Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №6 год - 2013
Конопатов С.Н.,
к. воен. н., доцент
МГТУ им. Н.Э. Баумана,
СНС ИСК РАН
Вызвавший значительную реакцию в обществе веснойлетом 2013 г. Закон о реформировании государственных академий наук (проект ФЗ № 305828-6) принят Думой.
Отмеченная реакция связана с содержанием Закона. Одни защищают существующий статус академий, на который покушаются те или иные статьи Закона, другие особо упорно защищают какие-то его статьи. Чем руководствуются те, кто защищает? При возможном разнообразии интересов главный определяется принципом «не навреди». Прецеденты реформирований других госструктур показывают, что это совсем не лишнее. А чем руководствуются реформаторы? Видимо, привычным отсутствием ответственности за результат.
Прежде всего отмечу отсутствие корректной формулировки проблемы (зачем реформировать) и корректной формулировки цели, которую он преследует (каким должен быть результат реформы). Поэтому Закон затруднительно оценить по существу (на соответствие цели и эффективность её достижения). Ещё труднее дать по нему предложения по существу. Ведь при отсутствии цели нельзя оценить, насколько Закон соответствует ей, и неизвестно, как улучшать Закон.
Поэтому возникает вопрос: а как может вноситься в Думу и обсуждаться ею закон, который затруднительно оценить по существу? Тогда проект закона делает очевидной проблему государственного уровня: в Думу вносятся, обсуждаются ею и принимаются законы, которые затруднительно оценить по существу.
Однако и эта проблема поверхностна. Корневая проблема (проблема-причина) лежит значительно глубже. Где? Попробуем разобраться.
Закон о реорганизации, о перестройке академий.
Значит, существующая организация академий не устраивает. Чтобы грамотно провести реорганизацию, необходимо чётко определить, кого не устраивает (стейкхолдеры(1)), чем не устраивает (проблема), что хотят получить в результате (цель реорганизации), когда получить, как определить прогресс в достижении цели и сам факт достижения цели (измеримость результата)(2).
(1) Стейкхолдеры – заинтересованные субъекты.
(2) Как известно, если не можешь что-то измерить – то не можешь это и улучшить: ибо как определить, становится (стало) это лучше или хуже, стоит (стоило) это вложенных затрат?
Это необходимый этап макросистемного (функционального, внешнего) проектирования решения проблемы. Без этого реорганизация и закон не имеют смысла.
Итак, проблема следующего уровня: отсутствие макросистемного проектирования решения проблемы.
Если есть макросистемное (внешнее), значит, должно быть и микросистемное (внутреннее) проектирование, которое я и рассмотрю. Итак, организация академий не устраивает правительство. Присутствует организационная патология [2]. Что делать?
Как при лечении больного, нужно провести диагностику академий, чтобы назначить «лечение». Диагностика включает, как минимум, 4 фазы:
- выявление причин патологии (обусловивших её факторов);
- выявление механизма развития патологии (патогенез) из этих причин;
- выявление структурных изменений академий, произошедших в результате патологии;
- выявление следствий структурных изменений (количественные – изменение показателей функционирования академий, качественные – симптомы (проявления) структурных отклонений).
Диагностики не было.
По результатам диагностики (если бы она была проведена) возможно:
- оценить текущее состояние академий – это абсолютно необходимо для принятия решения о их реформировании;
- по результатам оценки построить дерево проблемы – структурную схему её причин и следствий, чтобы всесторонне понять и оценить проблему;
- по дереву проблемы построить дерево цели, а по нему определить и оценить необходимый уровень решения проблемы (целевое состояние академий, промежуточные цели на пути его достижения), уточнить дерево проблемы.
Этого тоже нет.
В противном случае можно было бы, имея целевое и текущее состояние академий, конкретизировать проблему как разницу между ними. Как устранить разрыв между целевым и текущим состоянием?
Методология известна: формирование полного набора альтернатив (альтернативных способов преодоления разрыва). Здесь необходимо использовать отечественный, мировой опыт, эвристику. Затем необходимо «просеять» альтернативы с помощью правила Парето, затем сформировать критерий отбора просеянных альтернатив и отбросить альтернативы, не соответствующие критерию. Выбор из оставшихся альтернатив – это принятие решения на устранение проблемы, прерогатива политиков при участии экспертов. И этого нет.
Далее можно было бы приступать к проектированию исполнения принятого решения (перехода академий из текущего в целевое состояние), то есть к проектному управлению. Проект – это процесс, имеющий фиксированную цель, фиксированное время начала, фиксированное время окончания и фиксированный бюджет. Назначается руководитель проекта, отвечающий за его реализацию. Проект может включать самые разные частные цели и задачи, в совокупности приводящие к достижению цели проекта. Как соотносятся проект решения проблемы государственных академий и Закон о их реформировании?
Академии действуют в рамках институциональной системы, в том числе законодательной. Эта законодательная система может быть неадекватной, недостаточной, избыточной. Тогда она требует изменения. Но необходимость изменения законодательной институциональной системы нужно доказать при проектировании решения проблемы. Нужно доказать неадекватность существующей институциональной системы, целесообразность устранения этой неадекватности для реализации проекта, сформировать и обосновать целевую (беспроблемную) институциональную систему, определить разрыв между ними (проблему) и способ его преодоления.
И потом. Только изменением или принятием законов вряд ли решишь проблему: это должно быть элементом более широкой системы – проекта. Так должно быть, это логично, это научно. А изменение законодательной институциональной основы без разработки и обоснования проекта реформирования – нонсенс, никак не укладывающийся в рамки науки управления.
В рамках проекта (если бы он был грамотно составлен и обоснован) наверное бы оказалось, что многое можно решить в рамках существующих законодательных институтов. Лишь то в законодательной институциональной системе, что ограничивает возможности решения проблемы, должно изменяться, но эти изменения должны быть обоснованы в проекте, оценены количественно и качественно, показаны недостатки, преимущества, затраты.
В проекте обязательно должны выявляться и оцениваться неявные предположения, сделанные при проектировании, оцениваться краткосрочные последствия (эффект) и долгосрочные последствия (импакт) реализации проекта(1), оцениваться риски, планироваться контрольные точки (когда и какие промежуточные результаты должны быть достигнуты, как они должны быть измерены и оценены).
При проектировании изменений необходимо держать в уме принцип: невозможно «с нуля» построить сложную систему так, чтобы она сразу стала эффективной; невозможно кардинально реформировать сложную систему так, чтобы она стала эффективной. Сложная система – всегда продукт длительной эволюции. Кардинальное реформирование – это всегда отбрасывание назад, примитивизация. Даже для возвращения на дореформенный уровень необходим новый длительный процесс эволюции. Это возможно, лишь если новая система получится развивающейся, способной к эволюции. Поэтому ответственно сложные системы реформируются эволюционным (итерационным) путём, очень бережно, путём последовательных небольших изменений, с применением системы обратных связей.
Как должен реализоваться проект? Как трактует наука и показывает опыт стран (например, Китая), успешно реформирующих себя, сначала реализуется пилотный проект в масштабе одного подразделения, региона. Так удобно определить и с минимальными потерями устранить «подводные камни» проекта, накопить опыт реализации проекта, снизить издержки на реализацию проекта. По сути это итерационный подход к реализации проекта (противоположность подходу «водопад»), подход с обратной связью, позволяющей осуществлять многократное улучшение процесса с минимальными издержками.
Таким образом, основная проблема связана не с сутью закона (на мой взгляд, это негодный продукт негодной методологии, оценивать который бессмысленно), и даже не в принятой методологии решения государственных проблем. Важнее кибернетическая катастрофа: система государственного управления устроена так, что положительный результат принципиально невозможен. Это уже корневая проблема. В чём она состоит?
Безуспешные реформы идут и идут, и ситуация с этим не меняется к лучшему.
Почему? Кибернетика даёт однозначный ответ: отсутствие или неадекватность обратных связей (ОС) в этом процессе (связей первого, второго порядка, малых обратных связей, больших (альгедонических) обратных связей).
(1) Будет ли результат устойчив в перспективе? Какие другие выигрыши и проигрыши возникнут в перспективе?
Определяющие ОС (альгедонические, связи поощрения-наказания) должны прямо связывать результаты реформ с личным благополучием тех должностных лиц, которые могут и должны изменить плачевную ситуацию к лучшему, которые обязаны за неё отвечать(1) (принцип соответствия прав и ответственности). Если бы альгедонические связи работали, в государственное управление пришли бы люди, способные организовать дело. Так в успешных государствах работает меритократия – естественный отбор и возвышение по служебной лестнице лучших и понижение худших. А существующая ситуация кибернетической катастрофы создаёт для некомпетентных должностных лиц райские условия: при ней нет ответственности, а потому излишни какие-то требования к личностным качествам и подготовке должностных лиц. Совершенствовать умения и навыки сегодня госслужащему нерационально. Для него ничего не поменяется в лучшую сторону.
Отсюда следуют патримониализм [1], поразительная безуспешность реформ, отсутствие объективного анализа причин. Анализ не востребован, поскольку угрожает сложившимся райским условиям «кибернетической катастрофы». Полбеды, что в России нет элементарной организации государственного и муниципального управления, так как нет чёткого распределения прав, обязанностей, ответственности. Хуже, что нет понимания отсутствия этой организации. Поэтому должностные лица, которые обязаны отвечать за результаты реформирования, за преодоление коррупции, простодушно принародно сетуют на них. Это не стыдно и очень удобно.
При активной реформаторской деятельности у нас пока нет примеров успешных реформ. Практически не развиваются современные институты страны и социума. Реформирование РАН, представляется, протекает в русле этой закономерности.
Архитектор «сингапурского чуда» Ли Куан Ю пишет, что для улучшения положения дел в стране он со своей командой с самого начала «решили быть честными и компетентными» [3]. При наличии этих базовых ценностей усовершенствование организации государства, в том числе создание объективной системы обратных связей, стали им необходимыми и не представляли для них личной опасности. Система эффективных альгедонических ОС породила меритократическую систему вертикальной мобильности кадров, что и обеспечило эффективность реформ.
(1) Всё остальное идёт от этого – ответственность, компетентность, желание учиться, профессионально совершенствоваться.
Литература
1. Вебер М. Хозяйство и общество. – М.: 1959.
2. Конопатов С.Н. Парадигмы систем управления в свете «основного начала» Н. Макиавелли // Менеджмент в России и за рубежом. – 2011. – № 3. – С. 132–143.
3. Ли Куан Ю. Сингапурская история: из третьего мира в первый (1965–2000). – М.: Манн, Иванов и Фербер, 2013.