Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственное управление    К вопросу о методах реформирования естественных монополий в сфере железнодорожного транспорта

К вопросу о методах реформирования естественных монополий в сфере железнодорожного транспорта

10.04.2014

К вопросу о методах реформирования естественных монополий в сфере железнодорожного транспорта

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №4 год - 2009

Дюбанов М.А.,
аспирант факультета
государственного управления
МГУ им. М.В. Ломоносова,
dyubanovmich@list.ru

Вопрос о целесообразности и последствиях реформирования естественно-монопольных структур важен.

Основная задача этого процесса – создание конкурентного рынка и привлечение потенциальных инвесторов. Реформирование уже затронуло некоторые отрасли. На сегодняшний день в России полностью завершена реформа электроэнергетической монополии, на базе которой создан ряд независимых компаний. Реформа железнодорожного транспорта должна завершиться в 2010 г. [1; 2]. Тем не менее можно привести большое количество аргументов, свидетельствующих о необходимости преобразований в сфере естественных монополий, и множество доводов против создания конкурентных отношений в этом секторе экономики. С одной стороны, мероприятия по  реструктуризации вертикально интегрированных компаний, многие из которых являются монополистами в своей отрасли, призваны создать на рынке свободную конкуренцию и тем самым привлечь в реформируемую отрасль дополнительные инвестиции. С другой стороны, нельзя не учитывать возможность неконтролируемого роста цен и тарифов на производимые данными предприятиями товары и услуги.

Очевидно, что в таком случае может возникнуть процесс отмирания «невыгодных» (с точки зрения рынка) видов деятельности внутри реформируемых отраслей.

В течение достаточно продолжительного периода наиболее эффективным методом управления предприятиями железнодорожного транспорта во всём мире считалось прямое государственное регулирование. Однако начиная с конца 1980-х гг. традиционные способы и подходы к управлению железными дорогами изменились. Именно в этот период идея приватизации государственных монопольных предприятий становится весьма востребованной. К числу основных причин пересмотра подходов к управлению железными дорогами и необходимости реформирования на тот период следует отнести не совсем эффективную деятельность государственных предприятий в сфере железнодорожного транспорта практически во всех европейских странах. Низкая эффективность деятельности железнодорожных монополий проявлялась обычно в том, что их финансовое положение постоянно ухудшалось, несмотря на значительные средства, выделяемые государством. Однако нам трудно ответить, в какой форме следует организовывать деятельность в сфере железнодорожных перевозок: в форме монополии, находящейся в государственной собственности, или же в виде конкурирующих частных компаний.

Если в качестве основного критерия эффективности рассматривать результаты финансово-хозяйственной деятельности, можно заметить, что финансовые показатели деятельности государственных железных дорог обычно несколько хуже, чем у частных компаний. С другой стороны, государственные монополии имеют достаточные финансовые и материальные ресурсы, необходимые для поддержания и развития транспортной инфраструктуры, разработки и внедрения инноваций, без которых устойчивое развитие отрасли вряд ли возможно. Кроме того, не следует забывать о том, что государственные железнодорожные монополии берут на себя расходы, связанные
с осуществлением менее выгодных, а иногда даже нерентабельных пассажирских перевозок. Так, согласно официальным данным, по состоянию на конец 2008 г. государственные субсидии, выделяемые на компенсирование убытков от пассажирских перевозок ОАО «Российские железные дороги», составили порядка 20,5 млрд руб. [3]. Речь идёт о предоставлении льгот пенсионерам, студентам, инвалидам, а также об обслуживании транспортных потребностей пенитенциарной системы и армии. Именно в силу низкой рентабельности такого рода перевозок частные железнодорожные компании изначально стремятся избежать обслуживания вышеуказанных секторов и стараются занять только те сегменты рынка, которые в перспективе будут приносить им высокие доходы.

Теперь обратимся к анализу основных моделей реформирования государственных железнодорожных монополий. Выделим общие направления проводимых мероприятий. Так, для преобразования железных дорог в конкурирующие частные предприятия государственными органами были сформулированы и реализованы следующие меры:
-  реструктуризация долговых обязательств для финансового оздоровления железнодорожных монополий;
- разделение и организационное обособление в рамках железнодорожного комплекса двух секторов – инфраструктуры и эксплуатации, а также предоставление возможности выхода на рынок частным компаниям;
- внедрение системы самоокупаемости (целью являлось не получение прибыли, а достижение безубыточности).

С помощью подобных мероприятий многие реформируемые железные дороги смогли добиться ощутимых результатов.

Реформирование железных дорог Швеции

Фактически первая полноценная реформа железных дорог была проведена в Швеции в конце 1980-х гг. Реформа началась с того, что железнодорожная монополия («Государственные железные дороги» – Statens Jarnvagars) была разделена на два сектора: инфраструктурный и эксплуатационный. Для этого на базе монополии были созданы две компании, одна из которых занималась решением вопросов развития и поддержания железнодорожной инфраструктуры (Banverket), а другая осуществляла грузовые и пассажирские перевозки (Statens Jarnvagars). В рамках такой системы инфраструктурная компания отвечала за управление всем комплексом железнодорожных коммуникаций и вспомогательных производств, занималась вопросами реконструкции и модернизации транспортной сети, а также предоставляла инфраструктуру, ремонтно-техническое обслуживание и коммуникации в пользование эксплуатационным компаниям за фиксированную плату. Полученные доходы использовались, главным образом, на покрытие общественно значимых затрат (например, на обеспечение безопасности движения, обновление основных средств, защиту окружающей среды). Получение прибыли не ставилось в качестве основной цели деятельности инфраструктурной компании. Совокупные затраты не полностью покрывались за счёт собственных доходов. Часть инфраструктурных расходов (примерно 26%) покрывалась дотациями государства. Что касается эксплуатационной компании, то она функционировала как коммерческое предприятие для получения прибыли от своей деятельности. Проблема осуществления социально значимых, но низкорентабельных перевозок была решена с помощью выплаты целевых государственных компенсаций. Реформирование железных дорог продолжилось в 2001 г., когда на базе эксплуатационного сектора был создан ряд обособленных предприятий, специализирующихся на отдельных видах деятельности [4]:
- Green Cargo AB (управление грузовыми перевозками);
- Statens Jarnvagars (управление пассажирскими перевозками);
- Euromaint (ремонтно-техническое управление);
- Unigrid (управление по автоматизации и информационным технологиям);
- Jernhusen (управление объектами железнодорожной недвижимости).

Отличительной особенностью шведской модели реформирования было сохранение созданных компаний в государственной собственности, при этом у предприятий появилась возможность привлечения в эту отрасль сторонних коммерческих компаний. Важнейшим итогом проведения реформирования на железных дорогах Швеции стало улучшение состояния всего железнодорожного комплекса. Это, прежде всего, отразилось как на изменении финансово-экономических показателей, так и на улучшении качества услуг в пассажирских и грузовых перевозках. Таким образом, шведская модель реформирования железнодорожного комплекса наглядно доказала возможность комбинирования конкурентного рынка и активного государственного регулирования в этой отрасли.

Реструктуризация железных дорог в Германии

Процесс реформирования железных дорог Германии начался в 1994 г., когда было создано акционерное общество «Немецкие железные дороги» (Deutsche Bundesbahn AG). Далее в рамках данного предприятия были выделены инфраструктурный и эксплуатационный секторы. На втором этапе (с 1998 г.) были выделены самостоятельно действующие хозяйствующие субъекты, причём разделение на отдельные компании проводилось по признаку специализации. Так, в рамках железнодорожного холдинга был создан ряд акционерных компаний [5]:
- DB Regio (региональные перевозки);
- DB Cargo (грузовые перевозки);
- DB Netz (управление инфраструктурой);
- DB Station&Service (техническое обслуживание).

Созданные акционерные компании получили возможность самостоятельно оказывать транспортные услуги. Кроме того, для создания в отрасли конкурентного рынка железнодорожная инфраструктура стала доступной для независимых частных компаний. Немаловажной особенностью реформы в Германии стала так называемая регионализация, то есть передача контрольных и регулирующих полномочий транспортным администрациям региональных и местных органов власти. При такой
системе региональные органы власти несли неполную финансовую ответственность, поскольку для покрытия совокупных затрат по эксплуатации и модернизации объектов железнодорожной инфраструктуры федеральным правительством были образованы специализированные фонды покрытия расходов.

В результате реформ железных дорог Германии удалось достичь не только существенного изменения экономических показателей (увеличения объёмов пассажироперевозок и снижения совокупных затрат), но и решить проблему технического перевооружения, а также погашения обязательств перед кредиторами.

В ходе реформы возникли и трудности. Так, частные транспортные компании, вышедшие на рынок, в основном были заинтересованы в оказании рентабельных услуг (например, осуществлении пригородных перевозок пассажиров). В то же время в секторе грузовых перевозок успешная реализация реформы была возможна только при условии привлечения сторонних железнодорожных операторов (особенно в угледобывающих районах Германии). Вдобавок к этому железнодорожный транспорт не в полной мере привлекался к участию в смешанных типах перевозок, что ослабляло позиции железных дорог по сравнению с другими участниками транспортного рынка.

В целом всё же реформу железных дорог в Германии считают весьма успешной.

Реформа железных дорог Великобритании

До начала реформы железные дороги показывали плохие результаты деятельности. За 40 лет в общем объёме грузовых перевозок доля железных дорог снизилась с 40 до 7%, а в пассажирских – с 17 до 5% [6]. Снижение объёмов перевозок одновременно с увеличивающимися затратами сделало государственное предприятие «Британские железные дороги» (British Railroads) убыточным. В 1993 г. был принят закон «О железнодорожном транспорте», который лёг в основу программы приватизации железных дорог Великобритании. Но после реформы железных дорог в Великобритании ситуация в данной отрасли стала хуже.

Основными целями реформы железнодорожного транспорта в Великобритании были снижение издержек и улучшение качества услуг. В рамках реформы государственное предприятие «Британские железные дороги» было реструктурировано с выделением секторов инфраструктуры и эксплуатации. Инфраструктурный сектор был передан в управление компании Railtrack. Кроме того, государство дополнительно оказывало финансовую помощь инфраструктурному комплексу через целевые выплаты на строительство и реконструкцию железнодорожных коммуникаций. Все остальные расходы компания Railtrack должна была финансировать за счёт доходов, получаемых в виде платы за пользование инфраструктурой или от сдачи в аренду недвижимого имущества, а не за счёт государственных дотаций.

Что касается эксплуатационного сектора, то в результате реформы все подразделения, занимавшиеся ранее в British Railroads грузовыми и пассажирскими перевозками, были приватизированы и разделены на несколько групп частных компаний. Подвижной состав был передан в ведение лизингового холдинга ROSCO (Rolling Stock Supply Companies), который предоставлял состав на правах долгосрочной аренды грузовым и пассажирским перевозчикам. Собственно транспортными перевозками занимались 25 пассажирских и 7 грузовых компаний.

Для эффективной деятельности и создания конкуренции для вновь созданных компаний  правительством был введён принцип свободного выхода на рынок транспортных услуг. Выход на рынок новых компаний-перевозчиков осуществлялся с помощью приобретения ими лицензий (франшиз), выдачей которых занималась специализированная служба OPRAF (The Office of Passenger Rail Franchising), созданная при министерстве транспорта. Она выступала как заказчик пассажирских перевозок, устанавливая тарифы на оказываемые услуги и предоставляя дотации по социально значимым и низкорентабельным перевозкам. Более того, для осуществления государственного контроля деятельности железнодорожных перевозчиков была создана специализированная служба ORR (The Office of Rail Regulation), в функции которой входила проверка правильности предоставления доступа конкурирующих компаний к сети Railtrack.

Приватизационные мероприятия не улучшили, но усложнили деятельность железных дорог. Так, в результате реформы образовалась сложнейшая структура с громоздкой системой взаимодействия между участниками рынка. Помимо этого, в соответствии с принятой схемой приватизации компания Railtrack не получила полных прав собственника железнодорожной инфраструктуры. Это привело к тому, что на деятельность компании накладывалось большое количество ограничений и запретов, которые впоследствии привели к её убыточности, несмотря на значительную государственную поддержку. По этой причине в 2000 г., чтобы хоть как-то исправить сложившуюся ситуацию, британское правительство обратилось в Верховный суд с просьбой о разрешении введения внешнего управления компанией Railtrack. После этого руководство компании перешло в руки специально созданного консорциума с участием как государственного, так и частного капитала. Позднее, в 2002 г., на базе компании Railtrack было создано новое инфраструктурное предприятие – Network Rail Infrastructure, которое также оказалось убыточным.

Позже акции компании были полностью выкуплены государством, и таким образом железные дороги в Великобритании опять перешли под государственный контроль.

Реформирование железнодорожной отрасли России

При оценке проводимой реформы железных дорог в России нужно учитывать, что окончательные выводы можно будет сделать только на основании данных о состоянии железнодорожного транспорта после завершения всех плановых мероприятий реформы.

Согласно Указу Президента «Об акционировании на железнодорожном транспорте» реструктуризация должна происходить путём приватизации отдельных предприятий и хозяйственных комплексов и создания на их базе акционерных обществ. Реализацию реформы предусматривалось осуществить в течение трёх последовательных этапов [7].

В рамках первого (подготовительного) этапа (2001–2002 гг.) планировалось осуществить внедрение нового механизма регулирования тарифов, сокращение перекрёстного субсидирования за счёт ликвидации необоснованных тарифных льгот некоторым категориям пользователей, а также создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги». На втором этапе (2003–2005 гг.) предусматривалось создание на базе финансово-хозяйственного комплекса ОАО «РЖД» самостоятельных акционерных предприятий для стимулирования конкуренции на рынке железнодорожных перевозок. Наконец, на заключительном этапе (2006–2010 гг.) планировалось продать акции дочерних и зависимых обществ ОАО «РЖД» на открытом рынке, а также провести
оценку целесообразности и способов полного отделения сектора инфраструктуры от сектора эксплуатаций железных дорог.

Сегодня можно лишь сопоставить запланированные мероприятия с тем, что было реализовано. Прежде всего в 2003 г. было создано ОАО «Российские железные дороги» и была предпринята попытка законодательно решить вопрос недискриминационного доступа независимых операторов к объектам железнодорожной инфраструктуры. Далее на базе хозяйственного комплекса ОАО «РЖД» было создано несколько крупных дочерних и зависимых компаний (ОАО «Трансконтейнер», ОАО «Первая грузовая компания», ОАО «Вагонреммаш»). Некоторые изменения произошли также в структуре рынка железнодорожных перевозок: появились независимые частные операторы, например ЗАО «Северстальтранс», ООО «ММК-Транс». Однако большинство частных железнодорожных операторов появилось на рынке исключительно для обслуживания транспортных потребностей крупных предприятий металлургической, химической, добывающей промышленности (МК АО «Северсталь», АО «Аммофос», «Новолипецкий МК»). Что касается других видов перевозок, то в настоящее время данный сегмент рынка обслуживается целиком усилиями ОАО «РЖД».

Несмотря на уже реализованные мероприятия, в экспертном сообществе высказываются мнения о том, что необходимо пересмотреть перечень запланированных мероприятий, а некоторые и вовсе утверждают, что реформу надо прекратить. В качестве основных аргументов в пользу сворачивания или серьёзного пересмотра плана реформы обычно приводят высокую вероятность повышения тарифов на железнодорожные услуги.

Например, по оценке генерального директора Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Ю. Саакяна [8], прежде чем продолжать реформу отрасли, необходимо ответить на следующие вопросы: соответствуют ли заявленные цели и задачи реформы современным условиям; действительно ли необходимо разделение ОАО «РЖД» на инфраструктурную и перевозочную компании; в каких сферах конкуренция необходима, а в каких нежелательна и даже опасна; какова оптимальная степень либерализации на железнодорожном транспорте? Появление подобных вопросов наталкивает на размышления о необходимости поиска альтернативных методов и механизмов, способствующих построению оптимальной модели функционирования железнодорожной отрасли.

Реформирование железнодорожного транспорта должно проходить с учётом прежде всего необходимости комплексного развития рассматриваемой отрасли. Это означает, что государству с помощью различных методов регулирования следует стимулировать не столько исключительно использование инфраструктуры, сколько её восстановление и развитие. Помимо этого, сегодняшняя ситуация существенно осложняется влиянием мирового финансово-экономического кризиса, затронувшего многие сферы общественной жизни. В этой связи выработка альтернативных моделей управления и развития железнодорожной отрасли является одной из приоритетных задач. Поэтому государству следует оказывать поддержку предприятиям естественно-монопольного сектора для стабильного функционирования как самих монополий, так и смежных с ними отраслей экономики.

Основной целью реформирования железнодорожного транспорта должна быть прежде всего эффективность функционирования отрасли как целостной инфраструктурной системы, и применительно к этой цели необходимо просчитать целесообразность применения тех или иных моделей в этой области, будь то конкуренция или государственное управление. Необходимо оценить потенциальные риски дальнейших мероприятий по реализации конечного этапа программы реформирования и при необходимости поправить программу.

Литература
1. Постановление Правительства РФ от 18.05.2001 № 384 (с изм. от 20 декабря 2004 г.) «О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте».
2. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147 «О естественных монополиях».
3. РЖД в убытках // Ведомости. – 2008. – 24 декабря.
4. Разделение функций эффективно при поддержке государства // Железные дороги мира. – 2001. – № 12.
5. Второй этап реформы железных дорог Германии // Железные дороги мира. – 1999. – № 6.
6. Pollitt M.G., Smith A.S.J. The Restructuring and Privatization of British Rail: Was it really that bad? // Fiscal Studies. – 2002. – Vol. 23, № 4.
7. Постановление Правительства РФ от 15.05.1998 № 448 «О концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта».
8. Саакян Ю.З. Россияне считают, что цены на билеты у частных железнодорожных компаний будут выше // РИА Новости. – 2008. – 5 декабря.

Также по этой теме: