Главная    Интернет-библиотека    Менеджмент    Государственное управление    Программно-целевой подход в управлении собственностью Союзного государства России и Белоруссии

Программно-целевой подход в управлении собственностью Союзного государства России и Белоруссии

16.06.2016

Программно-целевой подход в управлении собственностью Союзного государства России и Белоруссии

Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №4 год - 2010

Соловьёв М.М.,
д. т. н., профессор,
Государственный университет –
Высшая школа экономики
(ГУ–ВШЭ)

Кошкин Л.И.,
д. э. н., профессор,
Высшая школа приватизации
 и предпринимательства
 (ВШПП)

Возможности и преимущества программно-целевого подхода проявляются в организации управления, связанного с решением крупномасштабных проблем стратегического, народнохозяйственного уровня. Для этого, как правило, требуется комплексное согласование и целенаправленное вовлечение большого числа исполнителей разных отраслей и регионов, специализаций и возможностей, а также значительных объёмов финансовых, трудовых, материально-технических, информационных и других видов ресурсов.

Опыт стран Европейского союза, США, Японии свидетельствует о возможности эффективного использования целевых комплексных программ для исполнения государственной социально-экономической политики и достижения масштабных целей. Так, во второй половине прошлого века в США успешно реализованы программы PATTERN, освоения космоса и высадки на Луне. Характерно, что в настоящее время в США в целом около 50% государственных средств расходуется в соответствии с программно-целевым подходом (во Франции – до 80%).

В Советском Союзе ещё в первой половине прошлого века в энергетической сфере была успешно реализована программа ГОЭЛРО. На основе научных исследований в 1980-е гг. были подготовлены методические положения по разработке целевых комплексных  народнохозяйственных программ, программ по решению региональных проблем, формированию и развитию территориально-производственных комплексов [1–4]. В соответствии с ними были приняты к выполнению целевые народнохозяйственные программы в важнейших сферах социально-экономического развития страны: «Продовольственная» (1982), «Энергетическая» (1984), «Химизации народного хозяйства» (1985), «Развития производства товаров народного потребления и сферы услуг» (1985).

Концепция программно-целевого планирования и управления получила продолжение, хотя и в меньших масштабах, в последующие периоды в условиях реформ переходного периода на постсоветском пространстве.

Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 утверждён Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

Логично, что принципы программно-целевого подхода нашли отражение и в управлении социально-экономическим развитием Союзного государства России и Белоруссии (СГ). В ст. 2 Договора о создании СГ (далее – Договор) установлено, что среди его основных целей: создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития, проведение согласованной социальной политики, обеспечение безопасности СГ, борьба с преступностью, формирование единой правовой системы.

Для их достижения предусмотрены:
- реализация программ, подпрограмм и проектов, финансируемых за счёт средств бюджета СГ;
- осуществление совместных инвестиционных проектов по прямым договорам между хозяйствующими субъектами обоих государств;
- создание межгосударственных и транснациональных финансово-промышленных групп, совместных и иностранных.

Постановлением Совета Министров СГ от 11.10.2000 № 7 утверждён Порядок разработки и реализации программ СГ (союзных программ), являющихся одним из важнейших средств дальнейшего развития экономической интеграции в рамках СГ.

В соответствии с общими положениями этого документа союзные программы включают комплекс совместных мероприятий по решению крупных сопряжённых социально-экономических задач Республики Беларусь и Российской Федерации. Эти мероприятия могут включать проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических, производственных, организационно-хозяйственных и других работ, связанных по исполнителям, ресурсам и срокам их осуществления. Необходимость разработки союзных программ определяется значимостью поставленных в них задач и эффективностью их решения программными методами на основе использования консолидированных бюджетных и внебюджетных финансовых источников, материальных, научных и других ресурсов СГ.

Союзные программы должны быть направлены прежде всего на решение фундаментальных научно-исследовательских, социальных, экономических, культурных и экологических проблем, имеющих, как правило, комплексный характер. С 2000 г. профинансировано более 40 таких программ в области промышленности, сельского хозяйства, сфере высоких технологий, образования, здравоохранения, спорта, в преодолении последствий чернобыльской аварии и др. Среди них специализированные отраслевые и межотраслевые программы: «Дизельное автомобилестроение», «Специальные химические волокна», «Создание и организация серийного производства комплексов высокопроизводительных сельхозмашин на базе универсального мобильного энергетического средства мощностью 200–450 лошадиных сил», «Космос-СГ» и «Космос-НТ».

К действующим программам в сфере современных информационных и телекоммуникационных технологий «СКИФ» и «СКИФ-ГРИД» вскоре добавится ещё одна – по суперкомпьютерам.

Программно-целевой подход, используемый при разработке союзных программ, которые, по существу, являются целевыми комплексными программами (ЦКП), базируется на системном анализе. ЦКП как инструменту планирования и управления присущи чёткая ориентация всех мероприятий и используемых ресурсов на полное достижение цели, определённо выраженные конечные результаты, наличие совокупности заданий, мероприятий, соответствующих ресурсов и исполнителей, высокая степень охвата межотраслевых связей, соединение функций планирования и управления реализацией мероприятий и заданий программы, последовательность и конкретный срок реализации ЦКП должны иметь формулировку главной цели с выделением при необходимости основных подцелей, целевые показатели и сроки реализации программы с указанием важнейших этапов, оценки требуемых ресурсных затрат и результатов. Цели (подцели) выражают сначала в виде общественно необходимых функций, которые должны быть осуществлены, а затем переформулируют в объектно-выражаемые системы, реализующие определённые функции. Структуру комплекса целей формируют в виде упорядоченной иерархии – дерева целей, отражающего их соподчинённость и внутренние взаимосвязи. Для проведения технико-экономических расчётов по программе цели и подцели должны быть уточнены и представлены в количественном выражении. Для их характеристик устанавливают целевые нормативы, отражающие представление об уровне полного удовлетворения потребности, и целевые показатели, характеризующие возможность достижения целевых нормативов при определённых ограничениях по срокам и ресурсам. При этом разработка каждой ЦКП носит индивидуальный характер, зависящий от её назначения и специфики.

В настоящее время созданы благоприятные предпосылки и имеются реальные возможности для использования программно-целевого подхода в процессе управления собственностью СГ в качестве одного из наиболее эффективных средств планирования и управления. Разработка и реализация ЦКП в этой области будет содействовать успешному достижению основных целей СГ за счёт эффективного применения основного обеспечивающего ресурса – движимого и недвижимого имущества, а также интеллектуальной собственности. Это может быть достигнуто созданием системы взаимосвязанных мероприятий, ориентированных в пространстве и во времени, согласованных по составу исполнителей при использовании бюджетных и внебюджетных финансовых средств, материальных, трудовых и информационных ресурсов.

Последовательность этапов подготовки и реализации ЦКП, а также их содержание можно представить следующим образом.

1. Разработка концепции. Концепция программно-целевого подхода предполагает построение и реализацию многоуровневой и разветвлённой системы целей и подцелей, программ и подпрограмм с рационально интегрированным распределением разнообразия обеспечивающих ресурсов, последовательно соподчинённых главной цели управления высшего уровня [5]. При этом становится возможным использование заложенного, но пока недостаточно реализованного потенциала их конструктивного влияния на достижение целей и решение задач систем управления высших уровней.

В процессе разработки концепции ЦКП прежде всего должны быть обоснованы:
- соответствие решаемой проблемы приоритетным задачам социально-экономического развития СГ и целесообразность её решения на основе программно-целевого подхода;
- возможные варианты решения проблемы, оценка их преимуществ и рисков;
- объёмы и источники финансирования мероприятий программы; предварительная оценка  ожидаемой эффективности предлагаемого варианта решения проблемы.

2. Формулирование главной цели и подцелей. Главная цель ЦКП – на основе законодательных, нормативных правовых актов и организационно-экономических механизмов обеспечить эффективное управление имущественной и интеллектуальной собственностью при достижении основных политических, социальных, экономических и производственных целей и решении задач развития СГ. Подцелями разного уровня могут быть плановые задания по обеспечению собственностью отдельных сфер деятельности в процессе реализации целей и задач развития СГ (социальных, производственных), в основном посредством программ, подпрограмм и проектов, принятых к финансированию из средств союзного бюджета.

Например, одной из подцелей первого уровня является «Обеспечение собственностью производственно-технологической сферы», а внутри него – второго уровня «Обеспечение собственностью промышленности, энергетики и строительства». На основе принятых документов СГ (декрет Высшего государственного совета СГ от 10.12.2009 № 3) в качестве подцелей третьего уровня здесь выступают задачи, связанные с обеспечением собственностью предусмотренных к реализации за счёт средств бюджета союзных программ. Среди них в 2010 г. намечены к финансированию:
- «Современные технологии и оборудование для производства новых полимерных и  композиционных материалов, химических волокон и нитей на 2008– 2011 годы» (сумма финансирования – 214,5 млн руб.);
- «Разработка и создание нового поколения микро-системотехники и унифицированных интегрированных систем двойного назначения на их основе» (251,4 млн руб.);
- «Разработка и использование программно-аппаратных средств ГРИД-технологий и  перспективных высокопроизводительных (суперкомпьютерных) вычислительных систем семейства СКИФ» (211,9 млн руб.);
- «Разработка унифицированного мобильного многофункционального комплекса  внешнетраекторных измерений двойного назначения» (327,5 млн руб.).

В целом на финансирование программ этого уровня предусмотрено более 22% общих расходов бюджета СГ. При этом, как показывает практика управления в реальном секторе экономики, около половины затрат приходится на обеспечение программ имущественными ресурсами.

3. Формирование требуемых объектов собственности. Среди них:
- недвижимые вещи (недвижимое имущество) – земельные участки, природные объекты и неразрывно связанные с землёй здания и сооружения;
- движимые вещи – транспортные средства и оборудование, а также денежные средства и ценные бумаги, бюджет;
- имущественные комплексы предприятий, производственно-технические и иные комплексы как специальные виды сложных вещей (в том числе административные и торгово-развлекательные центры, природоохранные объекты, музеи, памятники истории, культуры и архитектуры);
- интеллектуальная собственность – патенты, лицензии, авторские права, информационные  ресурсы, которые в различных объёмах, сочетаниях и формах правовой принадлежности используют практически во всех направлениях деятельности и конкретных мероприятиях СГ;
- имущественные права на объекты собственности.

Названные объекты, наряду с предусмотренными процедурами их передачи государствами-участниками в собственность СГ, могут стать результатом выполняемых союзных программ. При этом следует учитывать, что интеллектуальная собственность является, с одной стороны, товаром на рынке интеллектуальной продукции, а с другой – непосредственным участником создания интеллектуальных продуктов.

Возникновение и прекращение прав собственности СГ определяется законодательством государств-участников, на территории которых эта собственность находилась.

4. Разработка механизмов управления собственностью. В Договоре и последующих документах определён ряд форм и механизмов реализации его целей, включая научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, методические рекомендации, плановую и проектную документацию экономического и социального назначения. Ведущее место среди них принадлежит методам программно-целевого подхода. Важное значение имеют положения послания Высшего государственного совета СГ (2001), в котором отмечено, что «одним из главнейших инструментов реализации Договора о создании Союзного государства являются программы скоординированных действий по совместному решению отдельных социально-экономических проблем, представляющих взаимный интерес». К приоритетным отнесены программы по созданию и развитию инфраструктуры СГ. В их числе «программы по обустройству границ, развитию таможенной инфраструктуры, совместным мероприятиям по плану оперативной подготовки региональной группировки войск, а также программы по развитию научно-технического прогресса» [6].

Состав возможных для применения и обоснованного выбора среди современных методов и механизмов управления собственностью, в частности, включает: разнообразные схемы краткосрочной и долгосрочной аренды, лизинга и концессий; доверительное управление и доверительную собственность (траст); методы стратегического анализа и планирования; механизмы партнёрства государственных и частных структур. При этом следует руководствоваться положениями Договора о том, что управление собственностью СГ относится к его исключительному ведению и имущество, находящееся в собственности СГ, должно использоваться исключительно для реализации его целей и задач.

5. Установление целевых нормативов и показателей. Различают следующие виды целевых нормативов и показателей, достижение которых следует обеспечить в результате реализации мероприятий в рассматриваемой сфере деятельности:
- удельные – отражают, в частности, прирост бюджетных доходов, рост производимой продукции, сокращение уровня заболеваемости, увеличение социальных благ в расчёте на душу населения, на миллион рублей валовой (товарной) продукции;
- интегральные – оценивают доходы бюджета, выпуск определённых видов продукции, социальных благ, сокращение трансакционных издержек за установленный период (квартал, год, пятилетие);
- индексные – выражают желаемое состояние определённой системы, например: сокращение безработицы, создание дополнительных рабочих мест, снижение загрязнения окружающей среды, уровень заболеваемости населения, долю видов продукции в их общем выпуске, минимальные последствия техногенных катастроф.

Степень достижения целевых нормативов по периодам реализации программы отражают целевые показатели, зависящие от экономических условий планового периода, конструктивных изменений и качественных сдвигов в производстве целевой продукции, возможных ограничений в развитии отдельных сфер деятельности. Поэтому целевой показатель по этапам реализации программы и даже в конце периода может быть меньше целевого норматива.

6. Определение потребности в различных видах ресурсов. Для эффективной реализации  намечаемых программ необходимо определение потребностей во всех видах вовлекаемых ресурсов, в том числе финансовых, трудовых, имущественных, информационных, природных, интеллектуальных. Часть из этих ресурсов может быть создана непосредственно в процессе реализации программ и их подпрограмм. Так, например, результаты программ развития суперкомпьютерной техники (СКИФ и др.) могут быть эффективно использованы в космических и образовательных программах, мониторинге природной среды СГ.

7. Соблюдение внешних требований и воздействий. В числе факторов влияния:
- меняющиеся цели высших уровней в системах управления СГ;
- динамичная внешняя среда управления, в частности:
– складывающиеся глобальные, региональные и отраслевые экономические тенденции;
– возникающие социальные проблемы;
– производимые корректировки нормативных правовых баз государств-участников и СГ;
– усложняющиеся экологические условия, возможные чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

8. Оценка эффективности. Показатели эффективности ЦКП должны отражать обеспечение отвечающего интересам СГ и государств-участников соотношения ожидаемых результатов экономического, социального, экологического характера и произведённых для этого затрат финансовых, материально-технических, трудовых и других ресурсов. Предваряющим оценки эффективности является установление взаимосвязей между задачами государственного управления и вовлекаемыми в решение каждой из них видами и составом объектов собственности и теми имущественными ресурсами и продуктами интеллектуальной собственности, которые возникнут в результате финансируемых бюджетом программ и проектов. Затем формулируют требования к их характеристикам (количественным и качественным), предъявляемые с уровня государственного управления. Именно они и будут определяющими в оценках эффективности управления данной совокупностью объектов союзной собственности.

Принципы иерархической соподчинённости сквозным образом проходят через все более детальные положения об эффективном управлении союзной собственностью.

В условиях развития СГ показатели эффективности бюджетных затрат, безусловно, важны, но не являются главными в оценке эффективности государственного управления. В ещё большей мере это относится к управлению союзной собственностью (и как к обеспечивающему ресурсу в главной системе управления СГ, и как к результатам реализуемых программ и проектов). Причём, говоря о результатах, следует иметь в виду не только непосредственно созданные имущественные ресурсы, программно-технические комплексы и иные продукты интеллектуальной собственности. Существенное, а часто и определяющее значение будут представлять такие «нестоимостные» результаты, как:
- интеграционный геополитический эффект содействия привлекательности и укреплению позиций СГ в мировом сообществе;
- инновационный эффект содействия развитию бизнеса хозяйствующих субъектов государств-участников в наиболее прогрессивных направлениях, на базе новейших технологий;
- социальный эффект содействия авторитету среди населения государств-участников, позитивному отношению к принадлежности СГ.

Таким образом, наряду с традиционными показателями оценки финансовых потоков необходимо оперировать с оценками нестоимостных показателей упомянутых видов. В случае, когда задействованные показатели могут быть измерены или адекватно выражены в стоимостных единицах, методы оценки эффективности сохраняют расчётный характер. Это будут, например, традиционные алгоритмы оценки чистого приведённого дохода как суммы доходных и расходных потоков с учётом дисконтирования. Но когда прямого стоимостного выражения нестоимостных показателей эффективности обеспечить не удаётся, следует определить иные пути обобщённой оценки. Среди них – процедуры экспертных корректировок базовых расчётов коммерческой эффективности с учётом достигнутых значений нестоимостных показателей путём применения поправочных коэффициентов. Могут быть использованы и иные схемы комплексной оценки, например за счёт перехода к относительным единицам измерения с приданием удельных коэффициентов для интеграции разнородных стоимостных и нестоимостных показателей. Методически обобщающим условием для любых вовлекаемых в оценку показателей является их измеримость как в отношении затрат, так и результатов управления. В рамках определения эффективности следует выявлять и оценивать социальные, экономические, экологические и иные значимые последствия реализации ЦКП.

9. Мониторинг, контроль и периодическая корректировка показателей. Оценка эффективности и определение путей её повышения не является одноразовой задачей, присущей только стадии подготовки ЦКП. Это обусловлено значительной длительностью её жизненных циклов, динамично возрастающими требованиями к качеству результатов в меняющихся условиях внешней и внутренней среды. Речь идёт о необходимости построения мониторинговой системы для регулярной и упреждающей оценки выполнения ЦКП, а также выявления путей её эффективного исполнения в течение всего периода взаимодействий государств-участников на уровне, удовлетворяющем каждого из них. При этом существенно, что концепция мониторинга должна базироваться на расширенном понимании эффективности, включающем в результативном компоненте (наряду с потоками доходов и расходов) нестоимостные показатели, отражающие меру достижения главных целей управления.

Необходимо разработать и ввести в действие механизм, позволяющий в течение жизненного цикла взаимодействий государств-участников регулярно или по запросу проводить оценку эффективности ЦКП, возникающих отклонений от запланированных значений. Подобные оценки следует проводить также не в разовом порядке, а с вариациями параметров и в меняющихся условиях реализации, с учётом влияния критических факторов и прогнозных тенденций, выбирая возможные пути компенсации возникающих отклонений от поставленных целей.

Графически система основных целей и подцелей ЦКП, требуемых объектов собственности, механизмов и показателей, способных обеспечить её реализацию, представлена на рис. 1.

Успешная реализация ЦКП потребует совершенствования и гармонизации законодательных и нормативных правовых баз государств-участников в сфере управления собственностью СГ. Межведомственную координацию действий исполнителей ЦКП, контроль за её выполнением и расходованием финансовых средств, корректировку возникающих в процессе реализации программы отклонений от заданных параметров должна выполнять специально созданная структура в составе одного из руководящих органов управления СГ [7]. При этом необходимо проанализировать причины недостаточно эффективной реализации в последнее десятилетие федеральных целевых программ, которые, как отмечает академик А.Д. Некипелов, «из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти» [8].

В числе проблем, требующих решения для успешной реализации программно-целевого подхода управления собственностью СГ, выделим следующие:
- единовременная реализация ряда крупномасштабных программ, направленных на достижение различных (несовпадающих и, в определённых аспектах, вступающих в противоречия) целей системы управления высшего уровня. Как результат, трудно решаемая задача мониторинга реализации всей совокупности программ, ранжирования и корректировок их состава и характеристик, потребностей в ресурсах для реализуемых программ;
- возникающие по различным причинам в продолжение длительных периодов реализации изменения в целях и условиях функционирования общей системы управления и её подсистем, во внешней и внутренней среде, в составе и возможностях участников различных программ;
- трудности организации гармонически согласованной работы систем и подсистем, следующих за высшим уровнем управления, в которых необходимо

http://www.dis.ru/gif/manag/arhiv/2010/4/6/programmno_tselevoy_podkhod_v_upravlenii_sobstvennostyu_soyuznogo_gosudarstva_rossii_i_belorussii2.gif

сочетать исполнение полученных сверху заданий различных целевых программ и мероприятий непрограммного характера;
- сложности рациональной координации и часто возникающая прямая нехватка ресурсов, обеспечивающих реализацию программ, в особенности когда происходящие изменения и отклонения от получаемых заданий могут приводить к острому ресурсному дефициту и, как результат, к сдвигу промежуточных и конечных сроков, новым, нарастающим дисбалансам ресурсов;
- пассивная (как правило, носящая характер количественных ограничений) организация деятельности субъектов взаимодействий, связанных с обеспечением комплексов реализуемых программ и планов необходимыми ресурсами различных видов. Обеспечивающие структуры должны получить стимулы к качественному исполнению заданий, инновационным решениям, нацеленным на наиболее прогрессивные технологии.

В заключение подчеркнём, что наилучшие результаты могут быть достигнуты при использовании программно-целевого подхода во всей системе управления СГ, для большинства решаемых задач в этой сфере. Реализация рассматриваемой в статье ЦКП по управлению собственностью позволит не только рационально использовать ограниченные ресурсы, но и эффективно вовлекать в процесс достижения целей СГ создаваемые в её рамках интеллектуальные и имущественные объекты.

Литература
1. Лемешев М.Я., Панченко А.И. Комплексные программы в планировании народного хозяйства. – М. : Экономика, 1973.
2. Новиков Е.Д., Самохин Ю.М. Комплексные народнохозяйственные программы. – М. : Наука, 1976.
3. Новиков Е.Д., Самохин Ю.М. Проблемы разработки и реализации комплексных программ. – М. : Наука, 1984.
4. Экономическая газета. – 1980. – № 13; 1981. – № 1.
5. Кошкин Л.И., Соловьёв М.М. Концептуальные основы управления собственностью Союзного государства // Экономика и управление собственностью. – 2010. – № 1.
6. Сборник нормативных правовых документов Союзного государства за 2001 г. – М. : Постоянный комитет СГ, 2002.
7. Соловьёв М.М., Кошкин Л.И. Собственность Союзного государства: проблемы управления и развития // Проблемы теории и практики управления. – 2009. – № 6.
8. Некипелов А.Д. Снова о выборе экономического курса России // Российский экономический журнал. – 2006. – № 5–6.

Также по этой теме: