Управление государственно-частными проектами в отрасли ЖКХ



Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №2 год - 2014


Фёдорова Е.А.,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансового
менеджмента Финансового университета при Правительстве РФ


Гурина В.А.,
специалист по работе с сертификатами ценных бумаг АО АРИВА.ДЕ


Довженко С.Е.,
соискатель кафедры экономической кибернетики
Санкт-Петербургского государственного университета


На основе анализа 67 государственно-частных проектов (ГЧП) в области ЖКХ выявлены факторы, влияющие на эффективность привлечения частных инвесторов в отрасль.


С помощью эконометрического моделирования доказано, что место проведения, срок проекта, а также участие инвестфонда отрицательно влияют на привлечение инвесторов в проект, а вид организационно-правовой формы (ОАО), наличие среди участников иностранных инвесторов, а также объём общих инвестиций в проект влияют положительно.


Полученные результаты можно использовать для эффективного управления ГЧП.


Опыт многих стран показывает, что реализация программ государственно-частного партнёрства, основанных на взаимодействии государственного и частного секторов, является высокоэффективным способом развития и управления объектами в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Во многом из-за того, что российское ЖКХ традиционно находилось в ведении государства, именно в этом секторе экономики на сегодняшний день сложился ряд проблемных ситуаций, связанных в первую очередь с недостаточным финансированием инфраструктурных проектов.


Финансирование ЖКХ осуществляется за счёт бюджетных средств, средств от реализации услуг и продукции, средств предприятий на содержание принадлежащих им жилищно-коммунальных объектов [3]. Данные способы финансирования в условиях нестабильной макроэкономической ситуации и дефицита бюджетов в настоящее время трудноосуществимы, так как несут дополнительные риски, связанные с невыполнением обязательств. Одним из вариантов выхода из создавшегося положения являются разработка и осуществление проектов в области ЖКХ на основе государственно-частного партнёрства.


В настоящем исследовании мы рассматриваем ГЧП как механизм, состоящий из трёх основных блоков. Отмечая важность заинтересованности государства в развитии ГЧП, первым рассмотрим блок «Государственная политика и общий уровень развития государства».


1. Законодательство. На данный момент федерального законодательства о ГЧП не существует, на федеральном уровне можно выделить только ФЗ «О концессионных соглашениях» и ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Есть ряд законов и постановлений в таких регионах, как Санкт-Петербург, Дагестан, Республика Калмыкия, Калужская область.


2. Участие Инвестиционного фонда РФ. На проекты в сфере ЖКХ распространяются те же качественные и количественные требования, что и для других областей хозяйства. Согласно Е. Шариповой [8], на начало 2011 года на федеральном уровне лишь 4% из ГЧП, которые получили средства Инвестиционного фонда, являются проектами в области ЖКХ; на региональном уровне их чуть больше, а именно 10% в области ЖКХ. 25% – это проекты жилищного строительства.


3. Поддержка государства. В России активно создаются так называемые институты развития – Инвестиционный и Венчурный фонды и Банк (Корпорация) развития РФ[6]. Также можно отметить Центр развития ГЧП, Центр ГЧП Внешэкономбанка.


Существует государственная корпорация «Фонд содействия реформированию ЖКХ», находящаяся в ведении Минэкономразвития России. Фонд ЖКХ создан в качестве «рычага оздоровления и модернизации» жилищно-коммунальной сферы России [4].


До 2013 года задачей фонда являлась финансовая поддержка регионов в проведении капитального ремонта многоквартирных домов и в переселении граждан из аварийного жилья при выполнении регионом некоторых условий. С 1 января 2013 года фонд направляет средства также на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.


Сформулируем первую гипотезу.
Гипотеза 1. Государственная поддержка влияет на эффективность механизма ГЧП. Высокий уровень государственной поддержки ГЧП и институционального развития государства повышает эффективность механизма реализации государственно-частного партнёрства в Российской Федерации.


Рассмотрим блок, связанный с финансово-экономическими характеристиками проекта.


1. Сроки реализации. Из рассмотренной выборки (67 проектов в области ЖКХ) 45,5% проектов (а именно 30) – это проекты сроком от 3–6 лет; 28,8% проектов (19) – это краткосрочные проекты от полугода до двух лет. Видна массовость краткосрочных и среднесрочных проектов в сфере ЖКХ в связи с достаточной нестабильностью макроэкономической обстановки как в мире, так и в стране, что ведёт к предпочтительному вложению средств частных инвесторов в быстрореализуемые проекты, а также необходимость введения в эксплуатацию объектов ЖКХ после строительства или ремонта.


2. Уровень реализации. Под уровнем реализации мы понимаем уровень участия государства в проекте. Мы выделили федеральный, муниципальный и региональный уровни [6]. Так как ГЧП имеют социальную направленность, то вполне естественно, что основой их реализации являются региональный и местный уровни, так как именно в них социальные расходы составляют большую часть. О.А. Шагако [5], а также Е.М. Белый и Ю.Б. Вершинин [2] считают, что именно региональный и муниципальный уровни реализации ГЧП в сфере ЖКХ будут более эффективными по сравнению с федеральным.


3. Формы проекта (для ЖКХ). В зарубежной и отечественной практике существует несколько классификаций ГЧП. Большую работу по структуризации ГЧП ведёт Всемирный банк (WorldBank) [7]. В России для реализации ГЧП в ЖКХ наибольшее распространение получили: концессионные соглашения, контракты жизненного цикла, аренда с инвестиционными обязательствами.


4. Механизм оплаты. В ГЧП могут быть выделены два основных источника получения прибыли: доходы непосредственно от эксплуатации (платежи пользователей, такие как продажа билетов, сборы, платежи), и доходы, полученные косвенным путём платежей со стороны государства, основанных на результативности [7].


5. Наличие консультантов. Мы выделили отдельно пункт, связанный с наличием консультантов в проекте, потому что считаем этот пункт важным для успешной реализации ГЧП [6].


6. Информация о проекте в сети Интернет. Эксперты Внешэкономбанка отмечают отсутствие информации о ГЧП в общественном доступе как недостаток, который мешает развитию механизма ГЧП в России. Из рассматриваемой нами совокупности проектов лишь 22,4% представлены в сети Интернет; следовательно, информационная компонента в данном случае мала [6].


Гипотеза 2. Эффективность механизма государственно-частного партнёрства зависит от общих характеристик проекта, финансовой составляющей и маркетинговой политики продвижения проекта.


Следующим блоком для рассмотрения является блок, связанный с участниками проекта.


1. Уровень финансово-экономического состояния предприятия. Уровень финансовоэкономического состояния предприятия выражается через коэффициенты финансовой устойчивости, ликвидности, оборачиваемости и рентабельности. Мы считаем, что уровень финансово-экономического состояния предприятия должен быть важен не только на предварительном этапе, когда ГЧП только начинает формироваться, но и на этапе, когда данный проект реализуется. Поэтому мы рассматривали финансовые данные по предприятиям за год до начала ГЧП, а также в год его реализации.


2. Отрасль производственной деятельности предприятия. Необходимо рассматривать не только отраслевую принадлежность ГЧП, но и отрасль производственной деятельности  предприятия – участника проекта. Компании–участники ГЧП в основном принадлежат той отрасли производства, в которой проводится ГЧП, что вполне естественно [7]. Большинство проектов, связанных с областью жилищно-коммунального хозяйства, выполняются профильными организациями, такими как ОАО «Амурские коммунальные системы», ОАО «Вода Ростова», ОАО «Омск Водоканал», ООО «Веолия Вода Томск» (VeoliaVoda S.A.).


3. Организационно-правовая форма. Из всего разнообразия организационноправовых форм, утверждённых российским законодательством, для нашего исследования следует выделить несколько: акционерные общества (ОАО, ЗАО) и общества с ограниченной ответственностью (ООО). Большинство частных предприятий – участников ГЧП являются акционерными обществами, этот факт легко объясняется тем, что участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций [7].


4. Размер предприятия. Размер предприятия играет важную роль в его решении об инвестировании средств в ГЧП. К сожалению, в настоящее время доступ малых и средних предприятий в ГЧП крайне затруднён по многим причинам, таким, например, как большой объём необходимых инвестиций, длительность инвестиционного проекта, наличие необходимого числа специалистов.


5. Возраст предприятия. То предприятие является более надёжным, которое дольше функционирует на рынке, так как имеет устоявшуюся систему управления, а также долю на рынке, спрос на продукцию и другие признаки, что позволяет организации думать об увеличении бизнеса путём, например, участия в проектах в качестве инвестора.


Гипотеза 3. Такие признаки частного предприятия – участника ГЧП, как высокая общая рентабельность, организационно-правовая форма (АО) и размер предприятия, позитивно влияют на проекты государственно-частного партнёрства.


Гипотеза 4. Предприятия с совместной формой собственности являются более эффективными, чем государственные предприятия.


Мы считаем, что для успешной реализации ГЧП необходимо участие в нём частных инвесторов, а также частного бизнеса. В исследованиях ГЧП, проводимых российскими и иностранными учёными, применялись такие методы, как метод экспертных оценок [1], модель Кобба–Дугласа [1], методы моделирования. В качестве методологии данного исследования используется метод экономико-математического моделирования – регрессионная линейная модель с включением фиктивных переменных, а также модель построения дерева регрессии. В качестве эмпирической базы использованы данные о 67 ГЧП в области ЖКХ (из изученных 226) с 1996 по 2040 год (источник: федеральный портал ГЧП инфо, pppi.ru), финансово-экономические показатели участников проекта были взяты из базы СПАРК. В качестве зависимой переменной во всех моделях используется объём частных инвестиций в общем объёме инвестиций в проект. Данная переменная, по нашему мнению, является характеризующей эффективность проектов.


Для эмпирического анализа мы пользуемся множественной регрессией (табл. 1).


Это позволило нам определить влияние каждого из факторов в отдельности, а также совокупное их воздействие на эффективность ГЧП. Для оценки параметров полученных уравнений регрессии используется метод наименьших квадратов.





На основе проведённого нами эмпирического анализа мы можем сделать вывод, что между объёмом частных инвестиций в ГЧП и факторами, приведёнными в данной модели, существует связь. Об этом свидетельствует коэффициент детерминации, равный 73,8% (стоит учитывать большое содержание дамми-переменных в данной модели, что и приводит к снижению коэффициента).


На основании регрессионной модели можно сделать вывод, что на процент частных инвестиций в общем объёме вложений в ГЧП в сфере ЖКХ негативно влияют четыре из семи значимых факторов. Это форма, место проведения, срок проекта, а также участие Инвестфонда РФ. Положительными являются правовая форма (акционерное общество) для частных инвесторов проекта, наличие среди участников иностранных инвесторов, а также объём общих инвестиций в проект. Как видно по результатам модели, для привлечения частных инвесторов в ГЧП в области ЖКХ необходимо использовать не только концессионные контракты, которые удобны государству, но и более лояльные к частному инвестору формы, такие, например, как проекты жизненного цикла или аренда с инвестиционными обязательствами. Концессия предполагает, что актив остаётся в собственности государства, а частные инвесторы лишь вправе управлять им в течение срока, оговорённого в проекте, что не даёт инвесторам свободы для деятельности.


Короткий срок реализации избавляет инвесторов от дополнительных рисков.


Им выгоднее вкладываться в краткосрочные модели, что также доказывает наша модель. Предположение о том, что наиболее предпочтительными для инвесторов местами проведения проекта будут Москва, Санкт-Петербург и Ленинградская область), не подтвердилось моделью. ГЧП в области ЖКХ крайне необходимы тем регионам страны, где процент износа отрасли крайне высок, а также конкуренция среди инвесторов невелика. Примером тому могут служить Калужская и Томская области, где в настоящее время успешно реализуются ГЧП, совершенствуется региональное и муниципальное законодательство и правительство активно предлагает инвесторам вложения в ГЧП в области ЖКХ.


Негативное влияние участия Инвестфонда РФ в проектах ГЧП объясняется тем, что оно ограничивает частных инвесторов, ставя перед ними дополнительные преграды, повышая риски и снижая прибыль от проекта. Более эффективными инвесторами в ГЧП будут акционерные общества. Собственники предприятия не будут нести дополнительных рисков, связанных с ГЧП (только в пределах стоимости принадлежащих им акций), а получать прибыль, созданную в течение данных проектов, будут, например, в виде дивидендных выплат. Такие компании могут осознанно пойти на достаточно рискованные вложения в ГЧП в целях получения прибыли или решения социальных задач.


На вложения в ГЧП в сфере ЖКХ позитивно влияет наличие среди партнёров проектов иностранных компаний. В странах Европы и Америки ГЧП используются повсеместно не одно десятилетие. Для российских инвесторов наличие иностранных партнёров в ГЧП является дополнительным подтверждением надёжности.


Применим для анализа другой метод – дерево регрессии (рис. 1). Каждый узел дерева показывает предсказанное значение (predicted value), которое представляет собой среднее значение зависимой переменной в данном узле. Построенное дерево состоит из 8 узлов и включает 4 наиболее значимые независимые переменные.



Первое разбиение выборки происходит по переменной «участие Инвестфонда РФ». По полученному разбиению можно сделать вывод, что при поддержке проекта государством процент частных инвестиций составляет в среднем 60,35%. Вместе с тем, если Инвестфонд РФ не принимает участия в проекте, то процент частных инвестиций составляет в среднем 89,75%, что означает отрицательное влияние данного показателя на зависимую переменную. Это, как отмечалось выше, связано с тем, что при участии Инвестфонда РФ в проекте все риски перекладываются на частного инвестора.


Далее рассмотрим ветвь без участия Инвестфонда РФ и проанализируем получившиеся результаты разбиения. Для таких проектов первым фактором, по которому проводится деление, является срок реализации проекта. По данному разбиению можно сделать вывод, что частные инвесторы при условии отсутствия участия Инвестфонда РФ предпочитают инвестировать в краткосрочные проекты со сроком реализации менее 4,5 года. Среди краткосрочных проектов для акционерных обществ среднее значение процента частных инвестиций составляет 97,45%, для обществ с ограниченной ответственностью – 88,06%. Влияние данных переменных подтверждает результаты регрессионной модели (менее долгие проекты снижают общие риски; акционерные общества – предпочтительная организационно-правовая форма предприятия-участника).


Рассмотрим теперь ветвь с участием Инвестфонда РФ. Наличие информации в Интернете положительно влияет на процент частных инвестиций (при наличии процент частных инвестиций составляет 66,78%, при отсутствии – 53,93%). Для развития ГЧП необходимо «рекламировать» проекты для привлечения большего количества частных инвесторов, которые заинтересованы во вложениях в инвестиционные проекты.


Сравним результаты теоретического и эмпирического исследований эффективного механизма ГЧП. В результатах можно увидеть некоторые совпадения и различия.


Основываясь на эмпирическом исследовании, мы пришли к выводу, что наиболее важным блоком механизма ГЧП для отрасли ЖКХ является блок, связанный с реализацией поддержки государства. Участие Инвестфонда РФ является фактором, который отрицательно влияет на уровень частных инвестиций в проекты. Однако проект «Реабилитация и развитие систем водоснабжения и водоотведения Азово-Черноморского побережья Краснодарского края» является одним из самых масштабных, общие инвестиции в проект – 273,1 млн евро, из них 72% являются средствами частных инвесторов, что доказывает проведённое нами исследование (по модели бинарного дерева – 60,3%).


Реконструкция систем водоснабжения и водоотведения на территории городского округа «город Воронеж» – схожий проект с общим объёмом инвестиций 700 млн евро. Говоря о таком факторе, как срок продолжения проекта, мы должны заключить, что данный показатель влияет на процент частных инвестиций отрицательно. С точки зрения частных инвесторов, долгосрочные вложения в Российской Федерации крайне рискованны, поэтому инвесторы пытаются выбирать краткосрочные проекты, чтобы получить относительно быструю окупаемость своих инвестиций. Реконструкция систем водоснабжения и водоотведения на территории городского округа «город Воронеж» рассчитана на 30 лет, однако это – исключение.


Предложенная нами гипотеза о концессионном контракте как лучшем из ныне существующих на территории РФ опровергается результатами эмпирического исследования. Напротив, концессионные соглашения являются менее эффективными по сравнению с другими видами форм ГЧП в сфере ЖКХ. Также стоит упомянуть об организационно-правовой форме частного партнёра. Данный фактор является значимым и положительно влияет на объём частных инвестиций в проекты ГЧП в сфере ЖКХ. Таким образом, мы подтверждаем нашу гипотезу о том, что организационно-правовая форма «акционерное общество» оказывает положительное влияние на проекты государственно-частного партнёрства в России в области жилищно-коммунального хозяйства.


Кроме того, для подтверждения гипотезы о том, что ГЧП выгодны для предприятий и повышают их эффективность, нами была собрана эмпирическая база финансовых данных предприятий за год до осуществления ГЧП, а также в год его реализации. Был проведён анализ эффективности вступления предприятий в ГЧП. Оказалось, что у более 70% предприятий улучшились показатели рентабельности. Показатели финансовой устойчивости и ликвидности улучшились в среднем у 47% предприятий. Данный факт объясняется тем, что для успешной реализации ГЧП предприятие привлекает большой объём заёмных средств (табл. 2).




На основании проведённых теоретического и практического исследований, целью которых было построение эффективного механизма государственно-частного партнёрства в области ЖКХ, для привлечения частных инвестиций в проекты был предложен ряд рекомендаций.

1. Для развития ГЧП и привлечения частных инвестиций в него необходимо совершенствовать законодательство ГЧП на всех уровнях. Это касается как законодательных актов общего характера, так и специализированных законов относительно реализации ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве.


2. ГЧП в области ЖКХ должны разрабатываться на региональных и местных уровнях. Это поможет повысить эффективность проектов, приведёт к дополнительному потоку инвестиций, в том числе и частных, и позволит усилить властный и общественный контроль над исполнением таких проектов.


3. Необходимо развивать новые формы проектов, отличных от концессий. Проекты в форме концессии не дают таких выгод бизнесу, ради которых он готов пойти на долгосрочные вложения капитала.


4. Выявленное по результатам исследования негативное влияние на объём частных инвестиций участия Инвестиционного фонда РФ в проекте приводит к логичному выводу об уменьшении вложений Инвестфонда РФ в ГЧП, а также в разработку новых институтов развития ГЧП.


Литература
1. Fandel G., et al., Measuring synergy effects of a Public Social Private Partnership (PSPP) project. International Journal of Production Economics (2012), dx.doi.org/10.1016/j.ijpe.2012.03.010
2. Белый Е.М., Вершинин Ю.Б. Государственно-частное партнёрство в сфере жилищных услуг: опыт и проблемы функционирования // Вестник САМГУПС. – 2010. – № 3. – С. 14–18.
3. Наумова С.А. Экономика и предпринимательство в социально-культурном сервисе и туризме. – Томск.: Изд-во Томского политехнического университета, 2003.
4. Фонд содействия реформированию ЖКХ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: fondgkh.ru/about/index.html
5. Официальный сайт губернатора Тульской области Владимира Груздева [Электронный ресурс]. – Режим доступа: gruzdev.ru/presscenter/pressrelease/2012/08/22/pressrelease_3241.html
6. Фёдорова Е.А., Довженко С.Е., Гурина В.А. Анализ факторов, влияющих на эффективность развития государственно-частного партнёрства в России // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2013. – № 13. – С. 2–15 || Дайджест-финансы. – 2013. – № 5 (221). – С. 39–51.
7. Фёдорова Е.А., Довженко С.Е., Гурина В.А. Определение факторов, влияющих на эффективность развития государственно-частного партнёрства в России //Аудит и финансовый анализ. – 2013. – № 13. – С. 412–421.
8. Шарипова Е. Анализ проектов Инвестиционного фонда РФ 2007–2010 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Analiz_porektov_invest_fonda_RF_2007-2011.pdf

24.05.2021

Также по этой теме:


Список просмотренных товаров пуст
Список сравниваемых товаров пуст
Список избранного пуст
Ваша корзина пуста