Управление земельными ресурсами по принципу «Одного окна»



Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №6 год - 2010


Иванов В.В.,
д. э. н., к. т. н., профессор
Всероссийской академии
внешней торговли
Министерства экономического развития РФ,
профессор Московского государственного института
электронной техники (технический университет),

Коробова А.Н.,
к. э. н., докторант МИЭТ,

Жилин К.А.,
Международный университет,
г. Москва

Управление земельными ресурсами, земельные отношения и строительство относятся к одной из самых регулируемых сфер в Российской Федерации. Это выражается в большом количестве нормативных правовых актов, регулирующих использование, охрану, управление землёй, а также возникающие в связи с этим земельные отношения. При подготовке и согласовании документации на строительство могут участвовать десятки инстанций, каждая из которых издаёт свои внутренние документы по компетенции.

Регламент получения документа в инстанции является открытым документом. Каждая из согласующих организаций представляет перечень необходимых ей документов для согласования, но не может информировать участников об общем процессе. Однако ни один документ не содержит описания единого технологического процесса – от определения земельного участка под строительство до получения ордера на производство строительных работ.

Комплексная информационная поддержка застройщика о нормативном порядке прохождения согласований отсутствует. На практике для получения услуг по управлению земельными ресурсами заявителям приходится самостоятельно находить информацию о возможностях получения услуги, а также последовательно проходить согласования в службах «одного окна» различных организаций. Следствием этого являются, во-первых, отсутствие однозначной картины у участников процесса, а во-вторых, дополнительные временные и финансовые затраты предпринимателей, совершаемые из-за ошибок в ситуации неполного информирования.

Например, в Москве от момента подачи заявки на предоставление земельного участка до получения ордера и разрешения на строительство по нормативам необходимо получить от 96 обязательных согласований от 40 согласующих инстанций. В результате, по оценкам участников градостроительного процесса, до выхода на строительную площадку необходимо порядка 200 согласований. С учётом нормативных требований процесс разработки и согласования предпроектной и проектно-сметной документации занимает от 25 месяцев [2]. Для получения согласования одной инстанции, как правило, требуются подписи и печати нескольких различных отделов этой инстанции. Кроме того, при проектировании нужно регулярно обновлять и  продлевать некоторые документы – акт разрешённого использования (АРИ), договор аренды, справку из государственного кадастра. Так, АРИ является основанием для оформления земельных отношений (временной аренды) на период строительства. АРИ действует год, после чего его необходимо продлевать. Оформление аренды земельного участка под строительство нормативно занимает 4 месяца (реально – 6 месяцев). Соответственно, из года действия АРИ полгода уходит на подписание договора аренды.

В течение этих месяцев застройщик, уже имея постановление Правительства Москвы о том, что он может использовать участок для строительства, не имеет права завезти на него строительную технику, начинать снос ветхих строений, готовить котлован.

Решать данные проблемы необходимо с помощью интеграции соответствующих информационных потоков, программ, услуг и данных в активно создаваемых в настоящее время по всей стране многофункциональных центрах (МФЦ) обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна». МФЦ призваны снизить совокупные издержки взаимодействия органов власти с населением и организациями, выраженные во временном и стоимостном эквиваленте. При этом командирование специалистов различных организаций, широко практикующееся при создании МФЦ, не может дать существенного эффекта. Необходимы новые информационные модели для предоставления комплексных государственных услуг, в том числе в сфере управления  земельными ресурсами. Для этого актуальна разработка эффективных моделей государственного и муниципального управления на основе маркетинговых, финансовых, логистических,  инновационных, информационных технологий, используемых в едином информационном пространстве. Положительный эффект масштаба достигается за счёт централизованного построения необходимой для этого инфраструктуры МФЦ, в которую и встраиваются разработанные модели по различным направлениям и сферам.

В сфере земельных отношений для решения вышеуказанных проблем нужно создание на  информационно-технологической базе МФЦ специализированной структуры (центра),  занимающейся от имени и по поручению заявителя (инвестора, заказчика) организацией процедур подготовки, согласования и утверждения документов на оформление земельных участков для строительства по принципу «одного окна».

Отличительной характеристикой центра подготовки, согласования и утверждения документов на оформление земельных участков для строительства (Центра) является закрепление каждой конкретной заявки (проекта) за квалифицированным специалистом или группой специалистов МФЦ. Такая схема соответствует международной практике. Например, в Финляндии, Швеции для сопровождения инвестиционного цикла назначается куратор, который сопровождает инвесторов (проводит экспертизу проекта, представляет проект на градостроительном совете). В Голландии и Испании в структуре власти также используется система кураторства. За каждым куратором  закреплено до 50 начинающих предпринимателей. Куратор ведёт все 50 организаций и контролирует их развитие по реализации идеи, с которой они пришли. Куратор, зная обо всех формах поддержки, выбирает те из них, которые могут помочь предпринимателю в реализации его идеи, и является «одним окном» для предпринимателя.

Если через 5 лет деятельности малого предприятия идея реализована и фирма получила доходы, то куратор получает премию. Аналогичный режим «одного окна» под названием «Программа отраслевых специалистов» был реализован в начале 1990-х гг. в Массачусетском офисе по развитию бизнеса (США). При этом используется механизм частно-государственного партнёрства – специалисты, отвечающие за развитие каждой из отраслей, работают исключительно на основе краткосрочных контрактов, а труд их оплачивается поровну государством и соответствующими отраслевыми ассоциациями.

Задачей Центра должно являться, кроме того, выполнение аналитических функций по оптимизации общего процесса подготовки, согласования и утверждения документов на земельные участки в режиме «одного окна», в том числе с помощью исключения (уменьшения) бумажного оборота, а также проработка механизмов интеграции баз данных различных органов государственной власти, деятельность которых связана с земельными отношениями. Учитывая эти задачи, специалисты Центра должны быть профессионалами не только в предметной области управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений, но в организации документооборота и электронного информационного взаимодействия. Государственная централизация и координация процедуры согласования позволит сократить издержки заявителя (инвестора), уменьшить административные барьеры в области оформления земли для  строительства, упростить процедуры взаимодействия всех задействованных в этом процессе структур, повысить уровень ответственности специалистов при подготовке и  согласовании документов, снизить коррупционность процедуры. Немаловажно увеличение производительности труда в области подготовки и согласования документов на земельные участки для строительства за счёт контакта на уровне профессионалов. Одновременно появляется инструмент для снижения продолжительности инвестиционно-строительного цикла и его стоимости за счёт упорядочивания хаотических действий организаций-застройщиков, которые они совершают для получения из госорганов разрешительной документации, необходимой для строительства объектов недвижимости, запараллеливания обращений в госорганы о получении документов, повышения качества представляемых документов (комплектность документов, полнота заполнения данных, первичная проверка корректности).

Другой важный фактор в сфере предоставления государственных услуг по управлению земельными ресурсами связан с возрастающей потребностью качественной оценки рыночной стоимости земельных участков. Услуга имеет высокую востребованность при кредитовании, получении наследства, решении имущественных споров, разделе имущества, приватизации, продаже и покупке земельных участков, составлении бизнес-планов, выкупе земельного участка из частной и муниципальной собственности. При этом только органы государственной власти владеют всей необходимой информацией для анализа обременений, улучшений, планов дальнейшего развития в окрестностях оцениваемого земельного участка, геологического состояния. Данный факт может существенного снизить стоимость оценки и повысить её адекватность, доступность, в том числе для населения и субъектов малого бизнеса, что поможет развитию земельного рынка, формированию, унификации сведений и баз данных о рынке земельных участков, недвижимости региона и Российской Федерации. Поэтому целесообразно создать на базе МФЦ специализированную структуру (подразделения МФЦ), занимающуюся профессиональной оценкой рыночной стоимости земельных участков и имущественных прав (рис. 1). Предлагаемая модель на базе инфраструктуры МФЦ позволит упростить процедуру оценки для заявителя и сократить её сроки, поддержать развитие рынка земельных участков и недвижимости, повысить уровень информационного обеспечения органов власти и заявителей для принятия управленческих решений по результатам оценки.

Для предоставления комплексных услуг по управлению земельными ресурсами необходимо создание единого земельного интернет-портала региона (рис. 2). Такой портал должен стать универсальным инструментом управления земельными ресурсами региона, получения государственных услуг по земельным вопросам по принципу «одного окна», единой точкой доступа к распределённым информационным ресурсам и площадкой для взаимодействия поставщиков данных и пользователей. Ключевой особенностью земельного портала является обеспечение свободного доступа к аналитической и справочной информации о земельных ресурсах региона. Портал должен предоставить возможность ознакомления с состоянием рынка земельных участков, нормативно-правовой базой, регулирующей земельные отношения.

Частью портала должны быть электронные карты, обеспечивающие геовизуализацию информации о правилах застройки, функциональном зонировании, существующих, строящихся,  роектируемых инженерных сетях и объектах инженерной инфраструктуры. Однако геоинформационная система может быть лишь средством пространственной интеграции и визуализации данных информационно-аналитической системы, единой точкой входа в информационное пространство с однократной идентификацией пользователя.

Для построения инфраструктуры пространственных данных (ИПД) необходимы анализ международного информационного пространства, изучение зарубежного и российского опыта. Например, на национальном американском геопортале «Уан-стоп» (geodata.gov) реализуется принцип «единого прилавка большого супермаркета» с сотнями тысяч наборов данных. На испанских геопорталах реализовано разделение данных различного уровня. К примеру, на национальном геопортале Испании IDEE – ИПД представлена трёхмерная визуализация данных, детальные данные вплоть до пятитысячного масштаба – на геопортале Наварры, а на геопортале Памплоны, центра автономии Наварра, пользователю доступны топоплан на подложке ортомозаики с контурами функционального зонирования городской территории, мобильные сервисы.

Минимальный набор сервисов определяется Директивой 2007/2/ЕС Европейского парламента и Совета Европы от 14 марта 2007 г. по созданию инфраструктуры пространственной информации ЕС (INSPIRE). Сервисы геовизуализации должны как минимум предоставлять возможности просмотра данных, навигации, скроллинга, масштабирования и оверлея данных, а также отображения легенд карт и информации о метаданных. Из отечественного опыта интерес представляют ИПД на геопорталах Самарской области (geosamara.ru) и Уральского федерального округа (geourfo.ru).

Кроме того, земельный портал должен предоставить электронные сервисы от получения консультации по порядку выдачи документов до подачи в электронном виде и онлайн-режиме заявления, запроса на оказание госуслуги по земельным вопросам (оформление и регистрация прав собственности и аренды земельных участков, решение вопросов о выделении земли для предпринимательства, вопросы формирования и осуществления земельных платежей). Централизация информации на портале позволит также более эффективно осуществить государственный учёт земель и мониторинг их состояния, надзор за правильностью их использования. Автоматизация процессов обеспечит также информирование о ходе подготовки документа на электронную почту или мобильный телефон заявителя.

Портал восполнит недостаток информационно-аналитических ресурсов по вопросам состояния рынка земельных ресурсов, а также регулирования земельных отношений. Кроме того, будет реализована возможность получения государственных услуг по земельным вопросам в круглосуточном онлайн-режиме. Портал обеспечит сбор разнородной информации из различных источников и визуализирует её на «одном экране». Для построения единого информационного и экономического пространства Российской Федерации, активизации процессов привлечения инвесторов целесообразно также интегрировать информацию о конкурсах инвестиционных проектов, земельных аукционах на федеральном земельном портале.

Примером интеграции информационных ресурсов в области строительства является отраслевой строительный узел среды электронного взаимодействия метасистемы «Электронная Москва». Для взаимодействия систем используются стандартизованные веб-сервисы и выстроена сервис-ориентированная архитектура (SOA) на основе решений Oracle. Основными функциональными подсистемами являются подсистема информационной безопасности Oracle Web Services Manager для управления веб-сервисами, контроля доступа, мониторинга и подготовки статистики; подсистема информационного взаимодействия Oracle BPEL Process Manager для оркестровки процессов информационного обмена, трансформации и сложных сервисов; подсистема хранения (Oracle Database), обеспечивающая ведение очереди публикаций и рассылок, хранение переданных сообщений, системные параметры и настройки; подсистема администрирования для системных настроек, дополнительных функций по мониторингу и анализу процессов взаимодействия и подсистема адаптеров, подключающая к системе источники, функционирующие на разных платформах, протоколах, интерфейсах.

Если метасистема обеспечивает взаимодействие информационных систем, то для предоставления пользователям через единую точку входа информации по запросу из различных баз данных, осуществления комплексного учета и мониторинга состояния инвестиционно-строительного процесса создан единый интегрированный портал строительного комплекса г. Москвы. Портал предоставляет данные в различных разрезах, необходимые для оперативного анализа (по территории, периоду времени, градостроительным программам, источникам финансирования), содержит удобные средства поиска информации и персонифицированных сервисов, по организации данных, поддерживает разные форматы предоставления информации (витрины электронных образцов документов, видеопотоки мониторинга объектов, фотографии, картографические ресурсы).

Отработанная технология позволяет масштабировать портал и интегрировать практически любой информационный ресурс в портал за 2–3 недели. Однако в настоящее время портал служит лишь внутренним ресурсом органов исполнительной власти для поддержки решений архитектурно-строительного комплекса столицы.

Для интерактивного характера взаимодействия структурных подразделений комплекса  градостроительной политики и строительства, инвесторов и организаций-застройщиков  необходимо специальное программное решение, встроенное в существующую программно-техническую инфраструктуру.

 

http://www.dis.ru/gif/manag/arhiv/2010/6/5/upravlenie_zemelnymi_resursami_po_printsipu_odnogo_okna6.gif

Примером реализации
такой схемы является решение, подготовленное ГУП «Стройинвестэкспертиза» Комплекса градостроительной политики и строительства г. Москвы (рис. 3). Внедрение в деятельность застройщика специального модуля призвано обеспечить инвестора необходимыми типовыми формами (образцами) обращений, методическими рекомендациями и требованиями к оформлению проектов и других документов, необходимых для получения разрешительной документации. Такой модуль должен являться электронным дневником инвестора. Кроме сопровождения инвестора, такое решение обеспечит достоверной аналитической информацией, отражающей текущее состояние инвестиционных процессов, позволит оперативно выявить инвестиционные проекты, по которым инвесторы приостановили свою деятельность.

Международным примером такого проекта в строительной сфере, реализующего концепцию «много агентств, одно правительство», является сингапурская сеть «CORENET»1, позволившая интегрировать потоки информации, как текстовой, так и географической, по всем базовым стадиям строительного цикла – проектирование, конкурсы, строительство и эксплуатация, контроль выполнения проекта и поддержания «здоровья» здания. Данная система позволила сократить цикл согласования проекта со 102 дней до 38 [1].

Таким образом, эффективное использование инфраструктуры МФЦ и создание специализированных подразделений и земельного портала обеспечат интеграцию процесса согласования документов на оформление земельных участков для строительства, а также позволят разработать новые модели процессов управления земельными ресурсами. Комплексный анализ и представление нормативных сроков согласования позволят оптимизировать процессы, смоделировать последовательно-параллельные схемы и создать композитные услуги. Конечной целью и критерием оптимизации этих процессов следует считать повышение уровня комфортного проживания населения на конкретной территории за счёт более эффективного контроля и использования земельных ресурсов.

Литература
1. Иванов В.В., Коробова А.Н. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных технологий. – М. : Инфра-М, 2010.
2. Барьеры на этапе разработки и согласования предпроектной и проектно-сметной документации на строительство : результаты исследования [Электронная версия]. – Режим доступа: giac.ru.

15.12.2016

Также по этой теме:


Яндекс.Метрика