Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственное управление    Проблемы оценки результативности бюджетных расходов

Проблемы оценки результативности бюджетных расходов

12.03.2015

Проблемы оценки результативности бюджетных расходов

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №6 год - 2009

Белоусова С.В.,
к. э. н., заведующая лабораторией
 экономических методов
управления хозяйством
отдела региональных
 экономических и социальных
проблем ИНЦ СО РАН

Совершенствование бюджетного процесса, нашедшее отражение в нормативных материалах [5], направлено в том числе на получение достоверной оценки результативности бюджетных расходов. Результативность может быть оценена как:
- отношение «входа» к «выходу»;
- соответствие требованиям стандарта, нормы;
- в стандартах ИСО серии 9000 результативность рассматривается как «степень реализации запланированной деятельности или результата»;
- близость к цели или некоему предназначению [2, с. 58]. Каждый подход к оценке  результативности обладает собственными недостатками и особенностями использования этого принципа управления в отношении общественных услуг.

Первый способ является скорее теоретической конструкцией и не имеет точных механизмов реализации.

Второй противоречит требованиям ориентации на потребителя, которые устанавливаются целями бюджетной реформы.

Последние два принципа имеют много общего и являются подвидами системы целевого управления. М.Я. Хабакук [17] указывает две основные причины, препятствующие его эффективному использованию в управлении.

Во-первых, единая цель не может быть сквозным образом перенесена на все уровни управления, так как спектр целей каждого уровня управления значительно шире предыдущего. Общие цели организации или некоего первого уровня иерархии целей всегда не будут соответствовать суммарным целям организаций нижестоящего уровня. Во-вторых, существуют объективные и субъективные трудности организации адекватной системы стимулирования работников за достигнутые ими цели, полученные конечные и промежуточные результаты. Современные оценки целевого управления дают ещё более жёсткие результаты [18].

Невозможность точной ориентации в целях организации ведёт к использованию системы показателей результативности, которые связаны с мониторингом работы и выделением широкого спектра индикаторов результативности как требуемого состояния организации.

Системы индикаторов проработаны для коммерческих фирм и организаций [3; 4, с. 50].

Общественные структуры должны также получить системы индикаторов работы общественного сектора.

Дискуссионность этого вопроса связана с наличием различных вариантов структуры информатизации управления общественным сектором, которая включает несколько внутренних и  внешних уровней. Так, внутренний тип информатизации включает, по меньшей  мере, три уровня: административно-управленческий, коллективно-коллегиальный, самоуправление. Внешняя система управления захватывает также ряд уровней информатизации: нормативный, административно-управленческий, общественно-консультационный.

Каждый из них часто функционирует автономно. Приоритет в развитии внутреннего  административно-управленческого блока обеспечения информацией ограничивает  информированность реальных и формальных заказчиков услуг.

В отношении введения мониторинга результативности необходим первоначальный пересмотр всех принципов организации системы информации для управления общественным сектором. Так, с функциональной точки зрения мониторинг результативности касается системы классификации и определения бюджетного сектора, которая законодательно пока нигде не закреплена. Исходя из логики Методических рекомендаций [6], бюджетные услуги – эти услуги, предоставляемые населению органами власти и бюджетными учреждениями в рамках реализации закреплённых за ними функций и за счёт бюджетных источников финансирования, которые должны иметь чёткие технические и организационные требования и основания. Действующий Общероссийский классификатор услуг населению ОК-002–93 (ОКУН), принятый и введённый в действие постановлением Госстандарта РФ от 28 июня 1993 г. № 163, не удовлетворяет требованиям  управления бюджетным сектором, что вызывает необходимость разработки и внедрения  Общероссийского классификатора бюджетных услуг. Данный классификатор позволит  систематизировать всю классификационную информацию ведомственного характера, которой пользуются сейчас бюджетные учреждения, детализировать процесс создания общественных услуг.

Наличие чётких положений и границ бюджетной услуги позволит определить результаты по их оказанию по ряду критериев: целевой результат, продукт деятельности (количество и состав предоставленных услуг потребителям), затраты, качество, результативность, продуктивность и производительность, эффективность.

Механизм реализации мониторинга должен быть основан на поступательной детализации оценки результативности от критерия к объекту мониторинга, далее – к видам требований, по каждому из которых необходим ёмкий перечень показателей (табл. 1).

Детализация этой структуры определяется рассматриваемым объектом оценки результативности, который может быть представлен как услуга, учреждение или деятельность в отрасли.


Особенностью мониторинга является наличие двух групп категорий с разной степенью разработанности методических и методологических аспектов. Так, группа критериев, включающих результат, продукт и затраты, наиболее понятна и доступна для анализа, в то время как качество, результативность, продуктивность и эффективность для бюджетной сферы остаются спорной и противоречивой темой. Для первой группы критериев набор показателей может быть предложен исходя из имеющейся внутренней и внешней статистической базы. Вариант карты мониторинга результативности по критериям «результат», «продукт и затраты», по услугам образования представлен в табл. 2.

Недостаток предлагаемых оценок заключается в их принадлежности к одностороннему управлению социальной системой образования, здравоохранения (и только со стороны государства), в то время как эти системы должны функционировать в условиях многоканального управления [8], где потребители являются главными субъектами. Экономистами(1) доказано: если потребитель не в состоянии дать оценку и повлиять на качество продукта или услуги, то конкуренция начинает работать не на улучшение, а на ухудшение. Возникает ухудшающий отбор.

Со стороны государства оценка качества услуг образования и здравоохранения определена многочисленными нормативными правовыми актами(2). Налицо проблема реализации текущих норм оценки и контроля качества. В большинстве случаев решение вопросов качества, например медицинской помощи, носит замкнутый ведомственный характер, так как вневедомственный контроль не регламентирован, поверхностен, связан только со сверкой документов. Причина такого положения в отсутствии единства среди экспертов в определении понятия качества социальных услуг и его компонентов, а также методологии управления качеством и его обеспечения, правовых институтов защиты прав пациентов и системы страхования профессиональной ответственности.

В современной статистической системе показателей оценка качества услуг отсутствует, как и практически нет широко опробованных методик оценки качества. Каждая область общественного сектора, обладая спецификой, формирует собственный подход в методологии оценки качества.

Концептуально в системе образования предлагается ряд методик [13; 14; 15], в том числе концепция многомерного качества, которая основана на использовании большого количества его показателей. В основе этой концепции лежит представление о сложном и ёмком запросе потребителя на услуги. Концепция многомерного качества бюджетного учреждения предполагает использование двух блоков индикаторов качества – информационного и функционального.

Информационный блок оперирует входными данными (потенциалом) как условиями обеспечения качества услуги. Все показатели оценки потенциала должны включать данные по потенциалу: кадровому, техническому, имущественному, информационно-методическому, финансовому.


(1) Джордж Акерлоф за знаменитое эссе «Рынок для лимонов» (1970 г.), в которой он на примере рынка подержанных автомобилей показал эффект ухудшающего отбора, получил Нобелевскую премию по экономике (2001 г.).
(2) Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52113–2003 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 28 июля 2003 г. № 253-ст), критериями качества которого являются параметры: назначения (включая показатели применения; показатели совместимости; показатели предприятия; специфические показатели); безопасности (включая различные категории безопасности); надёжности (включая показатели надёжности результата услуги; стойкости результата услуги к внешним воздействиям; помехозащищённости; надёжности предоставления услуги); профессионального уровня персонала; Закон РФ «Об образовании», где в ст. 38 зафиксировано право государства на аттестацию образовательных учреждений, установление рекламаций на качество образования и несоответствия образования требованиям соответствующих образовательных стандартов; Приоритетные направления развития образовательной системы РФ на период до 2010 г., раздел 2 «Комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы РФ», включая принятие Общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО); Рекомендации по согласованию критериев технологий мониторинга и качества образования государств – участников СНГ; Федеральный закон РФ «О государственных гарантиях медицинской помощи», «О страховании профессиональной ответственности в сфере здравоохранения и социального  развития»; постановление Правительства РФ «Положение о системе оценки территориальных  программ государственных гарантий требованиям к видам, объёму, условиям и порядку   предоставления гарантированной медицинской помощи»; Методика проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов на оказание гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с требованиями ст. 41 Конституции Российской Федерации (утв. решением Коллегии Счётной палаты РФ от 9 июля 2004 г. № 25 (395)).


Функциональный блок измеряет «процессное» качество. В нём можно выделить четыре группы индикаторов качества: удовлетворение потребителя, инфраструктура, человеческие ресурсы, управление:
1) индикаторы качества в категории «удовлетворение потребителя». Необходима детализация потребительских запросов со стороны всех заказчиков с чёткой  расшифровкой ответственности их исполнения по лицам, отвечающим за качество. Данная оценка может строиться только на социологических опросах;
2) индикаторы качества в категории «инфраструктура». Показатели этой категории отражают способности и возможности учреждения оказывать качественные услуги и производить качественные товары;
3) индикаторы качества в категории «человеческие ресурсы». Две группы показателей: первая – показатели образованности личности (знания, навыки, умения, способности); вторая – дополнительные характеристики сотрудников учреждения;
4) индикаторы качества в категории «управление». Это качество организации процессов планирования стратегии развития учреждения, качество процессов ежегодного планирования и контроля результатов выполнения планов, приверженность учреждения концепции многомерного качества.

Потребительский мониторинг результативности может быть основан на социологических исследованиях [9, с. 47], проводимых специалистами по качеству.

Последующий мониторинг продуктивности, эффективности и результативности ещё сложнее. Во-первых, отсутствуют единые критерии оценки исполнения большинства основных  государственных функций в России. Во-вторых, быстро создать эти критерии и параметры трудно. Так, в Германии подобную проблему пытаются решить с самого момента образования ФРГ в 1949 г.

В России только приступили к решению этой задачи, свидетельством чего являются  рассматриваемые и принимаемые нормативные акты(1) в рамках проводимой административной реформы. Однако отсутствие детальных планов и продуманных механизмов их реализации ставит под сомнение перспективу получения положительных результатов. Л. Якобсон, сравнивая реформы в России и на Западе, подчёркивает, что «…на Западе реформы растягиваются на годы, они связаны с тщательным анализом процессов оказания государственных услуг, оптимизацией этих процессов, постепенным высвобождением госслужащих и сокращением расходов» [21], в то время как в России они превратились в формальные процессы, предусмотренные не необходимостью и тщательным расчётом, а несовершенным регламентом или популистскими решениями. Не вызывают удивление подобные замечания, ведь говоря об общей неэффективности государственной системы управления, сложно надеяться на её самостоятельные, эффективные, глобальные изменения. Речь, видимо, должна идти о настойчивой, последовательной и долговременной политике совершенствования государственного управления силами всего общества, всех его формирующихся и укрепляющихся социальных звеньев.

Литература
1. Боровикова Е.В. Индикаторы результативности в системе среднесрочного бюджетирования // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2006. – № 8 (апрель).
2. Гончаров Э. Улучшение административных процессов: измерение результативности // Стандарты и качество. – 2006 – № 3.
3. Каплан Р., Нортон Д. Организации, ориентированные на стратегию. – М.: Олимп-Бизнес, 2005.
4. Рыжкина Т. Формирование интегрированных показателей, ориентированных на результат // Проблемы теории и практики управления. – 2006. – № 9.
5. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р).
6. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, согласованные 2 июня 2004 г. с Минфином России и 3 июня 2004 г. с Минэкономразвития РФ.
7. Мильнер Б.З. Организация программно-целевого управления. – М.: Наука, 1980.
8. Многоканальное управление в социально-экономических системах // Проблемы теории и практики управления. – 2006. – № 6.
9. Понамарёва Т.А., Супрягина М.С. Качество услуг: качественные параметры оценки // Маркетинг в России и за рубежом. – 2005. – № 1.
10. Пригожин А.И. Современная социология организаций. – М.: Интерпракс, 1995.
11. Рекомендации по согласованию критериев технологий мониторинга и качества образования. – 2005. – № 2.
12. Тамбовцев В.Л. Анализ целей в управлении общественным производством. – М.: Экономика, 1982.
13. Третьяков П.И. Управление школой по результатам: практика педагогического менеджмента. – М.: Новая школа, 2001.
14. Ануреев В.И. Проблемы педагогического мониторинга качества образования // Известия Российской академии образования. – 2001. – № 1.
15. Нуждин В.Н., Кадаллиева Г.Г. Концептуальный проект системы управления качеством в вузе // Инновация. Качество. Образование. – 2003.
16. Фролов С.С. Социология организаций: Учебник. – М.: Гардарики, 2001.
17. Хабакук М.Я. Целевые методы управления на предприятии. – М.: Экономика, 1981.
18. Холл Ричард Х. Организации: структуры, процессы, результаты. – СПб.: Питер, 2001.
19. Черняк Ю.И. Системный анализ в управлении экономикой. – М.: Экономика, 1975.
20. Янг С. Системное управление организацией. – М.: Советское радио, 1972.
21. Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются не своим делом // Время новостей. – 2005. – 5 июля.
22. McGraw-Hill. The Human Side of Enterprise. – N. Y., 1960.


(1) Проект Федерального закона «О стандартах в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, предоставляющих публичные услуги, связанной с взаимодействием с физическими и юридическими лицами».


Также по этой теме: