Некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента

Грищенко А. В.,
главный редактор журнала
«Некоммерческие организации в России»

Некоммерческие организации, участвующие в политической деятельности, получающие материальную помощь из иностранных источников, будут находиться под особым контролем государства.

Президент России Владимир Путин подписал Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».

Новый закон направлен на организацию общественного контроля за работой объединений, работающих в политической сфере РФ и получающих средства из-за рубежа.

По данным Минюста России, на 1 января 2012 г. в России работает около 219 тыс. российских некоммерческих организаций. По оценке журнала «Деньги», под действие нового закона подпадает около тысячи некоммерческих организаций.

Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от:
– иностранных государств;
– государственных органов иностранных государств;
– международных и иностранных организаций;
– иностранных граждан;
– лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц или от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

Материалы, издаваемые некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, и распространяемые ею, в том числе через средства массовой информации или с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы изданы или распространены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента. К политической деятельности законодатель не относит деятельность в области:
-  науки;
-  культуры;
-  искусства;
-  здравоохранения;
-  профилактики и охраны здоровья граждан;
-  социальной поддержки и защиты граждан;
-  защиты материнства и детства;
-  социальной поддержки инвалидов;
-  пропаганды здорового образа жизни;
-  физической культуры и спорта;
-  защиты растительного и животного мира;
-  благотворительная деятельность;
-  деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.

Некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, будут обязаны подать заявления о включении их в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Так, общественные объединения должны подать заявление о включении в предусмотренный п. 10 ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента и участвующих в политической жизни России.

Иностранные агенты должны информировать Минюст об объеме денежных средств и иного имущества, полученных от иностранных источников, которые указаны в п. 6 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», о целях расходования этих денежных средств и использования иного имущества и об их фактическом расходовании и использовании по форме и в сроки, которые установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Общественное объединение, намеревающееся после государственной регистрации получать денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, обязано до начала участия в указанной политической деятельности подать в Минюст заявление о включении его в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Отчетность агентов
Некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, представляют в Минюст документы, содержащие:
-  отчет о своей деятельности;
-  сведения о персональном составе руководящих органов (один раз в полгода);
-  документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников (ежеквартально), аудиторское заключение – ежегодно.

При этом в документах, представляемых некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента, должны содержаться сведения:
-  о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученных от иностранных источников;
-  об их фактическом расходовании и использовании.

Формы представления указанных документов (за исключением аудиторского заключения) и сроки их представления определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации ежегодно представляет в уполномоченный орган аудиторское заключение, полученное от  российской аудиторской организации.

Минюст размещает на своем официальном сайте в информационно-телеком муникационной сети Интернет сведения, представленные структурным подразделением иностранной некоммерческой неправительственной организации, или предоставляет их средствам массовой информации для опубликования.

Учет и аудит
Годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, и годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации подлежат обязательному аудиту.

Некоммерческие организации, получившие денежные средства и иное имущество от иностранных источников, ведут раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках поступлений от иностранных источников, и доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках иных поступлений.

Проверки иностранных агентов
Плановые проверки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, проводятся не чаще чем один раз в год.

Основанием для проведения внеплановой проверки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, является:
1) истечение содержащегося в предупреждении уполномоченного органа, ранее вынесенном некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, срока устранения нарушения;
2) поступление в уполномоченный орган обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации из средств массовой информации о фактах, свидетельствующих о наличии в деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, признаков экстремизма;
3) поступление в уполномоченный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления о нарушении некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, законодательства Российской Федерации в сфере ее деятельности;
4) наличие приказа (распоряжения) руководителя уполномоченного органа, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Ответственность
Уклонение от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 2 лет, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок до 2 лет.

Создание некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента либо структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации, деятельность которых сопряжена с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство такой организацией либо структурным подразделением, наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. либо ограничением свободы на срок до 3 лет.

Международный опыт США
В США для лоббистов иностранных интересов еще в 1938 г. принят «Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (Foreign Agents Registration Act – FARA (1)).

Казалось бы, закон старый, но все еще работает и совершенствуется. В 2007 г. Генпрокуратура США расширила доступ к данным об «иностранных агентах», а затем в конгрессе был принят закон об ужесточении контроля по линии FARA (в рамках закона о лоббизме).

«Принятый конгрессом в 1938 году Акт о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act – FARA) является статутом о публичном раскрытии сведений, который требует, чтобы все лица, действующие в политическом или квазиполитическом качестве как агенты зарубежных представителей, периодически публично раскрывали свои связи с зарубежными представителями, а также сообщали о своей деятельности, получении и расходовании средств для поддержки своей деятельности», – говорится в заявлении замгенпрокурора США по вопросам нацбезопасности Кеннета Вайнстайна (Kenneth Wainstain).

Значительная часть информации о деятельности «зарегистрированных иностранных агентов» размещена в открытом доступе на специальном интернет-портале, там находятся «документы, подаваемые в регистрационный отдел по FARA, являющийся частью секции контршпионажа (counterespionage) в управлении по национальной безопасности министерства юстиции США».

В 2007 г. Конгресс США принял Акт о регистрации иностранных агентов для выявления иностранного участия в попытках повлиять на законы, политику или общественное мнение.

Целью Акта о регистрации иностранных агентов является защита национальной обороны, внутренней безопасности и внешней политики США посредством требования о раскрытии сведений лицами, вовлеченными в определенную политическую и квазиполитическую  деятельность от имени зарубежных представителей.

(1) Закон FARA был принят США в ответ на опасность нацистской пропаганды. Тогда по определению Верховного Суда США «это был новый тип законодательства, принятый в критический предвоенный период. Его общая цель была в идентификации агентов иностранных заказчиков, которые могли быть вовлечены в подрывные действия или осуществление иностранной пропаганды и в требовании к ним давать публичные отчеты о цели их найма».

Закон обязывает регистрироваться и регулярно отчитываться лиц, представляющих интересы зарубежных правительств, партий и организаций – «иностранных принципалов».

Регистрация и мониторинг осуществляется Отделом регистрации иностранных агентов  Управления контрразведки Департамента национальной безопасности Министерства юстиции США (FARA Registration Unit – Counterespionage Section – National Security Division – Department of Justice).

Подотчетная деятельность агента согласно закону включает: политическую деятельность; связи с общественностью и СМИ, информационные услуги, политическое консультирование; сбор или раздачу финансовых средств и ценных предметов; представление интересов иностранного принципала перед любыми ведомствами и госслужащими США. Под определение подотчетной деятельности попадает также культура, экономика и даже туризм. За все время существования FARA было зарегистрировано 284 лица и организации в качестве «иностранных агентов», действующих от имени советских и российских представителей (principals).

В частности, действующий статус имели вашингтонское и нью-йоркское отделения пиар-агентства Ketchum, работающие в интересах правительства России, а также известная адвокатская контора Venable, LLP, представлявшая интересы российской политической партии «Родина».

Евросоюз
«Реестр прозрачности» предоставляет гражданам прямой доступ к информации о том, кто влияет на процесс принятия решений в ЕС, какие интересы при этом преследуются и какие ресурсы задействованы. Документ предлагает единый кодекс поведения для организаций и граждан, действующих самостоятельно, которые желают «играть по правилам», уважая этические нормы. Механизм жалоб и санкций обеспечивает соблюдение правил и позволяет принимать меры в тех случаях, когда есть основания предполагать, что эти правила нарушаются.

«Реестр прозрачности» создан и управляется Европарламентом и Европейской комиссией при поддержке Совета Европейского союза.

Израиль
Закон «О контроле над иностранным финансированием израильских неправительственных организаций» обязывает общественные организации отчитываться о финансировании, получаемом от иностранных государств и правительственных структур.

Для всех неправительственных организаций вводится единый порядок отчетности о пожертвованиях и штрафные санкции за его невыполнение.

Венесуэла
Закон «О защите политического суверенитета» направлен на пресечение финансирования НКО из-за рубежа. В Венесуэле законом запрещены любые формы финансовой поддержки НКО из иностранных источников. Средства на деятельность НКО должны иметь национальное и прозрачное происхождение. Попытки незаконного финансирования пресекаются, а виновные штрафуются на сумму вдвое больше той, которая им передавалась.

В преамбуле закона прямо указывается, что он применяется к тем венесуэльцам и иностранцам, которые покушаются на суверенитет и независимость страны, дестабилизируют ее, вредят нормальному функционированию институтов власти.

Венесуэльские руководители НКО, получающие деньги из-за рубежа, лишаются по этому закону права на ведение политической деятельности на срок от 5 до 8 лет. В случае рецидива  предусмотрены и более жесткие санкции. Особое внимание в законе уделено иностранцам, которые работают в стране по линии НКО и публично «высказывают негативные оценки правительственных институтов и ведущих государственных деятелей Венесуэлы»:
они наказываются крупными штрафами и высылаются из страны в соответствии с установленной процедурой.

Франция
Как и в большинстве стран Запада, законодательство Франции предусматривает две формы некоммерческих неправительственных объединений: ассоциации и фонды.

Для получения статуса юридического лица ассоциация должна уведомить префектуру о своем создании. МВД не может препятствовать созданию ассоциации, но может обратиться в суд для роспуска ассоциации, если организация нарушает цели, изложенные в уставе, или занимается незаконной деятельностью.

Финансирование деятельности НКО осуществляется за счет собственных доходов НКО (членские взносы и доходы от предпринимательской деятельности, доходы от ценных бумаг и вложенного капитала), доходов, получаемых в виде помощи от государства и пожертвований физических и юридических лиц, грантов. Во Франции основным источником доходов НКО является государственное финансирование.

Согласно законам Франции, финансовая помощь, полученная НКО из-за рубежа, должна  отражаться в финансовой отчетности, а на получение иностранной помощи должно быть дано разрешение префекта после проведения соответствующей проверки. В то же время руководители НКО и члены их наблюдательных советов несут персональную уголовную ответственность за правильное расходование средств, а также за исполнение законов.