Прокурорский надзор в промышленной сфере

Стрельников В.В.,
к. ю. н., г. Саратов

Как отмечается в ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»(1), в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами  субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Из этого законодательного положения следует, что органы прокуратуры обладают компетенцией по надзору в промышленном комплексе за деятельностью как органов государственного управления и контроля, так и в отношении производственных предприятий всех организационно-правовых форм.

Опираясь на законодательное требование, связанное с недопустимостью вмешательства прокуратуры в хозяйственную деятельность поднадзорных физических и юридических лиц, В.Ф. Крюков  высказывается о том, что прокуроры не вправе оценивать степень целесообразности принимаемых в промышленной сфере управленческих решений, объемы изготавливаемой продукции, расширения или сужения отдельных направлений производства. Также прокуратура не обладает полномочиями по оценке финансовых рисков предприятий, их маркетинговой политики, экономических связей и т. д. Случаи подобного вмешательства со стороны прокурорских работников следует расценивать как нарушение Закона о прокуратуре и наказывать в дисциплинарном порядке(2). С учетом постоянно
возрастающей в современной России роли прокуратуры, расширения сфер ее надзорной деятельности, на наш взгляд, данное мнение признать обоснованным можно лишь отчасти.

(1) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 8. – Ст. 366.
(2) См.: Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учеб. для вузов. – М., 2006. – С. 607, 608.

Любая промышленность (нефтедобывающая, пищевая, химическая, металлургическая и т. д.) связана с коммерческой деятельностью, целью которой является извлечение прибыли. При этом свобода предпринимательской деятельности закреплена конституционно и предполагает не только право выбора производственной сферы, но и независимость хозяйствующих субъектов в формах и методах ее практического осуществления с обязательным условием соблюдения действующих нормативно-правовых актов. Однако, если отдельные внутрихозяйственные действия администрации товаропроизводителя или же совокупность необоснованных решений привели к нарушению прав и законных интересов граждан, общества и государства, то в данном случае надзорное вмешательство прокуратуры будет правомерным. При этом степень вторжения прокуроров в финансовую, производственную и административную деятельность юридического лица, на наш взгляд, должна быть соотносимой с характером и степенью допускаемых им нарушений законности. Само по себе вмешательство в данном случае не следует расценивать как допущение прямых указаний со стороны прокуратуры в адрес хозяйствующего субъекта с целью организовать ту или иную работу в соответствии с пожеланиями прокурора, его заместителя или помощника. Обладая специфическими полномочиями, связанными с вынесением актов прокурорского реагирования (протестов, представлений, а в отдельных случаях предостережений о недопустимости нарушения закона), должностные лица прокуратуры опосредованно вмешиваются во внутриорганизационную деятельность промышленного предприятия. Так, например, в представлении прокурора об устранении нарушений законности может быть поставлен вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лица, ненадлежащим образом исполняющего свои должностные обязанности. Путем проведения повторной проверки в случае выявления аналогичных нарушений также допускается внесение представления на имя руководства организации с необходимостью рассмотрения  возможности дальнейшего пребывания нарушителя в занимаемой должности. Кроме того, локальным актом управления администрацией промышленного предприятия на какое-либо должностное лицо может быть возложено выполнение определенных производственных или организационно-хозяйственных функций. В случае же, если данный акт противоречит требованиям законодательства, он может быть отменен по протесту прокурора, который, в свою очередь, автоматически лишает это лицо предоставленных полномочий. Таким образом, можно резюмировать, что надзорная  деятельность прокуратуры в своем практическом выражении обладает специфическими, косвенно выраженными элементами контроля.

Обращаясь к анализу законодательных основ деятельности прокуратуры, связанных с надзором в промышленном комплексе, отметим, что каких-либо особенностей обеспечения прокурорами прав и интересов граждан в той или иной производственной сфере действующие правовые акты не содержат. В данном случае применению подлежат общие для всех направлений прокурорского надзора нормы ст. 21–28 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Ведомственное регулирование в этой сфере ограничивается положениями приказа Генеральной прокуратуры РФ от 13 декабря 2007 г. № 201 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе»(1).

(1) СПС «Консультант Плюс».

В документе отражено, что в субъектах Российской Федерации надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, совершенных в хозяйствующих субъектах оборонно-промышленного комплекса, возложен на прокуроров субъектов Российской Федерации (п. 2). Кроме того, надзор за указанными объектами осуществляется в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации прокурорами специализированных прокуратур. Надзирать за исполнением законов аппаратами управлений (отделов) внутренних дел на особо режимных объектах, территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и дирекциями строящихся и действующих атомных электростанций также уполномочены прокуроры специализированных прокуратур (п. 2.1).

Вместе с этим было бы ошибочным утверждать, что ввиду отсутствия прямых руководящих нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ, полностью посвященных анализируемым в настоящем параграфе аспектам, надзор в промышленной сфере прокурорами не осуществляется. Их профессиональная деятельность в данной сфере сопряжена с исполнением функций по обеспечению законности и правопорядка применительно к направлениям прокурорского надзора, указанным в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Об этом говорится в указании Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 2000 г. № 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности»(1), приказе Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»(2), приказе Генеральной прокуратуры РФ от 28 ноября 2007 г. № 190 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности»(3), приказе Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 2008 г. № 236 «Об утверждении программы действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики»(4), приказе Генеральной прокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»(5) и других внутриведомственных актах, действие которых распространяется и на исследуемую нами область общественных отношений.

(1) СПС «Консультант Плюс».
(2) Там же..
(3) Там же.
(4) Там же.
(5) Там же.

Изучая сущность прокурорского надзора, В.Ф. Крюков выделяет определенные его сходства с административным надзором. К ним относятся следующие:

– во-первых, прокуроры в своей деятельности применяют сходные с органами исполнительной власти меры государственного принуждения (в частности, единым законодательным актом федерального уровня, устанавливающим порядок привлечения к административной ответственности, является КоАП РФ, который регламентирует общие требования к квалификации административных проступков, составлению протоколов (постановлений) об административных правонарушениях, сбору доказательственной базы и т. д., обязательные как для органов прокуратуры, так и для государственных инспекторов органов исполнительной власти);
– во-вторых, законодатель не выделяет сфер, в которых надзор осуществляет исключительно прокуратура. Надзирать за деятельностью какого-либо субъекта вправе не только прокуроры, но и должностные лица иных органов, обладающих компетенцией применительно к соответствующей сфере;
– в-третьих, органы прокуратуры и исполнительной власти действуют на основе принципа централизованности управления, предполагающего подчиненность нижестоящих структурных подразделений вышестоящим.

На этом базируется и их надзорная деятельность;

– в-четвертых, организация надзорных мероприятий в прокуратуре и органах внутриотраслевого и межотраслевого надзора имеет схожую методологию, средства и способы, основанные на единстве правоприменения;
– в-пятых, цели любого вида надзора всегда одинаковы – обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, принятие мер к восстановлению и поддержанию законности и правопорядка(1).

В юридической литературе проблеме соотношения прокурорского надзора и административного контроля и надзора уделено немало внимания. Так, Л.A. Николаевой в основу разграничения государственного контроля и прокурорского надзора положены следующие критерии: «…основная задача, для разрешения которой создан тот или иной орган на определенном этапе государственного строительства; характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора; положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства». По ее мнению, основной задачей прокуратуры является обеспечение точного и неуклонного исполнения законов, а следовательно, и деятельность поднадзорных органов прокуратура оценивает только с точки зрения законности. У органов госконтроля это прежде всего проверка фактического исполнения нормативных актов, оценка количества и качества результатов деятельности, целесообразности выбора средств и способов
управления. Для устранения выявленных нарушений и наказания виновных данные органы наделены административными полномочиями, каковых нет у прокуратуры.

Наконец, в отличие от прокуратуры органы госконтроля входят в общую систему органов государственного управления (исполнительной власти)(2). Аналогичным образом отграничивали прокурорский надзор от других видов государственной и контрольной деятельности С.Г. Новиков и М.Ю. Рагинский. «Сущность прокуратуры, – подчеркивали они, – и ее отличие от других органов государства в том, что, во-первых, она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций, во-вторых, не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, в-третьих, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не допускали нарушений закона»(3).

(1) См.: Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учеб. для вузов. – М., 2006. – С. 405–410.
(2) Николаева Л.A. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч. 1. – М., 1975. – С. 164.
(3) Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. – 1974. – № 3. – С. 45.

В.В. Долежан, исследуя пределы прокурорского вмешательства в деятельность поднадзорных органов, приходит к выводу, что такое вмешательство «допустимо в ходе проверочной деятельности лишь с целью установления нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий»(1).

Как отмечает Н.М. Конин, значительные отличия прокурорского надзора от государственного контроля заключаются в своеобразии и специфичности форм и методов их осуществления. Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи характеризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими-либо общими ведомственными интересами. Законодательно закреплены и особые формы надзорного реагирования на обнаруженные нарушения – протесты и представления прокурора; обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения и некоторые другие меры(2).

Несмотря на отмеченные различия прокурорского и административного надзора, деятельность органов прокуратуры РФ и надзорных ведомств в системе исполнительной власти преследует общую цель – защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законной деятельности субъектов предпринимательской деятельности, безопасности и добросовестной конкуренции в промышленном производстве.

Продолжая далее, отметим, что Закон о прокуратуре обеспечил российское общенадзорное ведомство широкими полномочиями по выявлению нарушений во всех отраслях хозяйственной деятельности. Вместе с этим, как отмечает А.В. Мартынов, узкоотраслевой надзор за качеством производства требует специальных технических навыков, практического знания многочисленных правил  применительно к оборудованию, профессионального опыта работы с механизмами и измерительной аппаратурой, а также обладания общими представлениями о стадиях того или иного производства. Всем этим, к сожалению, прокуроры не обладают(3). По нашему мнению, указанные познания в промышленности при осуществлении надзорных мероприятий необходимы, поскольку большая часть соответствующих нормативов отражена в действующих правовых актах. Применение мер прокурорского реагирования, их эффективность напрямую зависят от исполнения последних товаропроизводителем.

Будучи противником надзорной деятельности прокуратуры, В.М. Савицкий по этому поводу высказывается весьма категорично. «Главная беда общего надзора прокуратуры, – отмечает исследователь, – это низкая результативность, проистекающая из дилетантских наскоков на все усложняющиеся виды человеческой деятельности. Промышленный надзор должны осуществлять, прежде всего, профессионалы в сотрудничестве со специалистами различных сфер хозяйствования
(энергодобывающей, перерабатывающей, оборонной и т. п. промышленности)»(4).

Разумеется, не обладая техническими знаниями, должностные лица прокуратуры не могут осуществлять действенный надзор за промышленными предприятиями.

1 Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. – М., 1991. – С. 12.
2 См.: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. – М.: «Проспект», 2010. – СПС «Гарант».
3 Мартынов А.В. Теоретико-правовые вопросы административного надзора в области промышленной безопасности: учебное пособие. – Нижний Новгород, 2002. – С. 40.
4 Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – С. 57.

В данном случае законодательством предусмотрено участие в прокурорских проверках лиц, обладающих специальными познаниями. Так, в соответствии со ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или  подведомственных им организаций. При этом, как справедливо отмечает А.Э. Жалинский,  предпочтение прокурорами отдается компетентным лицам контролирующих органов в системе исполнительной власти. Привлекая их к своим проверкам, прокуратура не всегда осознает, что инспектора могут самостоятельно, без участия работников прокуратуры, использовать возложенные на них полномочия и проверить работу завода или фабрики, привлечь нарушителей к установленной законом ответственности(1). Таким образом, практическая реализация надзорных полномочий прокуроров в данном случае не полностью соотносится с положениями ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Как нам представляется, решению этой проблемы может способствовать создание в системе органов прокуратуры специальных подразделений (отделов, управлений, специализированных прокуратур), которые, обладая необходимыми технико-юридическими навыками, должны осуществлять надзор за исполнением законности исключительно в промышленности. Поскольку в современном обществе уже утвердилось мнение о прокуратуре как об органе, осуществляющем всеобщий надзор во всех сферах жизнедеятельности, и отдельные попытки законодательно лишить прокуроров данных функций потерпели неудачу, в настоящее время необходимо всячески совершенствовать механизмы прокурорского надзора. Создание отмеченных подразделений и их деятельность позволят обеспечить функционирование промышленного комплекса в России исключительно на принципах законности, сформировать отвечающий сегодняшним потребностям граждан потребительский рынок и значительно снизитьколичество несчастных случаев на производстве.

1 См.: Жалинский А.Э. Введение в специальность «Юриспруденция». Профессиональная деятельность юриста: учебник. 2-е изд. – М.: «Проспект», 2009; СПС «Гарант».