Опубликовано в журнале "Советник юриста" №11 год - 2012
Ходырев П.М.,
к. ю. н., доцент кафедры гражданского права
Удмуртского государственного университета
Ходырева Е.А.,
к. ю. н., доцент кафедры гражданского права
Удмуртского государственного университета
Обращаясь к проблемам общедоступности дошкольного образования, нельзя не обратиться к вопросам приема в дошкольное учреждение и предоставления путевок. Для того чтобы право ребенка на образование в дошкольных учреждениях было реализовано, необходима совокупность следующих действий:
1) подача заявления на получение путевки;
2) зачисление ребенка в конкретное учреждение.
Если до недавнего времени заявление для постановки в очередь на получение путевки могло быть подано только в бумажном виде, то многие субъекты РФ уже с 2011 г. предлагают систему электронной очереди. Право на подачу заявления в электронном виде снимает проблему простаивания в очередях, но не решает основной задачи: сделать более открытой систему получения путевок. Конкретный гражданин, находясь в электронной очереди, получает информацию только о номере своего заявления. Причем на официальном сайте Удмуртской Республики «Моя первая очередь» разъясняется: «Номер заявления не совпадает с вашим местом в очереди. Это уникальный номер заявления, требуемый для корректного функционирования системы»(1). Лицо не знает номер своего места в очереди, не видит списка лиц, желающих попасть в конкретное учреждение, количество вакантных мест в учреждении, количество претендующих на данный детский сад льготников.
Оказывается, цель электронного сервиса – упростить и ускорить процесс регистрации ребенка для получения места в детском саду.
(1) Сайт сервиса «Моя первая очередь» в детские сады Удмуртской Республики. [Электронный ресурс]. URL: izh.udmurt-region.ru/epi/. Дата обращения: 29.08.2012.
Кроме того, можно:
– проверить статус поданного ранее заявления;
– ознакомиться с информацией о дошкольных учреждениях города;
– узнать о перспективе получения места в детском саду;
– ознакомиться с новыми проектами в дошкольном образовании(1).
Подача заявления на получение путевки, конечно же, не гарантирует места в детском саду. Комплектование детских садов (в г. Ижевске) осуществляется сначала также в электронном виде по не вполне понятным критериям. Если ребенок не распределен системой в какой-то детский сад, то осуществляется уже «ручное» доукомплектование в более поздние сроки. При выдаче путевок, конечно же, необходимо руководствоваться датой подачи заявления и льготным правом (если оно
есть), имеющимся у родителя (законного представителя)(2).
Рассмотрим указанный порядок. Порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения определяется учредителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляется в уставе. Положения, необходимые при формировании условий устава, определены Примерным уставом дошкольного образовательного учреждения в Российской Федерации, утвержденным письмом Минобразования России от 30 марта 1994 г. № 212/19-12 «О направлении пакета образцов документов, реализующих Типовое положение о дошкольных образовательных учреждениях в Российской Федерации». В дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. При этом количество групп в дошкольном образовательном учреждении определяется учредителем исходя из их предельной наполняемости (п. 31 Типового положения). Но учредитель в силу физической ограниченности дошкольного учреждения не может создать такое количество групп с учетом предельной наполняемости, которого хватило бы для обеспечения желающих дошкольников местом в дошкольном учреждении.
Проблема дефицита мест в дошкольных учреждениях не позволяет в полной мере реализовать право дошкольника на образование. Вот пример из практики: в прокуратуру обратилась законный представитель несовершеннолетних детей Н.С., указывая, что нарушено право детей на образование – в получении мест в дошкольном образовательном учреждении было отказано по причине отсутствия мест в детском саду. Таким образом, не было обеспечено право заявителя на получение дошкольного образования, гарантированного ст. 43 Конституции РФ. Прокурор Юрлинского района обратился в суд в защиту интересов несовершеннолетних Н. и К. к администрации Юрлинского муниципального района с заявлением о признании незаконным отказа в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении и просит: 1) признать бездействие администрации Юрлинского муниципального района по необеспечению несовершеннолетних Н. и К. местом в дошкольном образовательном учреждении (далее – ДОУ) незаконным; 2) обязать ответчика предоставить место в детском саду в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу. Но требование судом удовлетворено не было, так как: 1) к администрации с требованием о предоставлении места никто не обращался;
2) свободные места были в другом дошкольном учреждении; 3) отказ со стороны заведующей конкретного детского сада в принятии ребенка вызван отсутствием мест в данном учреждении, что связано с предельной наполняемостью детского учреждения и соответствует требованиям ст. 32 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»(3).
(1) Сайт сервиса «Моя первая очередь» в детские сады Удмуртской Республики. [Электронный ресурс]. URL: izh.udmurt-region.ru/epi/. Дата обращения: 29.08.2012.
(2) На личном примере хотелось бы пояснить, что заявление в сад 1-й категории было подано 16 сентября 2011 г. (начальный срок подачи заявления – 15.09.2011), а в сад 2 и 3-й категорий – когда ребенку исполнилось 2 месяца. Но путевка (в 2 г. 5 мес.) так и не была предоставлена.
(3) Кассационное определение Пермского краевого суда от 2 ноября 2010 г. по делу № 33-9597-2010 // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, как следует из этого дела, обеспечение ребенка местом в дошкольном учреждении не связано с каким-то конкретным учреждением. Право на образование может быть реализовано в любом дошкольном учреждении на территории муниципального образования, что зачастую, конечно же, не устраивает родителей (законных представителей).
Пункт 2 ст. 18 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», исключенный Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливал обязанность государства обеспечить доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения. В настоящее время Закон «Об образовании» в п. 3 ст. 5 лишь декларирует общедоступность дошкольного образования (так же как и Проект (версия 3.0.5.) – п. 3 ст. 6). Конечно, помимо общих требований к приему граждан в дошкольное учреждение учредителем разрабатываются конкретные правила приема граждан в данное учреждение (или порядок комплектования), закрепляемые в уставе образовательного учреждения (п. 1.1 Закона РФ «Об образовании»). Но такие правила приема не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Это означает, что правила приема, разработанные учредителем, не могут устанавливать иных условий, противоречащих общим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.
Интересен опыт практики. По одному из дел администрация района определила порядок комплектования воспитанниками муниципальных дошкольных образовательных учреждений на территории Городищенского муниципального района, по мнению прокуратуры, с превышением полномочий, установленных законом об образовании, который также противоречит положениям уставов ДОУ. Комплектование воспитанниками дошкольных образовательных учреждений на новый учебный год должно производиться районной комиссией по комплектованию, при этом число свободных мест распределяется между очередниками льготных категорий и общей очередностью в следующей пропорции: 50% льготных категорий и 50% общей очередности. Как было установлено судом, такой порядок противоречит действующему федеральному законодательству и в значительной степени нарушает права лиц льготной категории на внеочередное предоставление мест в детских дошкольных учреждениях, что не может являться допустимым(1).
При этом Закон «Об образовании» разграничивает понятия «законодательство Российской Федерации» и «законодательство Российской Федерации в области образования». Согласно ст. 3 Закона «Об образовании» законодательство Российской Федерации в области образования включает Конституцию Российской Федерации, настоящий Закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
(1) Решение Городищенского городского суда Волгоградской области от 6 августа 2010 г. № 2-1708/10 // СПС «КонсультантПлюс».
Законодательство Российской Федерации включает нормативные акты различной отраслевой принадлежности, перечень которых определяется конкретной отраслью права (например, состав гражданского законодательства определен в ст. 3 ГК РФ).
Поэтому акты органов местного самоуправления, определяющие порядок комплектования дошкольных учреждений и выдачи путевок, должны учитывать требования законов и иных актов.
Как следует из практики, нельзя смешивать такие понятия, как «право учредителя определять правила приема граждан в образовательное учреждение» и «право учредителя устанавливать льготы отдельным категориям граждан». Органы местного самоуправления не вправе устанавливать льготы отдельным категориям граждан, даже если это дети работников образовательных учреждений. Действующее российское законодательство не предусматривает для детей работников образовательных учреждений права на внеочередное зачисление в дошкольное образовательное учреждение. Потому был признан противоречащим федеральному законодательству и не действующим абз. 7 п. 2.9 постановления главы администрации муниципального образования «Ленинский муниципальный район» ЕАО от 25 сентября 2009 г. № 541 (в редакции от 30.07.2010 № 529) «Об утверждении Положения о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста муниципального образования «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области» в части установления для детей работников образовательных учреждений права на внеочередное предоставление места в учреждении(1).
В настоящее время федеральными законами и иными актами установлены категории граждан, имеющие право на внеочередное и первоочередное получение путевок в дошкольные образовательные учреждения: судьи – п. 3 ст. 19 Закона РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации»; прокуроры и следователи прокуратуры – п. 5 ст. 44 Закона РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» и т. д. Органы местного самоуправления не вправе изменять установленное законом право. Так, на основании определения Верховного Суда РФ было отказано в удовлетворении кассационной жалобы на решение Нижегородского областного суда от 25 февраля 2010 г., которым было признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановление правительства Нижегородской области от 8 февраля 2005 г. № 25 «Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности». Данным постановлением был утвержден Порядок внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности. Пунктом 1 Порядка определено, что настоящий Порядок устанавливает правила внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности и в соответствии с ч. 2 ст. 31 Федерального закона «О милиции».
(1) Кассационное определение суда Еврейской автономной области от 9 февраля 2011 г. по делу № 33-61/ 2011 // СПС «КонсультантПлюс».
Удовлетворяя заявленные прокурором требования, областной суд правильно исходил из того, что федеральным законодательством предусмотрено право на первоочередное предоставление детям сотрудников милиции, указанных в ст. 31 Федерального закона «О милиции», мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности. При этом Федеральным законом «О милиции» субъект РФ определяет порядок предоставления таких мест, но он не вправе выходить за пределы компетенции, предусматривая более льготные условия предоставления путевок(1).
Из рассмотренных примеров судебной практики следует вывод о том, что органы местного самоуправления как учредители не вправе закреплять льготное право на получение путевок для той категории граждан, которая законом не обозначена.
Для примера, в г. Ижевске выдача путевок в ДОУ производится на основании Положения о выдаче путевок в образовательные учреждения системы дошкольного образования и воспитания муниципального образования «Город Ижевск», утвержденного постановлением главы администрации г. Ижевска № 560 от 22 июня 2009 г.
В соответствии с ним закреплено право на внеочередное и первоочередное получение путевок в соответствии с действующим законодательством (п. 3.4 и 3.5). Одновременно установлены и преимущественные права для некоторых категорий населения, что уже не предусмотрено действующим законодательством. Многие из лиц, имеющих преимущественное право, пользовались приоритетом ранее на основании уже утратившего силу постановления Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 677 (дети работающих одиноких родителей, учащихся матерей, инвалидов I и II групп; дети из многодетных семей; дети, находящиеся под опекой; дети, родители (один из родителей) которых находятся на военной службе; дети безработных, беженцев и вынужденных переселенцев, студентов – п. 25)(2).
Согласно п. 3.6 постановления главы администрации г. Ижевска № 560 от 22 июня 2009 г. перечень лиц, имеющих преимущественное право, замыкают иные категории граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуации (по решению Комиссии по выдаче путевок ЦДОиВ районов или УДОиВ). Отсутствие четких критериев отнесения лица к числу субъектов, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, позволяет подводить под эту категорию «нужных людей» и уже, казалось бы, на законном основании предоставлять им путевки.
При таком порядке распределения путевок, который не соответствует нормам федерального законодательства, сложно говорить о справедливой реализации права на образование даже при дефиците мест в дошкольных учреждениях.
Обратимся еще к одной проблеме. Могут ли отказать в приеме ребенка в детский сад по причине отсутствия прививок? В соответствии со ст. 16 Закона РФ «Об образовании» общие требования к приему граждан в образовательные учреждения регулируются настоящим Законом и другими федеральными законами, а в государственные и муниципальные образовательные учреждения – также типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.
(1) Определение Верховного Суда РФ от 12 мая 2010 г. № 9-Г10-10 // СПС «КонсультантПлюс».
(2) Постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 677 (ред. от 01.02.2005) «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» // СЗ РФ. – 1995. – 10 июля. – Ст. 2694. Утр. силу.
Применительно к дошкольным учреждениям такие общие требования закреплены в п. 27–28 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении от 12 сентября 2008 г. № 666, согласно которым в дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. Прием детей осуществляется на основании медицинского заключения, заявления и документов, удостоверяющих личность одного из родителей (законных представителей).
Как видим из указанного положения закона, кроме стандартного медицинского заключения иных доказательств состояния здоровья ребенка закон не требует.
Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (в ред. от 08.12.2010 № 341-ФЗ) (далее – Закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней») не устанавливает обязательность прививок, а гарантирует их доступность и бесплатность (п. 2 ст. 4). Так, в соответствии с п. 1 ст. 5 данного Федерального закона граждане имеют право на бесплатные профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок. Согласно п. 2 ст. 11 этого Закона профилактические прививки проводятся с согласия граждан, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и граждан, признанных недееспособными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Согласно п. 11.1 Методических указаний МУ 3.3.1889-04 «Порядок проведения профилактических прививок», утв. главным государственным санитарным врачом РФ 4 марта 2004 г., граждане имеют право на отказ от профилактических прививок, и в случае отказа от профилактической прививки граждане обязаны подтвердить его в письменной форме. Такой же вывод следует из п. 3 ст. 5 Закона «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней». Таким образом, проведение профилактических прививок – это право, а не обязанность граждан. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц. Согласно п. 2 ст. 5 Закона «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» отсутствие профилактических прививок влечет временный отказ в приеме граждан в образовательные и оздоровительные учреждения в случае возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий.
Таким образом, «отказ в приеме граждан в образовательные учреждения по причине отсутствия тех или иных прививок допустим только на временной основе и только на период возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий, о чем уполномоченные органы издают соответствующие нормативные акты. В иных обстоятельствах отсутствие прививок не может служить законным основанием для отказа в приеме в государственное или муниципальное дошкольное образовательное учреждение, если иное не указано в уставе данного учреждения»(1).
По итогам изложенного можно сделать следующие выводы. Порядок предоставления путевок в дошкольные учреждения, принимаемый органами местного самоуправления, зачастую не соответствует нормам действующего законодательства.
Система распределения путевок настолько закрыта для общественного контроля, что не позволяет говорить о соблюдении прав большинства граждан при выдаче путевок.
(1) Сайт центра образовательного законодательства. [Электронный ресурс]. URL: lexed.ru/. Дата обращения 29.08.2012.
