельностью, направляющий и организующий их работу, являлся должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей6, сегодня трактуется иначе. Сейчас в соответствии с п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях. Сегодня к должностным лицам можно отнести также лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функцию представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Как и прежде, к лицам, исполняющим функции представителя власти, следует относить лиц, наделенных правами и обязанности по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти. На основании содержания примечания к ст. 318 УК РФ к лицам, исполняющим функции представителя власти, надлежит относить иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К категории лиц, исполняющих функции представителя власти, следует относить также лиц, обладающих правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

В части 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 традиционно для отечественного применения данной нормы права рассматривается сущность организационно-распорядительных функций должностного лица. Под организационно-распорядительными функциями понимаются полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или с находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками. Кроме того, организационно-распорядительные функции предполагают связь с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий. К числу недостатков названного постановления следует отнести то обстоятельство, что перечень полномочий должностного лица, относящихся к организационно-распорядительным функциям, оставлен открытым. Следовательно, этот перечень полномочий при соответствующих условиях может быть подвергнут расширительному толкованию. В российской практике применения норм права и без этого достаточно простора для определения вариантов решения. Проблема излишнего судейского усмотрения сегодня весьма актуальна для России7.

К числу организационно-распорядительных функций теперь отнесены и полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии). Положение, при котором должностным лицом в сфере здравоохранения признавался как минимум заведующий отделением или дежурный врач, правомочный принимать решение о госпитализации пациента и, соответственно, о выдаче такому пациенту (впоследствии) листа временной нетрудоспособности, теперь, очевидно, претерпело указанные выше коррективы. Из текста Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 остается неясным, понимается ли под медицинским работником только врач, фельдшер, акушер и т. п. или в эту категорию должностных лиц следует включать и медицинского регистратора (медицинскую сестру и т. п.), непосредственно осуществляющего выписку листа временной нетрудоспособности.

Традиционно к административно-хозяйственным функциям ч. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 относит полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений. Должностные лица, образцы подписей которых имеются в надлежаще оформленном виде в банковской структуре, обслуживающей счет конкретной государственной организации, учреждения и т. п., как подписи распорядители кредитов, несомненно, могут быть отнесены к должностным лицам – субъектам анализируемых преступлений (разумеется, при соблюдении иных требуемых законом условий).

К административно-хозяйственным функциям отнесены и полномочия должностного лица по совершению иных действий (например, по принятию решения о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля над движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля над их расходованием). Данная точка зрения Пленума Верховного Суда РФ создает некоторую неопределенность. Например, принятие решения о начислении заработной платы в государственном учреждении (организации) нередко осуществляется не руководителем, а сотрудником расчетного отдела (бухгалтерии), специалистом в бухгалтерском учете. Относить таких лиц к числу должностных, особенно применительно к субъектам анализируемых преступлений, сегодня вряд ли целесообразно. Похожая ситуация складывается и в отношении лиц, осуществляющих контроль над движением материальных средств. Такой контроль осуществляют не только руководители, являющиеся должностными лицами (в том числе и применительно к рассматриваемым деликтам). Эти функции обязано осуществлять и любое материально-ответственное лицо. Отнесение же всякого материально ответственного лица, занимающего не ключевую позицию, можно признать не в полной мере обоснованным.

В части 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ вновь указано, что исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно- распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом. Указанные функции могут быть возложены на должностное лицо и иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица. Эти функции могут также быть возложены на должностное лицо и правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно либо совмещаться с основной работой.

Обоснованно констатировано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ, что при временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.

Новой является точка зрения, отраженная в п. 3 ч. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ. Если лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность, из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы, то такие действия следует квалифицировать как злоупотребление должностными полномочиями. В некоторых случаях данные деяния необходимо квалифицировать как превышение должностных полномочий.

К числу нарушений требований или ограничений, установленных для занятия определенной должности, можно отнести, например, отсутствие диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, наличия судимости и т. п.

Аналогичные последствия должны быть и при совершении действий, явно выходящих за пределы его полномочий, повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Как указано в ч. 7 Постановления Пленума Верховного суда РФ, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные функции, могут являться начальниками по служебному положению и (или) воинскому званию.

В качестве начальников по служебному положению указываются лица, которым военнослужащие подчинены по службе. К начальникам данной категории следует относить:

  • лиц, занимающих по штатному расписанию соответствующие воинские должности (командир отделения, командир роты, начальник вещевой службы полка и т. д.);
  • лиц, исполняющих временно обязанности по соответствующей воинской должности;
  • лиц, временно исполняющих функции должностного лица по специальным полномочиям.

Лица из числа гражданского персонала являются начальниками для подчиненных военнослужащих в соответствии с занимаемой штатной должностью.

Определяя начальников по воинскому званию, содержание Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 отсылает нас к ст. 36 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации. Согласно норме данной статьи сержанты и старшины являются начальниками по воинскому званию для солдат и матросов только одной с ними воинской части.

Традиционно определяется в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» и понятие субъекта. Для преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 285 УК РФ и ч. 1 ст. 286 УК РФ, субъект преступления:

  • лицо, осуществляющее функции представителя власти, выполняющее организационно-распорядительные или (и) административно-хозяйственные функции в государственном органе, органе местного самоуправления,
  • государственном и муниципальном учреждении, государственной корпорации; лицо, при этом не занимающее в указанных органах государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъектов Российской Федерации.

Субъектом указанных деликтов может являться также лицо, осуществляющее функции представителя власти, выполняющее организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные функции в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, при этом не занимающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. от 1 декабря 2008 г.) был утвержден Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. Определяя субъекта преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 285 УК РФ или ч. 2 ст. 286 УК РФ, судам рекомендовано исходить из содержания пп. 2 и 3 примечаний к ст. 285 УК РФ. Согласно этим пунктам статей УК РФ под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (п. 2 примечаний).

Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации (п. 3 примечаний).

В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектом по ч. 2 ст. 285 УК РФ и ч. 2 ст. 286 УК РФ является глава органа местного самоуправления, под которым следует понимать только главу муниципального образования. Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования наряду с лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, может подлежать уголовной ответственности по ч. 2 ст. 285 УК РФ и ч. 2 ст. 286 УК РФ (при наличии иных условий для этого).

Не вызывает сомнений мнение Пленума Верховного суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г., изложенное в ч. 11. В нем, в частности, говорится о необходимости разграничения преступных действий должностных лиц от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена ст. 201 УК РФ. Реалии отечественной действительности сегодня преподносят в связи с этим весьма неожиданные примеры. Так, С.А. Денисов отмечает, что высшие должностные лица государства входят в состав органов управления фактически государственных (загримированных под акционерные общества) компаний и распоряжаются их имуществом как своим8. В подобных случаях даже потенциально возможная квалификация весьма осложняется.

В части 18 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 учтены пожелания конкретизации оценочного содержания соответствующего признака9. По мнению пленума, по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий судам рекомендуется, наряду с другими обстоятельствами дела, выяснять и указывать в приговоре, какие именно права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства были нарушены. Также следует отметить и указать в приговоре, находится ли причиненный этим правам и интересам вред в причинной связи с допущенным должностным лицом нарушением своих служебных полномочий. Конкретизация оценочного содержания данного оценочного признака – задача Верховного Суда РФ. Она должна быть более детальной, нежели в разъяснениях Пленума Верховного суда СССР, получивших отражение в п. 9 его Постановления от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге». Напомним разъяснение Пленумом Верховного Суда СССР содержания соответствующего признака.

Судам необходимо иметь в виду, что вред может выражаться в причинении не только материального, но и иного вреда:

  • в нарушении конституционных прав и свобод граждан;
  • подрыве авторитета органов власти, государственных и общественных организаций, создании помех и сбоев в их работе;
  • нарушении общественного порядка;
  • сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т. п.

При решении вопроса о том, является ли причиненный вред существенным, необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу предприятия, организации, учреждения, характер и размер понесенного ими материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им морального, физического или имущественного вреда и т. п.10.

Сегодня, несомненно, некоторые идеологические атавизмы из указанных выше после их осмысления должны быть отнесены к сфере компетенции историков.

Под существенным нарушением прав граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует (по мнению Пленума Верховного Суда РФ) понимать нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации. К ним, например, можно отнести:

  • право на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан;
  • права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений;
  • права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением.

Этот перечень можно продолжить.

При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, количество потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т. п.

Под нарушением законных интересов граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует понимать, по Постановлению Пленума Верховного Суда РФ, в частности, создание препятствий в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и общественной нравственности. В качестве примера может быть приведена ситуация создания должностным лицом препятствий, ограничивающих возможность выбрать в оговоренных законом случаях по своему усмотрению организацию для сотрудничества.

Не решив проблему коррупции, невозможно эффективно выполнять задачи государственного управления. Так, греческие мыслители Платон и Аристотель относили коррупцию к политическим категориям, а Н. Макиавелли считал ее свидетельством общего заболевания государства, разрушающего гражданскую добродетель. В свою очередь Ш. Монтескье характеризовал ее как дисфункциональный процесс, в результате которого хороший политический порядок или система превращаются в негодные порядок или систему11.


1 Беляев В.Г., Бойко А.И., Волженкин Б.В. и др. Комментарий к УК РФ. – Ростов-на-Дону: Феникс, 1996. С. 567. (Гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государст венной службы и службы в органах местного самоуправления». Автор главы – Ляпунов Ю.И.).
2 Конвенция ООН против коррупции// СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
3 Денисов С.А. Отношение к коррупции в административном государстве // Уголовно-политические, уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией / сб. научных трудов под ред. Н.А. Лопашенко. – Саратов, Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: ООО «Сателлит», 2009. С. 26.
4 См.: Денисов С.А. Развитие российского общества и бюрократический характер отечественного
государства // Феноменология государства. Сборник статей. Вып. 2. Государство и гражданское общество. – М.:
Институт государства и права РАН, 2003. С. 62–69.
5 Денисов С.А. Отношение к коррупции в административном государстве. С. 26.
6 Беляев В.Г., Бойко А.И., Волженкин Б.В. и др. Комментарий к УК РФ. С. 570.
7 См., например: Шошин С.В. Степень общественной опасности в современном российском уголовном праве // Актуальніi проблеми юридичноi науки: Збiрник тез мiжнародноi науковоi конференцii «Восьмі осiннi юридичні читання» (м. Хмельницкий, 13–14 листопада 2009 року): У 4-х частинах. – Частина четверта: Кримiнальне право. Кримiнологiя. Кримiнально-виконавче право. Кримiнальний процесс. Кримiналiстика. Судова експертиза. – Хмельницький: Видавництво Хмельницького унiверситету управлiння та права, 2009. С. 122–124.
8 Денисов С.А. Отношение к коррупции в административном государстве. С. 27.
9 Безверхов А.Г. Противодействие коррупционным правонарушениям // Уголовно-политические, уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией. С. 51.
10 Безверхов А.Г. Противодействие коррупционным правонарушениям. С. 51.
11 Алауханов Е.О. Проблемы борьбы с коррупцией. Уголовно-политические, уголовно-правовые и кримино-логические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией / Под ред. Н.А. Лопашенко. – Саратов, 2009. – С. 42.

Также по этой теме: