Опубликовано в журнале "Управленческий учет" №8 год - 2011
Самостроенко Г. М.,
д. э. н, профессор, Госуниверситет – УНПК
Овсянников А. А.,
аспирант, Госуниверситет – УНПК
Статья посвящена рассмотрению и выявлению стратегических факторов, способствующих формированию и эффективному функционированию системы территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях страны. Особое внимание уделено такому фактору, как статистический учет процессов развития территориального общественного самоуправления.
Принятие обоснованных стратегических управленческих решений в любой из экономических систем во многом зависит от правильной постановки стратегического управленческого учета. Согласно одному из подходов к его определению управленческий учет – это учет факторов, ситуаций и условий, влияющих на производственную и финансовую деятельность организации.
Отличительной особенностью управленческого учета является концентрация внимания на внешних факторах, оказывающих влияние на хозяйственную деятельность анализируемой экономической системы, а один из этапов процесса – исследование внешних условий функционирования анализируемой экономической системы, оказывающих влияние на ее долгосрочные цели [1, 2].
С данной позиции рассмотрим проблемы создания и управления функционированием территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) является важнейшей составляющей системы местного самоуправления. На началах самоорганизации, самодеятельности и добровольчества ТОС выполняет разнообразные функции, удовлетворяя насущные запросы жителей определенной территории, решая широкий круг их проблем. Неслучайно данные, характеризующие наличие и развитие ТОС, включены в перечень показателей, по которым оценивается эффективность функционирования органов исполнительной власти как на региональном, так и на муниципальном уровне управления [3–6].
Несмотря на общепризнанное значение территориального общественного самоуправления, анализ показывает, что во многих регионах страны его становление находится на зачаточном уровне. К примеру, в Курской области соответствующий нормативный правовой акт, регламентирующий развитие территориального общественного самоуправления, был принят 22 ноября 2007 г.; первый ТОС официально был зарегистрирован в конце августа 2009 г.; на сегодня в областном центре зарегистрировано и внесено в реестр всего три ТОС [7].
Вялотекущий процесс формирования ТОС определяется целым рядом разных факторов.
Первый фактор – в организации ТОС отчетливо прослеживается влияние такого фактора, как формализм. Стремление добиться широты охвата и роста показателей, содержащихся в упомянутых выше федеральных нормативных правовых актах, органы власти муниципалитетов идут на создание ТОС по принципу «сверху вниз», не активизируя инициативу населения конкретных территорий. Созданный подобным способом ТОС, как правило, существует лишь на бумаге без видимых перспектив развития, не имея реальных рычагов воздействия на местную власть.
Вторым фактором следует назвать отсутствие у населения действенного желания участвовать в организации территориального общественного самоуправления, что является одной из основных причин слабого развития данного института в нашей стране. Идеология индивидуализма, насаждаемая в стране последние 20 лет, дает о себе знать: многие жители не желают участвовать в общественных мероприятиях.
Третьим сильнодействующим фактором, влияющим на развитие ТОС, является возникновение или постоянное наличие определенных условий внешней или внутренней среды, стимулирующих проявление общности интересов граждан. В этом отношении показателен пример образования самого первого органа территориального общественного самоуправления в нашей стране.
Созданию данного ТОС способствовало развертывание стройки, грозившей нарушить экологическую ситуацию в московском микрорайоне Братеево в 1988 г., что вынудило жителей выступить против этого проекта. Для оказания организованного воздействия на органы власти и был создан первый в стране комитет территориального общественного самоуправления [8]. С его помощью поставленная цель была достаточно быстро достигнута, что наглядно демонстрирует эффективность ТОС, созданного по инициативе граждан.
Поэтому для создания ТОС необходимо своевременно и умело пользоваться факторами данной группы или даже искусственно их создавать в случае отсутствия естественно возникающих.
Самоорганизация населения – сложный процесс, невозможный без наличия личностей, желающих заниматься сплочением жителей, отличающихся различными запросами и интересами, для достижения публичных целей, обладающих необходимыми лидерскими и организаторскими способностями, соответствующими навыками и компетенциями.
В этой связи в качестве четвертого стратегического фактора следует назвать наличие хорошо обученных лидеров, способных взять инициативу по организации и развитию органов территориального общественного самоуправления в свои руки. К сожалению, в настоящее время нет профессиональных организаторов, специально подготовленных для работы в территориальном общественном самоуправлении.
Этот фактор требует пристального внимания, поскольку без квалифицированных организаторов никакие сообщества продуктивно работать не в состоянии.
Для максимального использования указанного фактора целесообразно создание при профильных вузах центров по подготовке специалистов в данной области. Кроме того, можно использовать возможности вузов, обучающих студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление», в том числе и потенциал Госуниверситета – учебно-научно-производственного комплекса.
Пятый стратегический фактор развития ТОС – умелое, адаптированное к российским условиям использование зарубежного опыта. Так, в соответствии с американским опытом деятельность ТОС целесообразно строить по образцу «организации сообщества» [9]. «Организация сообщества» представляет собой работу по объединению людей, которые в силу обстоятельств связаны друг с другом, но при этом разобщены, не действуют совместно и не осознают общность целей. Организатор призван не принуждать группу людей к каким-то действиям, не возглавлять ее, а добиваться, чтобы они:
– осознали стоящую перед ними задачу;
– признали важность совместных усилий по ее решению;
– самоорганизовались для этого.
Ведущим принципом подобной организации является «включительность» (в противоположность исключительности), то есть необходимость учитывать все устремления, подталкивать участников сообщества к совместному решению. Несогласных нужно не заставлять, не изолировать и даже не переубеждать, а подводить к пониманию того, что общее с другими действие – и в их интересах.
Следующим, шестым, стратегическим фактором является организация просветительской и пропагандистской работы среди населения, имеющей целью известить граждан об их возможностях и правах на самоорганизацию.
Сегодня этому фактору уделяется недостаточно внимания: многие жители страны не осведомлены о том, что такое территориальное общественное самоуправление и какую реальную пользу может принести его организация.
Не секрет, что организованное ТОС является мощным инструментом воздействия на органы местного самоуправления, заставляя их работать оперативнее, экономичнее, быстрее откликаться на запросы населения. Необходимо признать тот факт, что в условиях отсутствия самоорганизации населения местным органам власти работать значительно спокойнее. Именно поэтому они не стремятся содействовать созданию реально функционирующих ТОС, хотя, с другой стороны, не могут не осознавать, что ТОС является помощником муниципалитетов в их деятельности.
Седьмой фактор касается организации статистического учета ТОС.
На фоне указанных выше острых проблем и определяющих их факторов, на первый взгляд, проблема статистического учета состояния и развития ТОС может показаться несущественной. Между тем отсутствие достоверной и качественной информации о процессах, происходящих в регионах и муниципальных образованиях, является одним из основных препятствий для динамичного и продуктивного развития территориального общественного самоуправления в России.
Российская Федерация находится на переходе к социальной ориентации, направленной на благосостояние, на укрепление демографической ситуации, на поддержание здоровья нации и т. д. Как общество в целом, так и государство понимают, что справиться с поставленными задачами на пути к этому переходу поможет только объединение усилий властей и общества.
Такая форма гражданского общества, как территориальное общественное самоуправление, идеально подходит для решения не только частных проблем жителей, но и проблем муниципального образования. Иными словами, взаимодействие органов власти муниципального образования и ТОС является взаимовыгодным.
Для более углубленного изучения социально-экономических вопросов и перечисленных проблем этой системы необходимы статистические данные о количестве, состоянии, показателях эффективности, отношении и связях с различными структурами органов власти и общества.
Отсутствие необходимых и доступных статистических данных делает невозможным систематический анализ современного состояния территориального общественного самоуправления, искажает реальную ситуацию, снижает эффективность стратегических и тактических решений, принимаемых на разных уровнях управления. В настоящее время в территориальных органах Федеральной службы государственной статистики организации сбору этой информации не уделяют должного внимания.
Первоочередной целью для органов государственной власти должно стать изучение современного состояния территориального общественного самоуправления, наработка данных о деятельности и количестве ТОС, созданных на территориях каждого муниципального образования субъектов Российской Федерации.
В существующих на сегодняшний день сборниках присутствует множество данных, связанных с экономическими, демографическими, социальными показателями и т. д. Однако отсутствуют данные, характеризующие территориальное общественное самоуправление. К примеру, в статистических сборниках «Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации» и «Регионы России. Социально-экономические показатели», предназначенных политическим деятелям, государственным и муниципальным служащим разного ранга, руководителям и работникам предприятий, профессорско-преподавательскому составу, отсутствует информация о состоянии гражданского общества, а также территориального общественного самоуправления [10, 11]. Отсутствие статистических данных по России делает невозможным анализ современного состояния территориального общественного самоуправления и заставляет опираться в исследованиях этого важного феномена общественной жизни на данных, публикуемых в средствах массовой информации, которые по определению содержат элемент субъективизма.
Для устранения указанных недостатков региональные власти используют возможности местного законодательства. К примеру, в статье 5 пункта 3 закона «О территориальном общественном самоуправлении в Томской области» четко прописано, что органы местного самоуправления ведут учет органов территориального общественного самоуправления [12]. Показательно, каким образом реализуются требования данного нормативного правового акта.
Муниципалитетом Томского района Томской области организован оперативный учет органов территориального общественного самоуправления.
Муниципалитет ведет реестр учета органов ТОС, действующих на территории муниципального образования «Томский район», в который включаются следующие данные [12]:
– наименование органа ТОС;
– территориальные границы деятельности органа ТОС;
– местонахождение органа ТОС;
– срок полномочий органа ТОС;
– фамилия, имя, отчество руководителя органа ТОС, уполномоченного действовать от имени органа ТОС.
Как следует из приведенного перечня, данные подобного рода нельзя отнести к информации, обеспечивающей принятие эффективных управленческих решений. Чисто формально требования регионального закона выполняются, однако что дает собираемая информация для целей управления?
Она годится только для отчета по перечню показателей, утвержденных правительством страны.
Данные о количестве ТОС содержатся в отчетах исполнительных органов муниципальной и региональной власти. Но это снова – лишь количественные данные.
Для управления процессом нужны иные данные, данные стратегического характера, в том числе о результатах деятельности ТОС. Мы не одиноки в своем мнении. Так, по мнению И. В. Мерсияновой, территориальное общественное самоуправление, представляющее собой мощный ресурс социально-экономического развития поселений, вносит существенный вклад в решение вопросов местного значения, который пока, к сожалению, не имеет достаточной статистической оценки [13].
По нашему мнению, учет процессов развития территориального общественного самоуправления должны вести как муниципалитеты, так и органы государственной статистики. Это позволит системно анализировать состояние, выявлять тенденции и перспективы развития органов территориального общественного самоуправления в регионах страны. Причем оба источника такой информации должны быть доступны для любого заинтересованного жителя.
Отсюда у инициативной группы людей, желающих создать ТОС на определенной территории муниципального образования, появится реальная возможность проанализировать основные показатели развития территориального общественного самоуправления в данном регионе, сделать необходимые выводы и определить дальнейшее направление своей деятельности.
Статистический учет деятельности ТОС целесообразно дополнить оперативной информацией, получаемой с помощью мониторинга. Для комплексного развития учета органов территориального общественного самоуправления целесообразно проводить их мониторинг по всей территории Российской Федерации.
Для изучения состояния территориального общественного самоуправления необходимо обеспечить:
– развитие системы мониторинга территориального общественного самоуправления за счет привлечения к процессам оценки эффективности жителей, считающих необходимым развитие ТОС, а также их оппонентов;
– изучение общественного мнения относительно текущего состояния системы территориального общественного самоуправления и планируемых мероприятий по его развитию.
Для решения поставленных задач необходимо выработать механизм реализации данного действия, учитывая опыт мониторинга других объектов и процессов, схожих по признакам с ТОС. В первую очередь, целесообразно проведение таких методов исследования, как:
– стандартизированное интервьюирование жителей муниципалитета;
– стандартизированное интервьюирование членов местных ТОС;
– индивидуальное интервьюирование специалистов, связанных с организацией территориального общественного самоуправления;
– фокус-группы, целью которых является выявление проблем развития ТОС и путей их разрешения.
Полученные в ходе исследования данные позволят как проводить оценку состояния процесса формирования ТОС в стране, так и анализировать его влияние на социальное, политическое и экономическое развитие муниципальных образований.
Здесь уместно остановиться на проведении организационно-экономических мероприятий, непосредственно затрагивающих экономические интересы граждан. Так, в настоящее время актуальна проблема повышения энергоэффективности и энергосбережения. Одно из направлений ее решения – установка счетчиков, экономичных бытовых приборов и т. п. Сегодня каждая семья решает эти проблемы самостоятельно. Между тем не нужны доказательства того, что максимальный эффект от установки приборов учета можно получить при организации данного процесса в масштабах всего дома или квартала (т. е., возможно, в масштабах ТОС).
К примеру, сумма затрат на установку приборов учета в квартирах в случае оформления заявки от имени всех жильцов дома по определению меньше суммы затрат на установку приборов учета в квартирах доме в случае оформления заявки от каждой квартиры в отдельности. Сегодня за установку счетчика расхода газа ЗАО «Орелгоргаз» берет около двух тысяч рублей с индивидуального заказчика услуги. Если договор на аналогичные услуги будет заключен от имени ТОС, то каждый собственник жилья заплатит значительно меньше, тем более что у ТОС имеется больше возможностей привлечь для выполнения работ конкурирующую организацию из числа тех, кто имеет лицензию на оказание подобных услуг.
В рамках предлагаемого мониторинга исследованием аналогичных практических вопросов, включая защиту законных прав и интересов жителей муниципальных образований, могут заняться специалисты, органы власти, а также инициативные группы населения. Регулярный мониторинг состояния и развития территориального общественного самоуправления позволит органам местного самоуправления быстро реагировать на возникающие ситуации и принимать соответствующие меры.
Исследования в рамках данного проекта помогут определить, как местные власти и общество оценивают уровень подготовки населения для участия в организации территориального общественного самоуправления. Результаты исследований помогут выявлять, уточнять и определять пути решения задач развития отношений ТОС с муниципальными властями. Результаты исследований могут быть использованы в создании системы мотивации населения к участию в территориальном общественном самоуправлении, определению направлений его совершенствования за счет выявления запросов, предпочтений и пожеланий опрашиваемых.
Несомненно, важную информацию получат также ученые, занимающиеся проблемами государственного и муниципального управления, развития гражданского общества.
Таким образом, изучение стратегических факторов, влияющих на формирование и функционирование ТОС, будет способствовать принятию обоснованных оперативных, тактических и стратегических управленческих решений в данной сфере.
Литература
1. Крылов С. И. Стратегический управленческий учет и его роль в управлении финансовыми потоками организации // Управленческий учет. – 2005. – № 3.
2. Уорд К. Стратегический управленческий учет : пер. с англ. – М. : Олимп-Бизнес, 2002.
3. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» / НПП «КонсультантПлюс». – Последнее пополнение
01.06.2009.
4. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов : Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» / НПП «КонсультантПлюс». – Последнее пополнение 01.06.2009.
5. О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года № 1313-Р // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» / НПП «КонсультантПлюс». – Последнее пополнение 01.06.2009.
6. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» : постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 // Справочная правовая
система «КонсультантПлюс» / НПП «КонсультантПлюс». – Последнее пополнение 01.06.2009.
7. В Курске появились территории общественного самоуправления [Электронный ресурс]. – Режим доступа: kurskcity.ru (Информационный портал kurskcity.ru).
8. Жилищная реформа и гражданское общество [Электронный ресурс]. – Режим доступа: hse.ru (ГУ-ВШЭ, 2008).
9. Лукьянов Ф. Организатор Обама // Газета.ru. – 2009. – 30 апреля.
10. Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации : стат. сб. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: gks.ru (Федеральная служба государственной статистики, 2009).
11. Регионы России. Социально-экономические показатели : стат. сб. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: gks.ru (Федеральная служба государственной статистики, 2009).
12. Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Томский район» [Электронный ресурс]. – Режим доступа : tr.tomskinvest.ru (Муниципальное образование «Томский район», 2009).
13. Мерсиянова И. В. Развитие территориального общественного самоуправления [Электронный ресурс]. – Режим доступа: economy.gov.ru (Министерство экономического развития Российской Федерации, 2008).
