Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственное управление    Реформы versus бюрократизм: зарубежный опыт

Реформы versus бюрократизм: зарубежный опыт

09.06.2016

Реформы versus бюрократизм: зарубежный опыт

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №4 год - 2010

Соловьёв В.Н.,
канд. наук гос. упр.,
главный консультант
Института законодательства
Верховной рады Украины

Интеграция постсоветских стран в мировое сообщество требует адаптации государственного управления к требованиям и стандартам, принятым в развитых странах мира. В англоязычной научной литературе бюрократизм часто именуют red-tapish, red-tapist1. Под этим  словосочетанием понимают ведомственные барьеры, преграды, «административные рогатки», бумажную волокиту, канцелярщину, пренебрежение к сути дела ради соблюдения формальностей, а также систему управления, которая характеризуется оторванностью от народа [1].

В электронном справочнике современного английского языка это понятие интерпретируется как официальные правила, которые кажутся лишними и мешают быстрому и беспрепятственному решению дел [2]. В «Энциклопедии управления» отмечается, что в научной литературе не существует общего приемлемого определения понятия «бюрократизм» [3, с. 56]. Более того, в различных социальных науках его суть понимается и трактуется поразному. Понятие «бюрократизм» неизменно связывают с государственной властью и чаще всего употребляют по отношению к государственным служащим, особенно к должностным лицам высокого ранга. Семантические корни этого понятия прослеживаются от французского слова bureau – бюро, канцелярия, то есть место работы чиновников, и греческого слова κρ.ατος – правило, господство, власть. В 18-м столетии французский экономист Винсент де Гоурней предложил рассматривать бюрократизм как систему правил, в которой властвуют чиновники. Понятие «bureaucracy» также употребляют в значениях:
- правление канцелярии, то есть система, в которой министерские должности занимают профессиональные чиновники, которые, по обыкновению, ответственны перед наследственным монархом [4, с. 3];
- профессиональное управление, в котором бюрократия рассматривается как специфический вид организации. Она характеризуется чётким разделением труда, обезличенной структурой власти, иерархией структурных единиц, зависимостью от официально установленных правил, трудоустройством на основе профессиональных качеств работника и возможностью для карьерного продвижения исключительно с учётом его квалификационного уровня, а также чётким обособлением служебной деятельности от личной жизни (по М. Веберу);


(1) От red tape (англ. красная тесьма) – понятие, которое появилось во времена, когда в английских государственных учреждениях красной тесьмой прошивали официальные документы.


- выражение «бюрократия» отождествляется с понятием «государственное управление», ассоциируется с государственным общественным сектором и исключает присущие частному общественному сектору характеристики;
- негативные характеристики и распространённое восприятие общественностью стиля работы бюрократов, которые чаще работают в государственных учреждениях, нежели в частных организациях. Бюрократизм рассматривается как образ социальной координации, несовместимый и непригодный для функционирования в рыночных условиях.

Распространено восприятие бюрократии как многочисленного чиновничьего аппарата, который ничего не производит, растрачивая ресурсы и средства налоговых поступлений от граждан. Логичен вопрос: «Сколько чиновников должны работать в государственных учреждениях?» Дональд Роват [5] провёл статистический анализ и сравнил размеры бюрократических аппаратов развитых и развивающихся стран. Он вычислил соотношение количества нанятых государственных служащих к численности населения стран. (Впрочем, рассчитанные им показатели для разных стран мира показывают и значительные различия в соотношениях предприятий и организаций государственной и частной форм собственности, работающих в сферах предоставления государственных услуг – образование, медицина.) По его подсчётам, в государственном секторе Японии нанято на работу 10%, а в Бенине – 85% населения.

Фред Ригс [6; 7] и Горан Гайден [8] объясняют бюрократическое поведение на уровне культуры как феномен «чувств близости» или «благосклонности», которым охвачены все государственные учреждения. Возникновение и существование этого явления предопределяется такими личностными отношениями, как родственность, клановость, этническая принадлежность. Благосклонность чиновников к этим связям может доминировать над рациональными характеристиками административной структуры. Феномен «чувств близости» отображается в фаворитизме, важности личных связей с бюрократией, продвижении по службе на основе «кто ты есть», а не профессионализма или опыта, предоставлении избранной группе или территории ресурсов, а также в присвоении государственных ресурсов для достижения частного блага.

Такое бюрократическое поведение имеет место среди «слабых» государств, в которых государство и общество охвачены спором о субъектах разработки и внедрения правил, которые фактически регулируют устойчивый порядок повседневной жизни [9]. В странах с развитым гражданским обществом, в которых государственный сектор относительно небольшой, значительно меньше проявлений бюрократического поведения.

По мнению Г. Атаманчука, бюрократизм описывается следующими чертами:
- деформацией сознания, наступающей под влиянием работы в аппарате управления; деформация ведёт к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;
- доведением бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где чиновники творят произвол над зависимыми служащими или обращающимися к ним людьми;
- господством канцелярии, торжеством формалистики, заседательством и бумаготворчеством, превалированием буквы инструкции, приказа над сутью дела [10, с. 395].

В. Смольков в многообразии бюрократических проявлений выделяет следующие блоки:
- различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель.

Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий;
- различные формы административного волюнтаризма и субъективизма;
- консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе;
- различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие формы использования административных функций в личных целях) [11].

Майкл Кройзер, по нашему мнению, довольно сжато и чётко описывает бюрократизм:  «…[бюрократия] порождает промедление, громоздкость, рутинность и запутанность процедур, низкий уровень реагирования «бюрократических» учреждений на нужды граждан, которые они призваны удовлетворять, и, как следствие, разочарование, которое испытают представители учреждений и граждане» [12, с. 3]. Эти наблюдения за работой чиновников сделаны в 1964 г., но актуальны и в наше время. М. Кройзер считает, что бюрократизм можно понять в культурном контексте, то есть через изучение стиля работы и поведения чиновников. Он изучал бюрократизм, анализируя теоретические принципы процесса принятия решений и моделей «социального действия». Кройзером на основе подробного изучения практики государственной службы во Франции показано, что бюрократизм как деформационное «рутинное поведение» и «дисфункциональный круг» чиновников невозможно искоренить лишь через профессиональное обучение. Им выявлено, что роль разных бюрократических систем зависит от модели властных взаимоотношений между общественными группами и индивидуумами. М. Кройзер считает, что для преодоления бюрократизма необходимо коллективное влияние (социальное действие) на бюрократические структуры.

Во избежание этой опасности бюрократические структуры образуют системы защиты, которые базируются на культурных особенностях. По Кройзеру, французская модель бюрократии, которая основана на централизации, самоизоляции и чрезмерной концентрации власти бюрократии, контрастирует с моделями бюрократии стран Америки, СССР и Японии. Учёный показал схожесть колониального бюрократизма с современными его проявлениями в таких сферах французского общества, как образование, промышленность. М. Кройзер сделал вывод, что бюрократизм – не болезнь настоящего, которая возникает вследствие организационного прогресса, а скорее «бастион против развития».

В веберовской модели бюрократия рассматривается действенным инструментом осуществления государственной политики. Однако во многих развивающихся странах результаты реализации чиновниками государственной политики вызывают разочарование граждан. Важно преодолеть бюрократические проявления и развить у чиновников необходимые управленческие навыки: умения финансового менеджмента, экономного использования бюджетных средств, управления человеческими и информационными ресурсами, эффективного выполнения, оценивания и разработки программ [15, с. 90].

Справедливо рассматривать бюрократизм как дисфункцию административной структуры.

Дисфункция обусловлена существующим в структуре порядком взаимодействия элементов – государственных служащих. Бюрократические административные структуры порождают оторванность государственных служащих от общества и низкий уровень обмена информацией между ними, централизованный подход в процессе принятия решений и затягивание их выполнения. Бюрократизм в работе государственных служащих подвергается критике, поскольку он снижает организованность, служит причиной несогласования в функционировании системы государственного управления и отрицательно влияет на действенность и эффективность осуществления государственной политики. К бюрократизму административных структур относят низкий уровень реагирования на вызовы в изменяющейся внешней среде. Приоритетна и неизменна для бюрократов лишь задача сохранения системы, в которой они существуют, а решение вопросов общественного развития, удовлетворение нужд граждан становятся для них второстепенными.

К негативным последствиям бюрократизма В. Проданик [13, с. 384] относит консерватизм, который нередко принимает форму непоколебимой отсталости и агрессивного антиноваторства. Это прикрывается циничными рассуждениями о пользе стабильности и недопустимости «неудержимого экспериментирования и нерассудительного риска».

Из вышеизложенного понятно: для преодоления бюрократизма недостаточно просто контролировать деятельность чиновников. Поскольку бюрократизм «пропитывает» госслужащего, приводит к деформации сознания и к явлению горизонтальной и вертикальной солидарности бюрократов, его можно преодолеть только с помощью глобального реформирования системы государственного управления (которую бюрократ поэтому воспринимает как угрозу своему существованию). Учитывая присущую бюрократизму способность самосохранения, а также «чувства близости», эта группа всячески препятствует проведению реформ, особенно если они носят демократический характер, направлены на оптимизацию численности государственного аппарата.

Существует опыт перестройки государственного сектора, основанный на неолиберализме (приватизация, дерегулирование и минимизация роли государства, внедрение рыночных механизмов в практике государственного управления). Неолиберализм предусматривает становление социально ориентированного государства на базе развитой рыночной экономики. Это направление в реформировании государственного сектора широко известно как новый государственный менеджмент (НГМ; new public management).

В начале 1980-х гг. кейнсианская идея «государства общего благоденствия» (a welfare state) всё сильнее подвергалась критике. Приверженцы неолиберализма считают, что идея welfare state устарела и исчерпала себя, поскольку деятельность государства стала неэффективной. Штат государственных служащих весьма раздут, вместе с тем управление общественными процессами идёт медленно и худо, налогообложение стало непосильным бременем для налогоплательщиков, а темпы инфляции – высокими.

Неолибералы отстаивают неспособность welfare state эффективно решать злободневные вопросы в новых реалиях общественного развития, характерными особенностями которых стали открытость рынков, высокая мобильность капиталов, жёсткая экономическая конкуренция между странами. Поэтому они настаивают на уменьшении роли государства, в частности, сокращением (и даже отстранением!) государства от непосредственного предоставления государственных услуг. Неолибералы также настаивают на предпринимательской, основанной на конкуренции и рыночных механизмах системе предоставления услуг населению. Они утверждают, что государственный общественный сектор должен направлять усилия больше на принятие решений, чем на предоставление государственных услуг населению. Бюрократию они видят «банкротом» и «механизмом для споров», предлагают её заменить на «предпринимательское правительство», основу которого также составляют конкуренция, рынки, потребители и оценивание результатов деятельности [3, c. 365].

Д. Озборн [14] и Т. Геблер предлагают рассматривать НГМ как реформаторское движение, «глобальную парадигму изменений». На практике это означает расширение управленческих полномочий и самостоятельности «государственных менеджеров» в организации предоставления услуг населению на так называемом квазирынке (система выполнения определённых функций государства квазиавтономными неправительственными организациями – КВАНГО). Повышение их ответственности за производительность в условиях рынка рассматривается как удовлетворение нужд потребителей, в роли которых выступают граждане [3, c. 4].

НГМ по-новому рассматривает подход к выполнению государственных функций, в котором кардинально меняется роль чиновников (переход от бюрократических процедур к ориентации на достижение производительности) и повышается их ответственность за качество предоставления государственных услуг населению.

К характерным признакам НГМ относят и рост количества агентств. Делегирование полномочий по предоставлению государственных услуг от высшего к низшему уровню управления обусловило обособление исполнительных функций от первых и передачу их выполнения к периферийным исполнительным агентствам. Такой подход к выполнению государственных функций ориентировал чиновников не на бюрократические процедуры, а на достижение результата, повысил их ответственность за качество предоставления государственных услуг населению.

В публикации Организации европейского сотрудничества и развития определены следующие составляющие НГМ:
- делегирование полномочий относительно управления персоналом, внедрение системы оплаты труда по результатам, при которой размер зарплаты зависит от производительности или качества работы, а также составление персонализированных трудовых договоров;
- концентрация на управлении производительностью;
- повышение1 способности к реагированию в решении вопросов в предоставлении пользователям, потребителям, заказчикам государственных услуг;
- децентрализация властных полномочий и ответственности от центрального до низших уровней управления;
- стимулирование внедрения и применения в практике государственного управления механизмов предпринимательского менеджмента, таких как внутренние рынки (системы, в которой товары или услуги продаются провайдерами покупателям в тех самых организациях, которые  конкурируют в установлении цены продукта, услуги), абонентские платы (сбор с пользователей услуг), ваучеры, лицензирование, составление соглашений относительно выполнения отдельных государственных функций (предоставления государственных услуг) негосударственными (частными и общественными) организациями;
- более гибкий и децентрализованный финансовый менеджмент;
- приватизация рыночно ориентированных государственных предприятий [15, с. 13].

В постсоветских государствах явно прослеживается неспособность государственных деятелей и политиков внедрять нововведения. Неспособность эта частично обусловлена унаследованным от СССР централизованным административно-командным стилем государственного управления, пережитками и традициями советского тоталитарного политического режима. Нет у политиков и государственных чиновников и политической воли для реформирования государственного сектора на началах НГМ. Они осознают, что следствием реформ станет лишение их монополии в сфере управления, распоряжения государственными средствами.


(1) Фраза «способности к реагированию в решении вопросов в предоставлении» совершенно очевидно указывает, кто в ОЕСР составлял цитируемый документ. – Примеч. ред.


По обыкновению, в таких случаях существующая бюрократическая система традиционного государственного управления будет действовать для самосохранения. В связи с этим необходимо сделать прозрачной работу государственного аппарата, что позволит снизить уровень коррупции и повысить качество предоставления государственных услуг населению.

Бюрократия противодействует проведению реформ, используя для этого всю мощь государственной машины. В свою очередь, ограничение бюрократизма возможно реформированием государственного управления (например, на основе нового государственного менеджмента) и делегированием государственных полномочий негосударственному сектору, внедрением оплаты труда чиновников в соответствии с выполненной работой, адаптацией рыночных механизмов для практики государственного управления.

Литература
1. Многотомный электронный словарь ABBYY LINGVO 12 [Электронный ресурс]. – Киев : АБИ Украина, 2006. – DVD.
2. Longman Dictionary of Contemporary English [Electronic resource]. – CD-ROM. – Minimum system requirements: Pentium 350 MHz PC, WindowsTM, 95/98/2000/NT4/XP, Pearson Education Limited, 2003.
3. Encyclopedia of governance: in 2 volumes / [Mark Bevir (Ed.) et al.]. – L. : SAGE Publications Ltd., 2007. – Vol. 1.
4. Beetham D. Bureaucracy [Paperback]. – The University of Minnesota Press, 1987.
5. Rowat D. International Handbook on Local Government Reorganization [Contemporary  Developments]. – Greenwood Press, 1980.
6. Riggs F. Administration in Developing Countries: The Theory of Prismatic Society. – Houghton Mifflin Co., 1964.
7. Riggs F. Thailand: the modernization of a bureaucratic polity. – East-West Center Press, Honolulu, 1966.
8. Hyden G. No Shortcuts to Progress. – University of California Press, 1983.
9. Myrdal G. Value in Social Theory [International Library of Society]. – Routledge, 1968.
10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций. – 4-е изд., стер. – М. : Омега-Л, 2006.
11. Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму?
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: rags.ru/akadem/all/15-2002/152002-41.html/
12. Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. – University Of Chicago Press, 1964.
13. Проданик В.М. Шляхи протидії бюрократизму в системі державної служби України // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. – 2009. – № 2 (36). – Харьков : Магістр.
14. Osborne D. Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. – Reading, MA: Addison-Wesley, 1992.
15. Public management development [survey] // Organization for Economic Cooperation and Development. – Paris: Organization for Economic Cooperation & Devel, 1993.

Также по этой теме: