Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Управление финансами банковских и страховых организаций    Формирование и использование финансовых ресурсов распределительной составляющей российской пенсионной системы. Часть II.

Формирование и использование финансовых ресурсов распределительной составляющей российской пенсионной системы. Часть II.

Формирование и использование финансовых ресурсов распределительной составляющей российской пенсионной системы. Часть II.

Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №1 год - 2007

Шушков В.В.

специалист Департамента финансового обеспечения системы ПФР,
студент 5-го курса
Государственного
университета управления

С момента старта современного пенсионного реформирования изменение темпов роста доходной и расходной частей бюджета ПФР от года к году вновь приобрело синхронный характер. В условиях существенного сокращения ресурсной базы обязательного пенсионного страхования (далее — ОПС) главной задачей стало поддержание достигнутого уровня жизни пенсионеров через изыскание дополнительных источников поступления средств, предназначенных для финансирования всевозрастающего дефицита бюджета ПФР. Обеспечение повышенного по сравнению с динамикой доходов роста расходов становится недостижимо: в 2005 г. дефицит бюджета ПФР вырос приблизительно в 4 раза по отношению к дефициту бюджета 2003 г., финансовый резерв уменьшился более чем на 41,5 млрд руб. Согласно Закону № 174-ФЗ на 2006 г. запланировано превышение расходов над доходами распределительной части системы ОПС в размере 94,3 млрд руб., из которых 74,5 млрд компенсируют субвенции ПФР из госбюджета, и на оставшуюся часть будет сокращен финансовый резерв Фонда, как ожидается, до 6—7 млрд руб. (см. рис.1).

 

<*> С учетом субвенций из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда в 2005—2006 гг.

Рис. 1. Динамика основных параметров бюджета ПФР в 1993—2006 гг.

Наиболее полное представление о характере относительных изменений в поступлении и расходовании средств Фонда в рамках его деятельности в системе ОПС дает сопоставление темпов прироста, с одной стороны, страховых взносов, налоговых платежей в ПФР и фонда оплаты труда в общероссийском масштабе и, с другой стороны, объема выплаченных пенсий по труду и совокупного уровня цен.

Несмотря на тесную зависимость между уровнем оплаты труда застрахованных и величиной поступающих в ПФР страховых взносов и налоговых платежей, вплоть до 1999 г. прослеживалось расхождение в динамике их темпов прироста: неизменная скорость прироста оплаты туда сопровождалась замедлением увеличения поступлений взносов и налогов в Фонд. К 2000 г. ситуация сбалансировалась, и на протяжении последующего года наблюдалось равнозначное снижение обоих показателей. В 2001 г. наметилось возрастание темпов прироста фонда оплаты труда и финансовых ресурсов системы пенсионного страхования, сменившееся в 2002—2003 гг. снижением темпов прироста до 20—22%. В последующем году сумма страховых взносов и налоговых поступлений на ОПС и фонд оплаты туда синхронно возросли на 21 и 23% соответственно. Снижение налогового бремени для хозяйствующих субъектов в отношении уплаты ЕСН в 2005 г. обусловило стремительное сокращение поступлений налоговых платежей в бюджет ПФР и, как следствие, привело к резкому расхождению между темпами прироста фонда оплаты труда наемных работников и ресурсной базой системы ОПС (см. рис.2).

Рис. 2. Прирост фонда оплаты труда наемных работников и обязательных платежей на пенсионное страхование в 1999—2005 гг., %<*>

<*> Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб./ Росстат. — М., 2006. — С. 325; Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005: Стат. сб./ Росстат. — М., 2005. — С. 28; http://www.pension.ru/ /opin_12.htm.

Графическая иллюстрация изменения темпов прироста трудовых пенсий и потребительских цен представлена на рис. 3. Она отражает снижение повышательной динамики объема выплат трудовых пенсий в 1996—1999 гг. вплоть до достижения ею отрицательного значения в 1999 г. (по причине увеличения задолженности Фонда по выплате всех видов пенсий, в том числе пенсий по труду) на фоне ускорения инфляционного прироста цен. Устранение задолженности и своевременное проведение индексации пенсий в 2000—2006 гг. способствовали установлению двукратного превышения темпами прироста расходов Фонда на выплату трудовых пенсий темпов прироста совокупного уровня цен при снижении их значений к концу периода.

Рис. 3. Прирост совокупного уровня потребительских цен и расходов на выплату трудовых пенсий в 1996—2005 гг., %<*>

<*> Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб./ Росстат. — М., 2006. — С. 27.

Структурный анализ расходов на выплату пенсий и со­ответствующих им доходных статей бюджета позволяет выявить положительное влияние изменений в тарифной политике ПФР, вступивших в силу с 2005 г., на степень согласованности структур доходной и расходной частей бюджета пенсионной системы.

Внедрение нового финансового механизма функционирования ПФР в 2002 г. сопровождалось переходом к формированию более 50% всех доходов Фонда, предназначенных для финансирования трудовых пенсий, налоговым методом при преимущественно страховом направлении расходования средств, о чем свидетельствует анализ структуры доходов и расходов ПФР по состоянию на год начала реформы (см. рис. 4 и рис. 5). Наибольший удельный вес в составе источников доходной части бюджета Фонда занимали поступления ЕСН, направляемые на финансирование базовой части трудовых пенсий (50,2% доходов ПФР), выплата которой составляла не более 30,9% расходов ПФР. Наряду с этим на выплату страховой части пенсий направлялось порядка 49,3%, в то время как страховые взносы на ее финансирование не превышали 39,5% доходов бюджета пенсионной системы. В результате при низком уровне обеспеченности выплаты страховой части трудовых пенсий в 2002 г. (88,8%) аналогичный показатель для базовых пенсий достиг 180,2%.<*>

<*> Федеральный закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда РФ за 2002 год» от 28 июля 2004 г. № 90-ФЗ.

Рис. 4. Структура доходов бюджета ПФР на 2002 год

 

Рис. 5. Структура расходов бюджета ПФР на 2002 г.

В соответствии с Законом № 174-ФЗ поступление в 2006 г. страховых взносов на ОПС, зачисляемых в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии, запланировано на уровне 621 070 млн руб., что составляет 42,4% от доходной части бюджета Фонда, средств ЕСН в форме субвенций из федерального бюджета — в сумме 485 950 млн руб., или 33,2% всех доходов ПФР. Расходы Фонда по ОПС ожидаются в текущем году в размере 1 166 754 млн руб., в том числе по выплате: базовой части трудовой пенсии — 486 048 млн руб., страховой части трудовой пенсии — 680 705 млн руб. (соответственно 33,2% и 46,5% расходной части бюджета ПФР) (см. рис. 6 и рис. 7).

Рис. 6. Структура доходов бюджета ПФР на 2006 г.<*>

<*> Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2006 год» от 22 декабря 2005 г. № 174-ФЗ.

Рис. 7. Структура расходов бюджета ПФР на 2006 г.

Изучение структуры доходной и расходной частей бюджета ПФР на 2006 г. позволяет сделать вывод о выравнивании обеспеченности пенсионных выплат по институтам распределительной части системы ОПС, что объясняется установлением согласованности денежных потоков соответствующих групп доходов и расходов (см. табл. 3).

Таблица 3

Показатели финансовой устойчивости распределительной составляющей бюджета ПФР

№ стр.

Показатель

2002 г.

2003 г.

2004 г.

2005 г.

2006 г.

1

Страховые взносы, налоговые платежи (стр.1.1 + стр.1.2), тыс. руб.

592 604 750

709 462 976

847 093 358

997 549 062

1 107 020 000

 

в том числе:

 

 

 

 

 

1.1

средства ЕСН, поступающие из федерального бюджета

331 603 220

368 238 275

441 317 482

436 109 062

485 950 000

1.2

страховые взносы на ОПС, направляемые на выплату страховой части трудовой пенсии

261 001 530

341 224 702

405 775 876

561 440 000

621 070 000

2

Трудовые пенсии (стр.2.1 + стр.2.2), тыс. руб.

477 822 365

722 749 938

868 635 550

1 033 528 769

1 166 731 626

 

в том числе:

 

 

 

 

 

2.1

выплата базовой части трудовой пенсии

184 003 415

267 910 315

316 635 327

430 995 200

485 950 000

2.2

выплата страховой части трудовой пенсии, пособий и компенсаций

293 818 950

454 839 623

552 000 223

602 533 569

680 781 626

3

Коэффициент финансовой обеспеченности системы пенсионного страхования (табл.1 стр. «Страховые взносы, налоговые платежи» / табл.1 стр. «Трудовые пенсии и пособия»), %)

98,09

98,09

97,55

96,62

95,04

4

Коэффициент обеспеченности выплаты трудовых пенсий (стр.1 / стр.2), %

124,02

98,16

97,52

96,52

94,88

5

Коэффициент обеспеченности выплаты страховой части трудовых пенсий (стр.1.2 / стр.2.2), %

88,83

75,02

73,51

93,18

91,23

6

Коэффициент обеспеченности выплаты базовой части трудовых пенсий (стр.1.1 / стр.2.1), %

180,22

137,45

139,38

101,19

100

 

Снижение значения коэффициента обеспеченности выплаты базовой части трудовых пенсий со 180 до 100% за период с 2002 по 2006 г. и неустойчивое повышение значения коэффициента обеспеченности страховой части пенсий по труду с 89 до 91% за тот же период свидетельствуют об ухудшении финансовой устойчивости всей распределительной системы российского пенсионного страхования. Процентное соотношение доходов и расходов условно-накопительной составляющей бюджета ПФР сокращалось на протяжении 2000—2005 гг., и в настоящее время уровень обеспеченности поступлениями обязательств ПФР является самым низким за всю историю существования Фонда — 93,64% по финансовому плану на 2006 г. (см рис. 8). При этом тенденция дальнейшего увеличения дефицита бюджета Фонда сохраняется, обусловливая снижение страхового потенциала системы ОПС и возрастание ее зависимости от федерального бюджета.

 

Рис. 8. Коэффициент обеспеченности расходов доходами в рамках распределительной части бюджета ПФР в 1993—2006 гг.

Основная причина несбалансированности бюджета пенсионной системы обусловлена наличием механизмов нецелевого (нестрахового) расходования пенсионных средств согласно базовым принципам пенсионного страхования: в российском пенсионном законодательстве предусмотрены условия получения трудовой пенсии независимо от уплаты страховых взносов, необеспеченные соответствующими денежными поступлениями льготы по учету стажа и заработка для отдельных категорий пенсионеров и т.д. В современной пенсионной системе доля нецелевого перераспределения страхового резерва, по различным экспертным оценкам, колеблется от 1/4 до 1/3 всего объема накопленных государственных пенсионных обязательств. При этом важно отметить, что законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве, с размером страховых взносов и своевременностью их уплаты.

В обобщенном виде структура выплат пенсий, не имеющих отношения к трудовой деятельности пенсионера, распределяется согласно рис. 9 [5, стр.111].

Рис. 9. Структура выплат пенсий, не имеющих отношения к трудовой деятельности пенсионера (из расчета суммы в 100%)

Полная ликвидация проблемы нестрахового перераспределения страховых резервов затруднена следующими обстоятельствами:
- существованием механизмов досрочного предоставления права выхода на трудовую пенсию большому числу застрахованных — в настоящее время из 29 млн пенсионеров по старости 9,5 млн человек являются получателями досрочной пенсии, иными словами, каждый третий пенсионер приобретает право на пенсионную выплату в свою пользу ранее достижения возраста выхода на пенсию, предусмотренного законом;
- сохранением за работающими пенсионерами права на получение пенсионных выплат — при неизменной численности пенсионеров по труду в последние годы на уровне 36,2—36,3 млн человек удельный вес получателей трудовых пенсий, продолжающих трудовую деятельность, за 2002—2004 гг. увеличился с 19,1% до 21,2%<*>;
- отсутствием в законодательстве пенсионной формулы на переходный пери­од (до 2027 г.), учитывающей особенности исчисления размера трудовой пенсии в пользу застрахованных лиц, не имеющих фактически подтверж­енного расчетного пенсионного капитала (РПК). На практике конвертация пенсионного капитала осуществляется исходя из заработка двух последних лет, предшествующих моменту вступления в силу нового пенсионного законодательства (2000—2001 гг.), вследствие чего происходит резкое завышение величины РПК для большинства граждан, нивелируемое, в свою очередь, ограничением на соотношение среднемесячного заработка застрахованного лица и среднемесячной заработной платы в РФ в размере 1,2, что в конечном счете приводит к уравнительности пенсионных выплат по труду;
- применением в пенсионной формуле фиксированного срока выплаты пенсии, соответствующего 19 годам, без учета реальных изменений в демографической ситуации в течение всего страхового цикла — ожидаемая продолжительность жизни для населения в возрасте выхода на пенсию сегодня составляет 19,4 лет (12,6 лет для мужчин и 22,1 года для женщин) и, по прогнозным оценкам, в долгосрочной перспективе будет наблюдаться неуклонный рост периода дожития пенсионера до 22 лет к 2020 г. [6, стр. 47];
- завышением учитываемого в пенсионном капитале заработка за­страхованных, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, — по состоянию на начало 2005 г. доля пенсионеров по районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям составила 7,2% при среднем размере назначенных пенсий 2 651 руб. в месяц, который превышает среднероссийский размер на 30,8%.

<*> Экономически не­обоснованное устранение влияния страхового стажа на формирование РПК застрахованных лиц, необходимого для назначения трудовой пенсии по старости, привело к тому, что при минимально допустимом страховом стаже 5 лет за застрахованное лицо уплачиваются страховые взносы, несоизмеримые с тем объемом выплат в ви­де базовой части пенсии, которые будущий пенсионер получит в течение 19 лет.

Дополнительное утяжеление расходной части бюджета ОПС обусловлено принятой в современной социальной политике практикой протекционизма получателям минимальных пенсий, т.е. тем категориям за­страхованных, которые по причине недостаточной продолжительности страхового стажа<*> либо крайне низкого размера заработка не могут обеспечить себе размер трудовой пен­сии выше минимально установленной пенсионной выплаты.

<*> Экономически необоснованное устранение влияния страхового стажа на формирование РПК застрахованных лиц, необходимого для назначения трудовой пенсии по старости, привело к тому, что при минимально допустимом страховом стаже 5 лет за застрахованное лицо уплачиваются страховые взносы, несоизмеримые с тем объемом выплат в ви­де базовой части пенсии, которые будущий пенсионер получит в течение 19 лет

В последнее время высокая тарифная ставка отчислений с заработной платы на социальные, в том числе пенсионные, нужды становится обременительной для экономического развития страны в целом и для предприятий и организаций в частности. По этой причине в ходе пенсионной и налоговой реформ механизм отчислений на ОПС значительно изменился. Так, дважды уменьшался размер тарифа на ОПС и ставки ЕСН (на 1 п.п. в 2001 г. и 8 п.п. в 2005 г.), изменилась структура и упростился порядок применения уникальной для мировой практики регрессивной системы исчисления взносов и налога (в пользу наиболее высокодоходных категорий граждан) и т.п.

Анализ федеральных законов о бюджетах социальных внебюджетных фондов на 2005—2006 гг., разработанных в условиях сокращения поступлений ЕСН, со всей очевидностью свидетельствует о поспешном характере и недостаточной обоснованности резкого уменьшения размера ставки ЕСН, приведшего к снижению уровня социальных гарантий и социальной защищенности застрахованных в системе обязательного социального страхования. Государству приходится изыскивать существенные дополнительные ресурсы (из федерального и региональных бюджетов) на фоне достаточно весомого бремени финансовой ответственности, связанной с дотированием выпадающих доходов. Между тем дефицит бюджетов внебюджетных фондов продолжает иметь место, что фактически реанимирует социалистическую модель государственного социального обеспечения, и отказ от предоставления субвенций ПФР из федерального бюджета без повышения страховых тарифов в среднесрочной перспективе не представляется возможным.

Неуклонное снижение поступлений в доходы бюджета ПФР в значительной степени обусловлено хронической задолженностью основной части плательщиков обязательных пенсионных отчислений. К моменту начала налоговой реформы уровень просроченной задолженности по взносам на пенсионные нужды составил порядка 160 млрд руб., что соответствовало 1/3 собственных поступлений бюджета пенсионной системы на 2001 г.

На современном этапе развития, несмотря на снижение темпов рос­та просроченной задолженности по обязательным платежам в ПФР по сравнению со второй половиной 90-х гг., отечественная система ОПС продолжает испытывать значительное негативное воздействие рассматриваемого фактора, которое проявляется в образовании и сохранении многомиллиардной задолженности не только по страховым взносам на ОПС на уровне 150 млрд руб., но и по ЕСН, зачисляемому в федеральный бюджет и направляемому в Фонд на выплату базовой части трудовых пенсий (см. рис. 10).

Рис. 10. Рост просроченной задолженности плательщиков страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и ЕСН в 1993—2006 гг.<*>

<*> Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб. / Росстат. — М., 2006. — C. 613; Социально-экономическое положение России. Январь 2006 года: Стат. сб. / Росстат. — М., 2006. — С. 208—209.

В свете вышеизложенного мобилизация просроченной задолженности плательщиков перед ПФР как одного из резервов стабилизации финансово­го положения Фонда является актуальной и одной из самых сложных задач пенсионной системы.

Главным фактором роста просроченной задолженности по платежам в ПФР и ЕСН долгое время являлись задержки выплаты заработной платы вследствие сложившейся дебиторской задолженности и отсутствия бюджетного финансирования. Наметившаяся с 1999 г. тенденция снижения задолженности по заработной плате в экономике позволила в определенной степени уменьшить темпы ро­ста просроченной задолженности плательщиков перед ПФР (см. рис. 11).

Рис. 11. Динамика задолженности организаций и индивидуальных предпринимателей по заработной плате и обязательных начислений на пенсионные нужды в 2000—2006 гг. <*>

<*> Россия в цифрах. 2005: Крат. стат. сб. / Росстат. — М., 2005. — С. 346—347; Социально-экономическое положение России. Январь 2006 года: Стат. сб. / Росстат. — М., 2006. — С. 256.

В числе других причин роста просроченной задолженности можно выделить: использование натуральной формы оплаты тру­да в виде готовой продукции, денежных на­личных средств в хозяйственной деятельности без перечисления страховых взносов и ЕСН, выплат за счет кредитов банков и др.

Не менее существенным фактором ухудшения финансовой обеспеченности пенсионных выплат послужило падение собираемости всех видов доходов ПФР. За 1992—1998 гг. уровень сбора страховых взносов в ПФР снизился на 21,4%, составив к концу периода 78,6%. Благодаря повышению эффективности деятельности уполномоченных служб ПФР, уменьшению задолженности по выплате заработной платы и общей относительной экономической стабилизации в стране коэффициент сбора доходов Фонда к 2000 г. повысился до 95,6%. На этапе введения ЕСН предполагалось уменьшение расходов государства на сбор взносов (за счет экономии средств на со­держание аппарата управления пенсионной системой в связи с ликвидацией отдельных служб ПФР) и повышение их собираемости (в результате более эффективной ра­боты Министерства по налогам и сборам, с 2005 г. — Федеральная налоговая служба в составе Министерства финансов). Однако на практике поступления платежей в социальные внебюджетные фонды, в т.ч. в ПФР, повысились только в первые годы функционирования системы ОПС в обновленном варианте: если с 2001 по 2003 г. коэффициент сбора взносов на пенсионные нужды вырос на 8,3 п.п., то за период 2004—2005 гг. собираемость взносов на ОПС и ЕСН вновь упала более чем на 4 п.п. (см. рис. 12).

Рис. 12. Коэффициента сбора обязательных платежей в ПФР в 1992-2004 гг.<*>

<*> С 2002 г. коэффициент сбора обязательных платежей в ПФР представляет собой средневзвешенную величину коэффициентов сбора страховых взносов на ОПС и ЕСН.

Возникновение проблемы собираемости доходов ПФР в значительной мере связано с высокой долей отчислений с заработной платы на социальное страхование и социальное обеспечение в общих расходах хозяйствующих субъектов: совокупная ставка взносов во внебюджетные фонды (с 2002 г. также ЕСН в части, зачисляемой в федеральный бюджет) составляла в 1991—1992 гг. — 38%, 1993 г. — 39%, 1994—1995 гг. — 40%, 1996—2000 гг. — 39,5%, 2001—2004 гг. — 35,6% и в настоящее время соответствует 26% (без учета взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний). Кроме того, разрастание теневого обращения денежных средств и их существенное вытеснение из легального обращения различными заменителями (ценными бумагами, договорами, фиксирующими бартерные отношения, выплатами вознаграждений в натуральной форме и т.п.) не позволяют в должной мере обеспечить стабильный сбор доходов ПФР для финансирования плановых расходов по пенсиям.

Несоблюдение необходимой дисциплины и отсутствие должной заинтересованности в уплате страховых взносов характерно не только для работодателей, но и для наемных работников, которые предпочитают отдаленным и достаточно скромным трудовым пенсиям различные виды социальных или скрытых от обязательных начислений выплат.

Напряженная ситуация складывается и в отношении уплаты страховых взносов индивидуальными предпринимателя­ми, которые имеют значительные льготы в части регистрации, условий, размеров и сроков внесения страховых платежей и т.п.

Свою роль сыграли негативные тенденции на макроэкономическом уровне: экономический спад, неразвитый финансово-кредитный механизм, неплатежеспособность предприятий и иные причины, которые не могли не отразиться на собираемости страховых взносов в пенсионную систему.

Таким образом, основные факторы, действие которых обуславливает возникновение несбалансированности бюджета ПФР, сводятся к следующему:
- необеспеченное страховыми ресурсами увеличение расходов Фонда на выплату пенсий и пособий в одних случаях и необоснованное снижение ставок обязательных платежей на пенсионные нужды при сохранении на неизменном уровне государственных пенсионных обязательств в других;
- неконтролируемое расширение нестраховых видов пенсионных выплат;
- рост просроченной задолженности плательщиков по страховым взносам в ПФР и ЕСН в федеральный бюджет;
- падение собираемости всех видов доходов пенсионной системы;
- неэффективность управления пенсионной системой РФ, которая делает ее неспособной быстро адаптироваться к меняющимся экономическим условиям.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Борисенко Н. Ю. Некоторые направления совершенствования механизмов формирования и использования финансовых ресурсов Пенсионного фонда России // Финансы и кредит. — 2004. — № 21. — С. 23—35.
  2. Пенсионная реформа: Сб. статей / Под ред. О.Е. Илюхина. — М.: Просвещение, 2002. — 240 с.
  3. Пенсионная реформа в Российской Федерации: Сб. законодат. актов / Под ред. М.Ю. Зурабова. — М.: ПФР, 2002. — 260 с.
  4. Роик В. Д. Концептуальные основы формирования рыночной финансовой модели социального страхования для России // Пенсионные фонды и инвестиции. — 2005. — № 4 (22). — С. 9—13.
  5. Соловьев А. К. Экономика пенсионного страхования: Учебное пособие для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. — 335 с.
  6. Соловьев А. К., Новикова Е.Б. Актуарное обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы // Пенсия. — 2005 . — № 4. — С. 44—50.

Часть I

Также по этой теме:





Ранее просмотренные страницы