Опубликовано в журнале "Советник юриста" №7 год - 2012
Стрельников В. В.,
канд. юр. наук, г. Саратов
Для выполнения своих непосредственных функций современные органы прокуратуры должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими. Стабильное и достаточное финансирование реализации прокурорскими работниками государственной функции общего надзора является одним из главных аспектов надлежащего функционирования рассматриваемой нами системы. Рассматривая значение профессиональной деятельности служащих прокуратуры по обеспечению законности в стране, можно сделать вывод о том, что от степени материально-технического оснащения проверочных мероприятий зависит их результативность и качество. Уменьшение финансирования неизбежно повлечет снижение управленческой активности и, как следствие, ослабление централизованных начал построения общенадзорного ведомства. Ввиду этого важнейшей государственной задачей является поддержание надлежащего уровня материального обеспечения органов и учреждений прокуратуры.
Согласно ст. 52 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений прокуратуры РФ, а также гарантий и компенсаций работникам этих учреждений, установленных настоящим Федеральным законом, является расходным обязательством Российской Федерации. Истолковывая расширительно содержание указанной статьи, отметим, что средства федерального бюджета являются единственным источником, покрывающим все затраты на содержание звеньев, входящих в состав прокуратуры, которая не имеет права привлекать для каких-либо целей средства государственных и муниципальных органов власти, кредитных организаций, внебюджетных фондов, а также юридических и физических лиц. На внутриведомственном уровне распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 23 апреля 1998 г. № 24/7 р (1) предписывает прокурорам субъектов Федерации, городов и районов, военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур не допускать случаев привлечения для нужд органов прокуратуры любых пожертвований от благотворительных и иных негосударственных фондов.
(1) См.: Распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 23 апреля 1998 г. № 24/7 р «О недопустимости привлечения органами прокуратуры средств благотворительных и иных негосударственных фондов»//СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 11.10.2011).
Примечательно, что согласно п. 3 ч. 3 ст. 21 Бюджетного кодекса РФ органы прокуратуры являются первой структурой в перечне расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, которые являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов. Исходя из специфического положения органов прокуратуры в системе разделения властей, а также особой роли в государственном механизме, характеризующейся признаками организационной обособленности, единства и централизации, в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете расходы на содержание надзорного ведомства выделены в виде отдельной строки.
Так, согласно приложению № 8 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (1) Генеральной прокуратуре РФ на обеспечение деятельности в 2011 г. выделено 41 929 692,4 тыс. рублей.
Анализируя целевые направления финансирования, отраженные в отмеченном приложении, можно прийти к выводу, что в основном денежные средства выделяются на обеспечение решения внутриорганизационных вопросов, связанных с реализацией профессиональных и управленческих функций. Законодатель в данном случае не акцентирует внимания на обозначенный в нормативных актах приоритетных установках в деятельности прокуратуры. Его главной задачей является планирование расходов на осуществление всеми звеньями надзорного ведомства мероприятий, которые, в свою очередь, запланированы Генеральной прокуратурой РФ на 2011 г.
Исходя из этой общей концепции, можно выделить шесть основных блоков, на которые, согласно отмеченному приложению № 8, направлено основное финансирование:
1) организация международного сотрудничества как самостоятельная сфера, предполагающая расходы на развитие международных отношений, выполнение вытекающих из них обязательств и перечисление взносов в соответствующие организации;
2) внутреннее управление (расходы на руководство и управление в сфере установленных функций, обеспечение деятельности центрального аппарата и территориальных органов);
3) профессиональное обучение кадров (затраты на целевую подготовку специалистов, высшее и послевузовское профессиональное образование);
4) налоговые обязательства (уплата налога на имущество организаций и земельного налога);
5) капитальное строительство и ремонт (расходы на строительство объектов социального и производственного назначения, в том числе объектов общегражданского назначения, жилья, инфраструктуры);
(1) СЗ РФ. – 2010. – № 51 (часть I, II, III). – Ст. 6809.
6) мероприятия, направленные на реализацию социальной поддержки кадрового состава (расходы на здравоохранение, санаторно-оздоровительную помощь, пенсии, содержание санаториев, пансионатов, домов отдыха и турбаз, реализацию Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. № 176 «Об установлении ежемесячной доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров» (1), Федерального закона от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» (2) и т. д.).
Т. А. Нестерова высказывается о том, что бюджетное финансирование прокуратуры и иных правоохранительных органов представляет собой долгосрочное безвозмездное субсидирование внутриуправленческой деятельности в широком смысле, в конечном счете направленной на обеспечение выполнения государственных задач.
При этом безвозмездность предполагает лишь отсутствие необходимости компенсировать бюджетные затраты в денежном выражении. Целью субсидирования в данном случае выступает получение общеполезного результата, выражающегося в повышении уровня законопослушания и снижения количества противоправных деяний (3).
Оценивая многоуровневость финансового обеспечения современных органов прокуратуры, Д. О. Рассадкин выделяет два вида прогнозируемых расходов на ее содержание, которые отражены в нормативном акте о федеральном бюджете на соответствующий период (год). К первому отнесены обязательства из возникших ранее правоотношений (содержание установленной штатной численности прокурорских работников, выплата пенсий, пособий, расходы на строительство и ремонт служебных помещений и т. д.), которые в совокупности образуют необходимый минимум затрат, которые федеральный бюджет обязан покрыть для нормального функционирования органов и учреждений прокуратуры. Второй вид расходов направлен на модернизацию внутриорганизационных отношений и предусматривает финансирование новых направлений или увеличение расходов на уже существующие правоотношения (повышение оплаты труда, расширение штатной численности, совершенствование информационного обеспечения и т. д.) (4).
Учитывая указанные аспекты, Е. В. Китрова и В. А. Кузьмин приходят к заключению, связанному с важностью определения эффективности финансирования каждого направления деятельности прокуратуры, отраженного в законе о федеральном бюджете. При этом исследователи не настаивают на экономических подсчетах результата выделения финансов, выражающихся в увеличении стоимости основных средств, переданных в распоряжение Генеральной прокуратуре РФ, а свидетельствуют о необходимости объективной оценки социального эффекта, который предполагается получить от финансового обеспечения каждого из направлений, зафиксированных в бюджетном законе. Иными словами, в условиях лимитированности предусмотренных на нужды прокуратуры средств достижение общеполезного результата должно быть выражено в максимально точном исполнении расходных статей. В этой связи на первый план выступает субъективный фактор, предполагающий исключительно адресный и целевой порядок использования финансовых ресурсов. Самостоятельность в материальном обеспечении деятельности прокурорских работников не предполагает произвольного планирования управленческим аппаратом расходов, а лишь дает возможность выбора оптимальных путей самообеспечения.
(1) СЗ РФ. – 2005. – № 8. – Ст. 630.
(2) СЗ РФ. – 2002. – № 10. – Ст. 964.
(3) См.: Нестерова Т. А. Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре как особом классе федеральной государственной службы в России: дисс. … канд. юр. наук. – Пермь, 1999. – С. 118.
(4) См.: Рассадкин Д. О. Административно-правовое регулирование прохождения службы в органах прокуратуры: дис. … канд. юр. наук. – М., 2007. – С. 140.
Социальный результат находит свое выражение при условии внутренней согласованности действий всех заинтересованных структурных подразделений и заключается в оптимальном сочетании временных затрат прокуроров на выполнение профессиональных функций и получаемого ими вознаграждения за труд, а также финансирования служебной деятельности (1). Соглашаясь с данной позицией, отметим, что в условиях гарантированности выделения материальных ресурсов из федерального бюджета на обеспечение функционирования системы органов прокуратуры решающее значение будет иметь грамотность и экономическая обоснованность их использования.
Акцентирование внимания на указанных аспектах вызвано существующими проблемами в оперативном распределении финансов на нужды территориальных звеньев прокуратуры. Так, несмотря на общую обеспеченность служащих прокуратуры служебными помещениями, автотранспортом, техническими средствами и расходными материалами, в период 2009–2010 гг. коэффициент износа основных средств региональных прокуратур увеличился на 10,1% и на начало 2011 г. составил 37,6%. Эта негативная тенденция сопровождалась ростом тарифов на услуги ЖКХ, цен на ГСМ, а также увеличением стоимости потребляемых прокуратурами услуг (ремонт и техническое обслуживание, плановая замена оборудования, узлов и агрегатов и т. д.) (2). Ввиду отсутствия возможности централизованного снабжения Генеральной прокуратурой РФ нижестоящих прокуратур в необходимом объеме материально-техническими средствами, а также существенных различий в экономическом развитии отдельных регионов приобретение в кратчайшие сроки производственного и хозяйственного инвентаря по приемлемым для бюджета прокуратуры ценам является трудновыполнимой задачей (3).
Прокуратура Российской Федерации является бюджетным учреждением, при этом ни Закон о прокуратуре, ни иные нормативные акты не определяют специфики распределения и учета финансовых ресурсов в межгоррайпрокуратурах. Эта деятельность в основном регламентирована Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (4). Ввиду отсутствия объективной финансовой самостоятельности региональных прокуратур на сегодняшний день приходится констатировать общность проблем надзорного ведомства и иных органов исполнительной власти в перераспределении бюджетных средств. К ним относится отсутствие равнодолевого освоения ассигнований. В связи с этим значительная часть расходов осуществляется во второй половине года, а иногда в последних его месяцах. Подобная ситуация предполагает сжатые сроки на приобретение необходимых материальных ценностей, что, в свою очередь, создает порочную практику обхождения конкурсного порядка проведения закупок для государственных нужд и способствует коррупционным проявлениям. Созданная казначейская система исполнения бюджетов не предусматривает эффективного контроля за деятельностью главных распорядителей в части дальнейшего перераспределения средств и целевого их использования, что создает предпосылки к кулуарности и закрытости финансового планирования (5).
(1) См.: Китрова Е. В., Кузьмин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», 2007//СПС «Гарант».
(2) Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник. – М., 2011. – С. 556.
(3) См.: Ласкина Н. В. Прокурорский надзор: учебное пособие для вузов. – М., 2006. – С. 289.
(4) СЗ РФ. – 1996. – № 48. – Ст. 5369.
(5) См.: Китрова Е. В., Кузьмин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», 2007//СПС «Гарант».
Отмеченные выше гарантии финансирования деятельности прокуратуры из федерального бюджета являются общими для всей рассматриваемой нами системы. При этом Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает ряд персонифицированных финансовых гарантий, которыми обеспечиваются прокурорские работники определенных категорий при наличии установленных законом условий. Наиболее отчетливо это прослеживается при анализе ч. 1 ст. 44 отмеченного нормативного акта. В данной норме отражено, что денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада; доплат за классный чин, за выслугу лет, за особые условия службы (в размере 50% должностного оклада), за сложность, напряженность и высокие достижения в службе (в размере до 50% должностного оклада); процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»; премий по итогам службы за квартал и год; других выплат, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Далее в статье раскрываются особенности начисления дополнительных сумм к окладу прокурорского работника. Так, доплата за классный чин производится ежемесячно и устанавливается в процентном отношении к должностному окладу в следующих размерах: действительный государственный советник юстиции – 30%; государственный советник юстиции 1 класса – 27%; государственный советник юстиции 2 класса – 25%; государственный советник юстиции 3 класса – 23%; старший советник юстиции – 21%; советник юстиции – 20%; младший советник юстиции – 19%; юрист 1 класса – 18%; юрист 2 класса – 17%; юрист 3 класса – 16%; младший юрист – 15%. Доплата за выслугу лет производится также ежемесячно и устанавливается в процентном отношении к должностному окладу и доплате за классный чин прокурорского работника в размерах: от 2 до 5 лет – 20%;
от 5 до 10 лет – 35%; от 10 до 15 лет – 45%; от 15 до 20 лет – 55%; свыше 20 лет – 70%. Процентные надбавки за ученую степень и ученое звание выплачиваются кандидатам наук или доцентам в размере 5% должностного оклада, докторам наук или профессорам – 10% должностного оклада, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации» – в размере 10% должностного оклада.
Вместе с тем, невозможно однозначно истолковать законодательное положение, связанное с порядком премирования в системе органов прокуратуры. В анализируемой нами статье отражено, что выплата премий прокурорским работникам по итогам службы за квартал и год, а также оплата труда других работников осуществляются по нормам, установленным для работников органов исполнительной власти. Буквальное толкование этого положения позволяет сделать вывод о том, что премирование служащих всех органов исполнительной власти осуществляется в одинаковом порядке и равном размере. Однако, исходя из содержания отдельных нормативных актов, мы должны констатировать, что процедура выплаты премиального вознаграждения работникам учреждений исполнительной власти в каждом органе имеет свои особенности. Так, согласно п. 12–15 Положения об оплате труда работников аппарата Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям (1) работники аппарата Роспечати премируются по результатам работы Роспечати за месяц.
(1) См.: Приказ Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 3 апреля 2009 г. № 100 «Об оплате труда работников аппарата Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям»//Российская газета. – 2009. – № 99.
Результативность работы каждого сотрудника определяется руководителем структурного подразделения. При определении размера премии конкретному работнику учитываются: профессиональный опыт работника и его квалификация; полное и качественное выполнение должностного регламента; высокая исполнительская дисциплина и высокая степень ответственности работника аппарата за результаты деятельности; подготовка, организация и участие в социально значимых проектах в установленной сфере деятельности. Размеры премии определяются в пределах фонда оплаты труда и максимальными размерами не ограничиваются. Премия начисляется за фактически отработанное время: федеральным государственным гражданским служащим Роспечати – на оклад денежного содержания с учетом установленных надбавок и ежемесячного денежного поощрения; работникам, замещающим должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, – на должностной оклад с учетом установленных надбавок и ежемесячного денежного поощрения. В соответствии с п. 1, 2 Инструкции о дополнительных выплатах сотрудникам органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (1) сотрудникам органов наркоконтроля выплачиваются премии за образцовое исполнение служебных обязанностей в размере до трех окладов денежного содержания в год и разовые премии за выполнение особо сложных и важных заданий. Премия выплачивается ежемесячно, за прошедший месяц, одновременно с выплатой денежного довольствия за текущий месяц, из расчета до 25% оклада по основной штатной должности (сотрудникам, назначенным исполняющими обязанности по должности, – исходя из оклада по этой штатной должности) и оклада по специальному званию в пределах средств, выделенных на денежное довольствие сотрудников. При исчислении премии в расчет принимается размер оклада денежного содержания, установленный сотрудникам на 1-е число месяца, в котором производится выплата премии.
Неуказание в ч. 1 ст. 44 Закона о прокуратуре конкретного органа исполнительной власти, особенности премирования сотрудников которого могут быть применены к работникам прокуратуры, а также отсутствие ссылки в этой части статьи на возможное внутриведомственное регулирование данных аспектов порождают закономерный вопрос: вправе ли Генеральный прокурор РФ при наличии данной нормы принять Положение «О премировании работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации по итогам работы за квартал» (2)? Отвечая на него, укажем, что в соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Реализация этих полномочий применительно к премированию служащих прокуратуры полностью укладывается в компетенцию высшего должностного лица, возглавляющего рассматриваемое нами ведомство. Из содержания данной нормы следует, что принятие им указанного Положения является законным и обоснованным.
(1) Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 20 января 2009 г. № 28 «О дополнительных выплатах сотрудникам органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»// Российская газета. – 2009. – № 30.
(2) См.: Положение «О премировании работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации по итогам работы за квартал». Утверждено Генеральной прокуратурой РФ 17 марта 1997 г.// СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 11.10.2011).
При этом законодательная привязка процедуры выдачи премиальных вознаграждений в прокуратуре к порядку и условиям премирования служащих органов исполнительной власти, отраженная в ч. 1 ст. 44 Закона о прокуратуре, по сути, противоречит положениям ч. 1 ст. 17 этого нормативного акта и необоснованно ограничивает компетенцию Генерального прокурора РФ.
Анализируя широкий круг ведомственных актов, посвященных различным аспектам финансирования профессиональной деятельности прокуратуры (1), можно прийти к выводу, что основные вопросы предоставления прокурорским работникам значительного количества социальных гарантий и материального обеспечения прохождения службы в надзорном ведомстве в достаточном объеме раскрыты в соответствующих приказах и распоряжениях, отражающих специфику внутриорганизационной деятельности исследуемых органов.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 44 Закона о прокуратуре пенсионное обеспечение прокуроров, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и порядку, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей. Лицам, имеющим право на пенсионное обеспечение, предусмотренное настоящим пунктом, выслугу не менее 20 лет и не получающим какую-либо пенсию, выплачивается ежемесячная надбавка к денежному содержанию в размере 50% пенсии, которая могла быть им назначена.
При этом законодатель не выделяет имеющих право на пенсионное обеспечение служащих рассматриваемых нами органов в особую группу. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942 (2) на прокуроров, научных и педагогических работников органов и учреждений прокуратуры РФ, имеющих классные чины, и их семьи с учетом особенностей прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры распространяется действие постановления Совета Министров – Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, и их семьям в Российской Федерации»(3).
(1) См.: Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2004 г. № 839 «О порядке проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков при исполнении служебных обязанностей на железнодорожном, внутреннем водном (речном), морском и воздушном транспорте»//СЗ РФ. – 2004. – № 52 (часть II). – Ст. 5503; Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета»//СЗ РФ. – 2002. – № 40. – Ст. 3939; Приказ Генеральной прокуратуры России, Минобороны России и МВД РФ от 6 августа 1998 г. № 54/479 «О порядке финансирования, материально-технического и иного обеспечения деятельности военных прокуратур гарнизонов, содержащихся за счет штатной численности внутренних войск МВД России»//СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 11.10.2011).
(2) См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семьям»//СЗ РФ. –1994. –№ 17. –Ст. 2000.
(3) Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. – № 40. – Ст. 3753.
Исходя из отсылочной нормы ч. 2 ст. 44 Закона о прокуратуре, прокуроры, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных в связи с исполнением служебных обязанностей, признанные инвалидами вследствие заболеваний, полученных в период прохождения службы, а также семьи погибших (умерших) вследствие указанных причин прокурорских работников имеют право на пенсионное обеспечение, исчисляемое в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»(1).
Служащим органов прокуратуры и имеющим право на пенсионное обеспечение в соответствии с указанным нормативным актом и уволенным со службы после 17 февраля 1999 г. на пенсию, в отставку или по достижении предельного возраста выплачивается выходное пособие. При увольнении по состоянию здоровья или инвалидности, а также вследствие организационно-штатных мероприятий выходное пособие выплачивается независимо от права на указанную пенсию.
Выходное пособие исчисляется из оклада по последней штатной должности с доплатой за классный чин. Выслуга лет для выплаты выходного пособия исчисляется в соответствии с подп. 1.1 и 1.2 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семьям». Выходное пособие исчисляется из оклада по последней штатной должности с доплатой за классный чин. При этом выслуга лет исчисляется календарно, без применения льгот.
Выходное пособие выплачивается за полные годы выслуги лет в размерах, предусмотренных Законом о прокуратуре:
– менее 10 календарных лет – 5 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин;
– от 10 до 15 календарных лет – 10 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин;
– от 15 до 20 календарных лет – 15 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин;
– 20 календарных лет и более – 20 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин.
В случае повторного приема на службу лиц, уволенных из органов и учреждений прокуратуры после 1 января 1996 г., выходное пособие выплачивается исходя из общей выслуги лет, исчисленной на день последнего увольнения, с зачетом пособий, выплаченных при предыдущих увольнениях со службы, в том числе из других органов(2).
Далее отметим, что законодательство предусматривает покрытие служащим прокуратуры расходов, связанных с поездками по служебной необходимости. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 850 (3) утверждены Правила обеспечения прокурорских работников, судей и судебных приставов в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения. В соответствии с этим правовым актом прокурорские работники обеспечиваются в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами общественного транспорта.
(1) Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1993. – № 9. – Ст. 328.
(2) См.: Китрова Е. В., Кузьмин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», 2007//СПС «Гарант».
(3) См.: Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 850 «О порядке обеспечения прокурорских работников, судей и судебных приставов в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения»//СЗ РФ. – 2004. – № 52 (часть II). – Ст. 5514.
Указанные проездные документы приобретаются соответственно органами прокуратуры в субъектах РФ у соответствующих транспортных организаций. Приобретение проездных документов для обеспечения в служебных целях прокурорских работников и возмещение расходов на проезд всеми видами общественного транспорта производятся исходя из стоимости проезда на общественном транспорте, установленной в субъекте РФ, на территории которого указанные лица находятся в служебных целях.
В случае, если прокурорские работники не обеспечиваются в установленном порядке проездными документами, расходы на проезд в служебных целях всеми видами общественного транспорта компенсируются органами прокуратуры в размере фактически понесенных затрат.
Для возмещения расходов на проезд всеми видами общественного транспорта прокурорские работники представляют:
– заявление о возмещении расходов на проезд;
– использованные проездные документы, подтверждающие расходы на проезд (на проездном документе, в том числе едином, сезонном и др., должна быть указана цена либо к проездному документу должны прилагаться чек, квитанция или справка, заверенная должностным лицом соответствующего предприятия общественного транспорта, подтверждающие его стоимость).
В качестве одной из важнейших социальных гарантий ч. 4 ст. 44 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает право служащих органов и учреждений прокуратуры на дополнительную жилую площадь. При этом анализируемый нами нормативный акт устанавливает, что прокуроры, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются в соответствии с нормами, установленными законодательством Российской Федерации, отдельными жилыми помещениями, приобретаемыми за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Однако применение указанной нормы на практике вызывает ряд вопросов. Во-первых, Закон не определяет статус жилья этой категории, точнее, не раскрывает возможной его принадлежности к специализированному жилому фонду Генеральной прокуратуры РФ или прокуратур субъектов Федерации, а также не устанавливает, могут ли данные квартиры (жилые дома) быть приобретены в собственность работников прокуратуры. В постановлении Правительства РФ от 21 марта 2008 г. № 192 «О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями»(1) установлено, что до внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на соответствующий год Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Следственному комитету при прокуратуре Российской Федерации и Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации на улучшение жилищных условий судей, прокуроров и следователей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, используются этими органами на приобретение (строительство) на конкурсной основе отдельных жилых помещений для указанной категории лиц с отнесением этих помещений к специализированному жилищному фонду Российской Федерации. Впоследствии каких-либо дополнений в законодательство, уточняющих порядок обеспечения прокуроров жильем, не внесено.
(1) СЗ РФ. – 2008. – № 12. – Ст. 1150.
Во-вторых, в ч. 4 ст. 44 Закона о прокуратуре не раскрыта роль Правительства РФ в этой процедуре, поскольку, к примеру, согласно отмеченному в начале настоящего раздела приложению № 8 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» приобретение и строительство жилья являются целевыми статьями расходов федерального бюджета на содержание прокуратуры, а соответствующие денежные средства напрямую перечисляются надзорному ведомству. При этом установление Правительством РФ какого-либо порядка распределения жилых помещений между прокурорскими работниками внутри системы органов и учреждений прокуратуры будет противоречить упомянутым нами принципам единства, централизации и независимости, заложенным в основу функционирования надзорной структуры. В-третьих, действующая редакция Жилищного кодекса РФ не предусматривает внеочередного предоставления жилья прокурорам. На федеральном уровне не установлена возможность участия в этой процедуре региональных бюджетов. Данные обстоятельства не способствуют практической реализации указанной нормы Закона о прокуратуре. В-четвертых, нормативные акты федеральных органов власти, а также приказы Генерального прокурора РФ не устанавливают срок обеспечения жилыми помещениями нуждающихся прокурорских работников.
Исходя из анализа отмеченного законодательства, следует, что, безусловно, прокуроры имеют право на получение благоустроенного жилья за счет федерального бюджета. Однако ввиду неопределения конкретного органа, ответственного за реализацию этой процедуры, служащие органов прокуратуры вынуждены отстаивать свои жилищные интересы в суде. Так, в определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 сентября 2009 г. № 11743/09(1) сделан вывод о том, что исковые требования правомерно удовлетворены за счет казны РФ, поскольку причинение истцу убытков непосредственно связано с бездействием РФ, выразившимся в недостаточном выделении денежных средств для возмещения расходов, понесенных в связи с обеспечением жилой площадью работников прокуратуры.
Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании заявление Минфина России в лице Управления Федерального казначейства по Пермскому краю (614000, г. Пермь, ул. Коммунистическая, д. 55 а) от 18.08.2009 о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Пермского края от 11.01.2009 по делу № А50-12046/2008-Г6, постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2009 и постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28.05.2009 по тому же делу по иску муниципального образования «Чусовской муниципальный район» (г. Чусовой) к Министерству финансов Российской Федерации (г. Москва), Генеральной прокуратуре Российской Федерации (г. Москва), прокуратуре Пермского края (г. Пермь) о взыскании солидарно 593 728 рублей, перечисленных работнику Чусовской городской прокуратуры Батуеву В. М. согласно определению Чусовского городского суда от 02.11.2005.
(1) СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 11.10.2011). Аналогичная позиция изложена в определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 марта 2009 г. № 17159/08//СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 11.10.2011), постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2009 г. № 17 АП-1575/09//СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 11.10.2011), постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2009 г. № 02 АП-4706/2009//СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 11.10.2011), постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 мая 2009 г. № Ф09–2809/09-С4//СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 11.10.2011).
Суд установил: решением суда первой инстанции от 11.01.2009, подтвержденным судами апелляционной и кассационной инстанций, исковое требование удовлетворено: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации взыскано 593 728 рублей. В иске к остальным ответчикам отказано. Суды руководствовались статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент вынесения решения Чусовским городским судом) определением Конституционного Суда Российской Федерации от 08.07.2004 № 303-О(1) и исходили из доказанности причинения администрации убытков в результате неправомерного бездействия Российской Федерации по финансированию льгот, предусмотренных статьей 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
В заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора Минфин России ссылается на нарушение норм права.
Рассмотрев заявление и оценив доводы заявителя, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Из представленных материалов следует, что вступившим в законную силу решением Чусовского городского суда Пермской области от 09.06.2001 по делу № 2-1720/2001 на администрацию города Чусового возложена обязанность по предоставлению работнику прокуратуры Батуеву В. М. (учитывая жену Батуеву Г. Н.) отдельной благоустроенной квартиры в городе Чусовом с учетом действующей нормы предоставления жилья на одного человека применительно к городу Чусовому и права Батуева В. М. на дополнительную площадь не менее 20 кв. м. или в виде от дельной комнаты.
Определением Чусовского городского суда Пермской области от 02.11.2005 в связи с неисполнением названного судебного акта по причине отсутствия свободного жилого фонда изменен способ и порядок исполнения решения от 09.06.2001 – с администрации в пользу Батуева В. М. взыскано 593 728 рублей. Взысканные денежные средства в полном объеме перечислены Чусовским муниципальным районом по платежному поручению от 07.03.2006 № 6133.
Полагая, что в результате исполнения судебного акта о взыскании денежных средств с администрации в пользу работника прокуратуры бюджету города Чусовой причинены убытки, администрация города обратилась в суд с настоящим иском.
по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предполагает
(1) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. № 303-О «По жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. – 2005. – № 1.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 08.07.2004 № 303-О разъяснено, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению жилой площадью (в том числе работников прокуратуры), полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвано гарантировать право собственности муниципальных образований.
Поскольку федеральным законодателем не разработан порядок финансирования названной льготы и компенсации расходов, понесенных органом местного самоуправления при ее реализации, суды пришли к выводу об удовлетворении искового требования за счет казны Российской Федерации в лице ее финансового органа.
Довод Минфина России о том, что он не является главным распорядителем бюджетных средств, а следовательно, надлежащим ответчиком по делу, подлежит отклонению. В силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств несет ответственность за неисполнение государственных полномочий только в пределах средств, выделенных из федерального бюджета. Между тем доказательств того, что на день вынесения решения суда общей юрисдикции главному распорядителю бюджетных средств – Генеральной прокуратуре Российской Федерации выделены в достаточном объеме финансовые средства для этих целей, Минфином России не представлено.
Довод заявителя о том, что измененная редакция пункта 4 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не возлагает обязанности на органы местного самоуправления по предоставлению жилья работникам прокуратуры, компенсация стоимости жилых помещений законом также не предусмотрена, был предметом рассмотрения судами апелляционной и кассационной инстанций и отклонен как необоснованный, поскольку обязанность истца по предоставлению жилого помещения возникла в период действия прежней редакции указанного Закона. Изменение правовой нормы не может являться основанием для неисполнения вступившего в законную силу решения суда, принятого в соответствии с ранее действовавшей правовой нормой.
Указанная позиция суда акцентировала внимание на неработоспособности существующего механизма обеспечения жильем прокурорских работников в максимально сжатые сроки. На наш взгляд, решить данную проблему может принятие на уровне Правительства РФ долгосрочной целевой Программы обеспечения работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации жилыми помещениями. Участие Правительства РФ в данном случае предполагает комплексный учет нуждающихся в улучшении жилищных условий служащих прокуратуры,
определение круга объектов, наиболее подходящих для заселения и последующего их выкупа, а также определение перспектив строительства необходимых инфраструктур. Сформированный в результате этих мероприятий специализированный жилой фонд в дальнейшем должен быть передан в ведение органов и учреждений прокуратуры.
