Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственное управление    Выработка модели управления государственной недвижимостью

Выработка модели управления государственной недвижимостью

30.10.2014

Выработка модели управления государственной недвижимостью

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №5 год - 2009

Завьялов А.А.,
к. э. н.,
заведующий кафедрой
теории и практики
управления собственностью
 Высшей школы приватизации
и предпринимательства,

Государство усиливает участие в различных сферах общественной жизни. Это подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте (Д. Сакс отмечает увеличение доли государственных расходов в ВВП в течение 50 лет: в Нидерландах в три раза, в США и Франции более чем в два раза [1, с. 225]). Государственное участие в экономической сфере всепроникающее и затрагивает те сферы экономической жизни, которые традиционно были объектом частного регулирования. Объёмы государственного имущества растут, поскольку часть поступающих государству средств расходуется на приобретение имущества в государственную собственность. Немало государственных средств вкладывается в приобретение недвижимости, необходимой для реализации государственного интереса(1).

С другой стороны, многочисленные исследования свидетельствуют о необходимости укрепления прав частных лиц, защите их права собственности как одного из условий экономического роста [2, p. 683–712; 3, p. 1231–1288]. Необходимость защиты права собственности обусловлена прямым влиянием уровня защищённости прав на уровень экономического роста. Столь же плодотворное влияние на экономический рост в долгосрочной перспективе проявляется при укреплении защиты частного собственника непосредственно от экспроприации его имущества государством и поддерживаемыми государственными чиновниками и лицами, которым государственные власти оказывают покровительство [4].

Поэтому к прямому государственному регулированию имущественных отношений, изъятию имущества в государственную собственность и осуществлению прямого государственного управления этим имуществом следует относиться очень осторожно, не пытаясь необоснованно расширить сферу публично-правого регулирования.


(1) По данным автора, более 80% земельных участков на территории Амстердама приобретены в муниципальную собственность, причём основные приобретения осуществлены в последние 25 лет.


Об этом предупреждал в начале ХХ в. И. Покровский: «Таким образом, переход от частно-правового начала к публично-правовому отнюдь не всегда обозначает переход  к высшим формам человеческого общения; вследствие этого вопрос о желательности такого перехода в сфере экономических отношений должен быть, очевидно, решаем на основании таких или иных специальных соображений» [5, с. 44, 50].

Одновременно с усилением государственного участия наблюдается и противоположный процесс проникновения частных отношений в сферу, традиционно считавшуюся сферой публичных отношений. В качестве примера можно привести концессии на выполнение государственных функций, достаточно широко распространённые в европейской практике [6]. Это свидетельствует о том, что сферы публичных (государственных и муниципальных) отношений и отношений частных меняются по мере развития общественных отношений. Такое изменение, указывает Покровский, происходило на протяжении всей человеческой истории(1).

При выработке модели государственного управления недвижимым имуществом должен быть разрешён вопрос усиления уровня государственного влияния на использование недвижимого имущества, при обеспечении высокого уровня защиты частного собственника этого имущества, в том числе:
- от государства как собственника;
- от государственных чиновников и лоббируемых ими групп;
- от групп и людей, пользующихся особой, обычно корыстной, поддержкой сотрудников властных структур.

Необходима активизация участия частного собственника в национальном производстве. Это может быть обеспечено только разумным сочетанием прямых и косвенных методов управления недвижимостью, определением принципов регулирования и построением соответствующей модели управления. При этом усиление участия частных лиц в реализации установленных государством функций в соответствии с гражданско-правовыми договорами предполагает соразмерное увеличение доли косвенного регулирования.

Недвижимое имущество удобно для государственного управления. В силу прочной связи с землёй недвижимость всегда есть объект, находящийся на национальной территории, перемещение которого за пределы государственной границы в большинстве случаев физически невозможно. В силу этого государство может устанавливать в пределах своей юрисдикции такие правила регулирования, возможностью устанавливать которые за пределами национальной территории оно не обладает. Иными словами можно сказать, что регулирование оборота и пользования недвижимости чаще всего есть предмет исключительно национального законодательства.

В силу ограниченности количества недвижимости и её физической природы собственник недвижимости всегда влияет на собственников других объектов недвижимости, в большей степени соседних, а также на граждан — соседей, создавая им неудобства.

Это само по себе не только даёт возможность, но и требует от государства наложения на собственников недвижимости ограничений, дабы положить законные пределы чинимым неудобствам и беспокойствам, а также установить механизмы разрешения возникающих при этом споров. Регламентация создания и прекращения недвижимого имущества обусловлена комплексом возможных использований земельного участка или вмещающей участок территории.

Для большинства европейских стран недвижимость — это земля. Однако в условиях, когда собственность на земельные участки в России была государственная, а на расположенные на этих земельных участках здания и сооружения — частная, у законодателя не было иной возможности, кроме как отнести к недвижимости не только земельные участки, но и расположенные на них здания и сооружения.


(1) «Граница между публичным и частным правом на протяжении истории далеко не всегда проходила в одном и том же месте, области одного и другого многократно менялись. То, что в одну эпоху регулировалось по началам юридической децентрализации и, следовательно, относилось к области частного права, в другую эпоху перестраивалось по типу юридической централизации и таким образом переходило в область публичного права, и наоборот» [5].


Соответственно, такое определение объектов недвижимости и породило основную проблему в теории недвижимости: проблему соотношения прав собственников зданий и сооружений и соответствующих обязанностей собственников земельных участков. Вопрос о правах на земельные участки у собственников зданий и сооружений до сих пор не решён.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичного, так и частного имущества. Если осуществляется государственное управление в отношении публичного имущества, то учёт частного интереса обусловлен возможностью предоставления такого имущества во временное владение или пользование частному лицу, которое может как противостоять государству, так и реализовывать совместно с ним общие цели(1). Но когда речь идёт об использовании недвижимости частным лицом, собственнику всегда противостоит только государство, которое ограничивает возможности использования недвижимости. Такие  ограничения состоят из установления правил использования и обязательных платежей. Государство вмешивается в интерес частный, ограничивая право собственности, и можно говорить о противопоставлении общественного и частного интереса. Следовательно, в этом случае государственное управление недвижимостью сводится к определению компромисса между общественным и частным интересом или обеспечению общественного интереса при условии наименьшего вмешательства государства в частные дела.

Это отличает государственное управление недвижимым имуществом вообщеот управления государственным имуществом (целью которого является удовлетворение исключительно государственного интереса). Применение общих принципов государственного управления к управлению государственным имуществом ведёт к абсурдному государственному вмешательству в государственные дела, что означает вмешательство одного государственного органа в деятельность другого.

Из сказанного можно сделать вывод, что способы и механизмы государственного управления имуществом частным могут и, по-видимому, должны отличаться от способов и механизмов управления имуществом государственным, когда регулирующая и распорядительная функции сосредоточены в одном лице, что позволяет добиваться лучших результатов за счёт сокращения количества управляющих.

Способы влияния государства на оборот или использование недвижимого имущества можно свести к следующим группам механизмов:
-  перераспределение имущества между государством и частными собственниками посредством его приватизации или национализации, а также перераспре-  деление между различными публичными или частными собственниками;
-  регламентация правил использования имущества;
-  государственное регулирование оборота (регистрация, кадастровый учёт, нотариальное удостоверение, введение специальных гражданско-правовых требований к сделкам с недвижимостью);
-  налоговое администрирование недвижимости.

Государственное управление недвижимым имуществом объединяет усилия и задачи, стоящие перед разнородными специалистами и разнородными отраслями. Это порождает противоречия между задачами и методами решения вопросов управления имуществом внутри каждого публично-правового образования.

У каждого из этих направлений часто свои методы исследований, способы отображения сведений о территориях и требования к планируемым результатам. Именно поэтому, например, существующие представления об учёте земельных ресурсов плохо  встроены в систему градостроительного планирования и государственной регистрации прав. А действующий порядок государственного земельного контроля и вовсе остается лишь благими пожеланиями, не обеспеченными реальными ресурсами по его практической реализации в отношении большинства земельных участков, точно так же как не обеспечен надзор за соблюдением гражданами правил застройки и землепользования. Государство не в состоянии обеспечить соблюдение установленных правил и вынуждено соглашаться с результатом, в том числе и допускать самовольное изменение границ, отступление от правил застройки, нарушение природоохранных  требований. Это хорошо видно в связи с принятием так называемого «Закона о дачной амнистии», который позволяет гражданам осуществить легализацию принадлежащего им недвижимого имущества, приобретённого ими как вследствие законных действий, так и вследствие самовольного захвата частей земельных участков, самовольного строительства на этих земельных участках, несоблюдения установленных правил строительства.

Между органами публичной власти различных уровней также существуют противоречия, в основном сводящиеся к стремлению взять доходные распорядительные полномочия и отдать полномочия затратные. Это — следствие отсутствия комплексного подхода к управлению недвижимым имуществом (и в целом к государственному управлению). Каждый из органов власти стремится упростить решение задачи, стоящей перед этим органом, получить дополнительные ресурсы по управлению недвижимостью, превратить их во властные ресурсы самих работников ведомств.

Такой подход лишён перспективы, если говорить о совершенствовании управления. Он крайне опасен.

Не вызывает сомнений, что основные формы управления недвижимостью должны быть скоординированы, при этом законодательство, регламентирующее управление, должно быть не только направлено на комплексное решение вопросов управления, но и быть разумно достаточным, обеспечивать исполнимость требований гражданами и юридическими лицами.

Нетрудно заметить, что до последнего времени больше внимания уделялось необходимости. Управление недвижимым имуществом строилось и строится по принципу управления сверху: весь перечень необходимых действий жёстко определён, само население не может влиять на перечень и содержание действий, осуществляемых властными структурами. Бульшая часть органов власти, осуществляющих управление недвижимостью, отделена от населения, ему не подконтрольна, обратная связь отсутствует. Значительная часть регулирующих полномочий передана на федеральный уровень, который менее всего учитывает потребности населения на территории. Это приводит к неисполнению населением установленных законодательством предписаний, поставленные управленческие задачи не достигаются.

Исходя из изложенного понятно, что объём управленческих функций, осуществляемых на федеральном уровне, должен быть минимально достаточным. Большая часть регулирования, в том числе тарифного регулирования, должна осуществляться на местном, муниципальном уровне и учитывать как платёжеспособность населения, так и иные его местные интересы.

В свете вышеизложенного легко сделать вывод о том, что государственное управление недвижимым имуществом — процесс многофакторный, при этом конечный результат в виде  реализации общественного интереса достигается различными способами. Соответственно, может быть поставлен вопрос о нахождении оптимума, обусловленного правильным сочетанием факторов или способов регулирования. Наилучший эффект будет достигнут при правильном сочетании приватизации и национализации, государственного регулирования, налогового администрирования. Управленческие решения должны приниматься на нужном, по возможности нижнем, уровне управления.

В практике, однако, процесс перераспределения имущества между публичноправовыми образованиями и частными лицами и процесс регламентации правил его использования оторваны друг от друга. Налоговое и гражданско-правовое администрирование в отношении недвижимого имущества фактически не учитывает принадлежность имущества государству и не устанавливает в отношении государственного имущества никаких преференций. В соответствии с Налоговым кодексом РФ «не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала» [7]. Точно так же государственное регулирование оборота  недвижимости, находящейся в государственной собственности, осуществляется по тем же правилам, что и регулирование оборота имущества, находящегося в собственности частной. Государственная регистрация прав, государственный кадастровый учёт, правила нотариального удостоверения никаких преимуществ для государства и иных публично-правовых образований как собственников недвижимого имущества не создают(1). Все это приводит к тому, что государство как собственник вступает в отношения с государством как регулятором(2). Это приводит к возникновению дополнительных издержек на управление государственным имуществом. При этом чем активней государство осуществляет свои регулирующие функции в отношении имущества частного, тем выше уровень дополнительных издержек, которые возникают у государства как собственника недвижимости.

Такой подход законодателя в значительной степени обусловлен предположением, что государственные организации должны на равных конкурировать с организациями частными и тем самым способствовать формированию конкурентной среды. Это не вполне верно. Это утверждение можно считать справедливым только в отношении имущества, переданного государственным и муниципальным предприятиям и иным участникам предпринимательской деятельности в случаях, когда они осуществляют такую деятельность на конкурентной основе. Однако бульшая часть государственного, публичного имущества сосредоточена в тех сферах деятельности, где никакой конкуренции не предполагается, а имущество служит целям государственного управления. Но раз никакая конкуренция невозможна, нет ни предмета, ни повода для создания кому бы то ни было равных условий.

Управление государственным недвижимым имуществом территориально и ведомственно разделено. При продаже недвижимого имущества, имеющего низкую потребительскую стоимость из-за градостроительных обременений, органы, осуществляющие приватизацию, вынуждены снижать стоимость, в ряде случаев они вообще не могут осуществить продажу или иное доходное использование имущества. А отмена этих ограничений, установление другого вида разрешённого использования этого недвижимого имущества, как правило, могут привести к существенному увеличению его стоимости! Однако органы, осуществляющие приватизацию, как правило, такие решения принимать не могут. Так разделение полномочий по управлению государственным имуще ством снижает эффективность управления и сокращает бюджетные доходы.


(1) И слава богу! — Ред.
(2) Поскольку методов регулирования много, то государство как собственник вступает в отношения с несколькими государствами как регуляторами, которые часто реализуют различный ведомственный интерес.


Литература
1. Сакс Д.Д., Ларрен Ф. Макроэкономика. Глобальный подход. — М.: Дело, 1996.
2. Mauro P. Corruption and growth // Quarterly Journal of Economics. — 1995. — Vol. 110.
3. Knack S., Keefer Ph. Does social capital have an economic payoff. A cross-country investigation // Quarterly Journal of Economics. — 1995. — Vol. 112.
4. Acemoglu D., Johnson S. Unbundling Institutions/MIT. — Massachusetts: Department of economics, July 2003 (mimeo).
5. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. — М.: Статут, 1998.
6. Амунц Д.М., Вихрян А.П. Значение Федерального закона «О концессионных соглашениях» для развития государственно-частного партнерства // Экономика и управление собственностью. — 2006. — № 1.
7. Налоговый кодекс РФ.

Также по этой теме: