К вопросу о сингапурской стратегии борьбы с коррупцией в условиях глобализации

Тихомиров С.А.,
к. филол. н., докторант
Московского педагогического
 государственного университета

Республика Сингапур (далее – Сингапур) – мегаполис-государство, расположенный на островах в Юго-Восточной Азии.

Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией отличается своей функциональностью, логической строгостью и последовательностью: искоренение коррупции основано на минимизировании или исключении как можно большего количества предпосылок и условий, создающих как стимул, так и возможность склонения должностного лица и других лиц, способных участвовать в  коррупционном процессе, к совершению коррупционных действий.

Сингапур является парламентской республикой. Исполнительная власть в ней принадлежит кабинету министров во главе с премьер-министром; президент выполняет больше представительную роль, но в отдельных случаях может наложить вето на критические решения.

При этом в Сингапуре с 1965 г. политически доминирует партия «Народное действие» (People’s Action Party, PAP). Однако такие оппозиционные партии, как Рабочая партия и Сингапурский демократический альянс, представлены в парламенте. Репортеры без границ ставят Сингапур на 140-е место в индексе свободы прессы из 167 стран(1).

Несмотря на это, правительство Сингапура для искоренения коррупции создало в стране эффективную и прозрачную рыночную экономическую систему и институциональную основу в виде сингапурского Бюро по расследованию случаев коррупции. Кроме того, правительство имеет репутацию честного и некоррумпированного.

Различные исследователи постоянно ставят Сингапур в первую десятку наименее коррумпированных стран в мире и на высшее место по отсутствию коррупции в АТР (Азиатско-Тихоокеанском регионе) (см. Transparency International)(2).

1 [Электронный ресурс]. URL: en.rsf.org
2 [Электронный ресурс]. URL: transparency.org

В момент обретения независимости в 1965 г. Сингапур был страной с высоким уровнем коррупции. А поскольку так называемая вертикальная коррупция является наиболее опасной для государственного устройства, тактика борьбы с ней была построена на ряде вертикальных мер: регламентации действий чиновников, упрощении бюрократических процедур, последовательном, комплексном, многоярусном надзоре над соблюдением высоких этических стандартов.

Центральным звеном борьбы с коррупцией стала специальная служба – автономное Бюро по расследованию случаев коррупции, в которое граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков. Одновременно с этим было ужесточено законодательство, проведен ряд мер по усилению независимости судебной системы (с высокой зарплатой и привилегированным статусом судей), введены жесткие экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях, а также проведены пропагандистские и иные коммуникативные специальные мероприятия, например с освещением увольнения всех сотрудников таможни и других госслужб. Указанные меры сочетались с дерегулированием экономики, существенным поэтапным повышением зарплат чиновников и созданием конкурентной среды для подготовки квалифицированных административных кадров.

В другом государстве АТР – КНР коммуникативная составляющая борьбы с коррупцией также учитывается. Но если КНР в своей стратегии борьбы с коррупцией в настоящее время делает бо льший, на наш взгляд, упор на жесткость (и даже жестокость) антикоррупционных санкций, то в Сингапуре эффективно реализован на практике принцип неотвратимости наказания за преступления коррупционной направленности. В отличие от КНР в источниках не встречается описания применения высшей и исключительной мер наказаний (в виде смертной казни) по отношению к лицам, осужденным за коррупционные преступления.

При этом уровень преступности в Сингапуре – один из самых низких в АТР и в мире в целом, но существует смертная казнь, например за совершение особо жестоких убийств и торговлю наркотиками (смертная казнь через повешение).

В период с 1991 по 2011 г. было приведено в исполнение более 500 смертных приговоров, это один из наиболее высоких показателей в мире по приведению смертных приговоров в исполнение.

В настоящее время Сингапур занимает лидирующие места в мире по отсутствию коррупции, свободе предпринимательства и развитию инвестиционного климата.

На практике государственная власть Сингапура в борьбе с коррупцией столкнулась с неизбежной проблемой: антикоррупционные инструкции меняются значительно медленнее, чем внешние условия. Поэтому они оставляют место для потенциальных коррупционно-опасных действий по усмотрению должностных лиц и других участников этого процесса, поскольку иначе система управления становится совершенно негибкой, и несоответствие жестких норм реалиям способно полностью остановить работу госаппарата. Однако это означает, что в непредусмотренной законом ситуации администратор может начать руководствоваться наиболее выгодной рентой, следовательно, тщательная, регулярная и гибкая нормотворческая деятельность в этом направлении просто необходима.

Сингапур на начальных этапах борьбы с коррупцией столкнулся также с такой проблемой, как невозможность всеохватывающего контроля. Надзор требовал больших затрат бюджетных средств, а чрезмерно жесткий контроль при этом наносил удар по качественным характеристикам управленческих кадров, персонала среднего звена и приводил к оттоку значительной части кадров.

Таким образом, стало очевидным, что система и принципы управления ею сами по себе содержат потенциальную возможность для коррупции. Эта возможность перерастает в объективные условия, когда потенциальная рента преобладает над рисками.

Данная проблема циклически, в разных формах может воспроизводиться в бюрократическом аппарате, поскольку администраторы высшего уровня назначают своих подчиненных, формируют структуру ведомств и т. д. Даже системы с высокоразвитой представительной демократией сталкиваются с тем, что, хотя высшие должности и занимают политические элиты, получившие властные полномочия от народа и рискующие потерей власти на следующих выборах, это не является гарантией минимизирования коррупции.

При этом одним из наиболее спорных вопросов является роль государственного регулирования рынков и государства как монополиста. Сторонники свободного рынка указывают, что уменьшение роли государства и рост конкуренции способствуют снижению коррупции, так как снижается объем необходимых дискреционных властных полномочий и сокращаются возможности для создания преимущественного положения на рынке посредством коррупционно-протекционного регулирования, а следовательно, возможности для поиска коррупционной ренты. Действительно, для всех стран с низкой коррупцией характерна относительно свободная экономика. Однако частный сектор не всегда в состоянии предложить удовлетворительное  решение проблем, и в таких случаях оправдано вмешательство государства как главного регулятора. Это, в свою очередь, создает предпосылки для недобросовестного надзора и сбора государственной ренты. Таким образом, полное избавление от коррупции оказывается невозможным даже в открытой экономике.

Однако процесс «сдержанной» экономической либерализации, осуществляемый, например, правительством КНР, по своей сути является активным вмешательством в экономику (которое вдобавок может сопровождаться созданием источников коррупционного обогащения). Поэтому на практике «начальный период либерализации может сопровождаться противоположным эффектом – ростом коррупции»(1).

И, наконец, исследования показывают «отсутствие зависимости уровня коррупции при либерально-демократической политической системе от того, придерживается ли руководство  страны неолиберальной или социал-демократической идеологии»(2). Более того, во многих странах с низкой коррупцией относительно большие налоги и государственные расходы (Канада, страны Скандинавии).

Однако к моменту обретения независимости в 1965 г. Сингапур оказался в ситуации, сравнимой с постсоветской Россией. Страна находилась в очень тяжелом экономическом и политическом положении, наблюдался стабильный рост организованной преступности, а большинство чиновников участвовало в коррупционных схемах.

Лидеры Сингапура пришли к пониманию необходимости минимизировать коррупцию, осознавая, что она представляет угрозу для государственной безопасности.

(1) Weyland K. The politics of corruption in Latin America // Journal of Democracy. – 1998. – Vol. 9, No. 2. – P. 108.
(2) Тихомиров С.А. Гипербола и феномен преувеличения: Лингвистика и политическая  коммуникация (градуальный аспект) – Германия, Гамбург, LAP Lambert Academic Publishing,  2012. – С. 331.

Первое правительство страны в противостоянии коррупции столкнулось еще с несколькими проблемами. Закон, регулирующий борьбу с коррупцией, был недоработанным. Многие коррупционные преступления оказались вне сферы его применения, а работники  правоприменительных органов не обладали достаточными полномочиями для эффективного исполнения закона. При этом госчиновники имели достаток  гораздо более низкий, чем, к примеру, работники коммерческого сектора.

Таможенные чиновники получали взятки за «ускорение» проверки транспортных средств, перевозивших контрабанду и запрещенные товары, а также за другие коррупционные услуги. Персонал Центральной службы обеспечения продавал заинтересованным лицам информацию о госзаказах и заявках, поступивших на тендер.

Чиновники Импортно-экспортного департамента получали взятки за ускорение выдачи разрешений и т. д.

Себя и своих соратников премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю, начавший системную борьбу с коррупцией, характеризовал как «группу буржуазных, получивших английское образование лидеров». «[Члены правительства] были вполне уверены, что смогли бы обеспечить себя средствами к существованию и не работая в правительстве, – мне и подобным мне профессионалам это было вполне по силам…

У большинства из нас работали жены, которые могли бы содержать семью, если бы мы находились в заключении или отсутствовали. А поскольку министры вызывали уважение и доверие людей, то и государственные служащие вели себя с достоинством и принимали решения с уверенностью»(1).

В 1960 г. стратегия борьбы с коррупцией была закреплена в Законе о предотвращении коррупции и наделении Бюро по расследованию коррупции особыми полномочиями.

Произошло упрощение процедур принятия решений, была устранена всякая двусмысленность и непоследовательность в законодательстве, были отменены излишние регулирующие нормы, вплоть до отмены разрешений и лицензирования.

Независимое Бюро занялось борьбой с коррупцией в высших эшелонах власти.

Расследования были инициированы также против близких родственников Ли Куан Ю. Ряд министров, уличенных в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, либо покончили жизнь самоубийством, либо бежали из страны.

Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю. Все это говорит о необходимости системных политических мер и политической воли в борьбе с коррупцией.

Ли Куан Ю в своих воспоминаниях отмечает, что он постоянно насаждал принцип верховенства закона и равенства всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников.

«Начать с проповеди высоких моральных принципов, твердых убеждений и самых лучших намерений искоренить коррупцию – легко.

А вот жить в соответствии с этими добрыми намерениями – трудно. Для этого требуются сильные лидеры и решимость бороться со всеми нарушителями, безо всяких исключений. Служащие Бюро должны были располагать полной поддержкой политического руководства, чтобы действовать без страха и в соответствии с законом»(2).

Были резко подняты зарплаты судей, на судейские должности были назначены лучшие юристы страны. Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е гг. – свыше 1 млн долл.).

(1) Ли Куан Ю. Сингапурская история. Из «третьего мира» – в первый. – М., МГИМО (У) МИД России, 2005. – С. 138.
(2) Там же. – С. 114.

На политическом уровне было принято решение о подавлении нескольких могущественных организованных преступных группировок. Госслужащим, занимающим ответственные посты, были увеличены зарплаты до уровня менеджеров частных корпораций.

При пересмотре ставок в 1989 и 1994 г. заработные платы высшим государственным служащим Сингапура повысились до такого уровня, что они стали самыми большими в мире. Важной мерой борьбы с коррупцией явилось «стратегирование в вопросах пропаганды антикоррупционной деятельности государства и его граждан»(1).

Правительство учло закономерность, заключающуюся в том, что предусмотренные законом жесткие наказания не будут действенными, если они не опираются на эффективное правоприменение. Именно поэтому Бюро (см. выше) в Сингапуре стало универсальным антикоррупционным агентством. Основные функции Бюро: рассмотрение жалоб, содержащих обвинения в коррупции в общественной и частной сферах; расследование случаев халатности и небрежности, допущенных государственными служащими, а также проверка законности их действий и решений.

Сотрудники Бюро имеют исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных действиях, если на то есть основания в соответствии с законом. Бюро наделено полномочиями вести расследование в отношении не только подозреваемого в коррупции, но и его родственников и поручителей, проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи, вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела. Особое внимание в оперативной работе Бюро уделяется работникам правоприменительных органов и служащим, которые по роду своей деятельности занимают потенциально коррупциогенные должности.

Объединенное с офисом премьер-министра, Бюро возглавляется директором, напрямую подчиняющимся главе государства.

Показательно, что Бюро имело на 2011 г. всего 71 сотрудника – 49 следователей и 22 административных работника, представляя собой подразделение администрации премьер-министра Сингапура. В Бюро входят три подразделения: следственное, справочно-информационное и вспомогательное.

Следователи Бюро наделены следующими полномочиями:
1) производить аресты в соответствии с Законом:
– директор и другой особый уполномоченный имеют право арестовывать без повестки любого человека, подозреваемого в коррупционных преступлениях, к которому имеются разумные претензии, если получена информация из достоверных источников;
– следователи могут обыскивать любое арестованное лицо при наличии улик незаконной деятельности;
– любое лицо, арестованное по таким мотивам, препровождается в отделение Бюро или полиции;
2) следователи наделены правом изъятия вещественных доказательств. Сотрудники Бюро по выданной повестке могут входить в любое помещение, обыскивать его, производить выемку любых документов или имущества, связанных с коррупционными действиями.

Антикоррупционное законодательство Сингапура – достаточно гибкое и регулярно  пересматривается и дополняется.

(1) Тихомиров С.А. Указ. соч.

Правовая система Сингапура нацелена на профилактику коррупции, в том числе и посредством пропагандистской работы. Глава министерства юстиции Йонга Пунг Хо отметил в 2002 г.: «Я не сомневаюсь, что в судах можно применять куда более жесткие наказания, чтобы воспитать в обществе недоверие и отвращение к действиям, наделяющим гражданскую службу сомнительной репутацией и серьезно вредящим беспристрастной работе нашей уголовной системы. Легкое попустительство преступлению, сделанное сегодня, выведет из равновесия эффективность нашей гражданской службы, уменьшив доверие населения к правоприменительным органам и откинув назад усилия правительства по созданию в международном сообществе облика Сингапура как безопасного и свободного от коррупции государства»(1).

Как правило, агентства, подобные сингапурскому Бюро по расследованию случаев коррупции, создаются там, где коррупция проникла в суды, прокуратуру, в органы полиции и спецслужбы. Практически все подобные агентства учреждены именно в странах АТР, и лишь один такой аппарат создан в Новом Южном Уэльсе – одном из штатов Австралии.

Как правило, такие органы независимы от других правоохранительных структур и напрямую подчиняются высшему руководителю страны. Отбираются для работы в них самые достойные и безупречные кадры. Такой орган наделяется чрезвычайными полномочиями для проведения оперативных и следственных действий на фоне эффективной системы социально-политического коммуницирования и общественного надзора над его деятельностью.

В Сингапуре несколько авторитарные методы борьбы с коррупцией во многом определяются политическим руководством страны, а эффективность противостояния коррупции основана на неотвратимости наказания. При этом государство также выстроило эффективную систему коммуницирования по вопросам борьбы с коррупцией во всех сферах жизни сингапурского общества.

(1) [Электронный ресурс]. URL: app.cpib.gov.sg/cpib_new/user/default.aspx?pgID=201