Анализ эффективности функционирования системы размещения заказов в Российской Федерации

Воробьёва О.М.,
заместитель директора
Института подготовки кадров
для системы государственных и муниципальных заказов
Российской академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ, Закон). Он призван пресекать злоупотребления и предотвращать коррупцию при расходовании бюджетных средств, а также повысить эффективность такого расходования. И той и другой теме исследователи уделяют внимание. Мы же попытаемся рассмотреть организационную эффективность системы размещения заказов и расходования бюджетных средств, которая сложилась в России к началу 2010 года(1).

В теории управления существует два противоположных подхода к построению систем  размещения заказов. Первый основан на принципе централизации(2) закупочных функций, второй – их децентрализации(3).

К централизованной модели (рис. 1) относится система, при которой за размещение заказов отвечает выделенное (или специально созданное) подразделение. Это может быть отдел закупок ведомства или специальное ведомство, если говорим об отдельном регионе или государстве.

Взаимодействие поставщиков и заказчиков продукции осуществляется только через это специализированное подразделение. На этапе размещения заказа поставщики напрямую не контактируют с заказчиками (получателями продукции).

(1) Экономическая эффективность – результативность экономической системы, выражающаяся в отношении полезных конечных результатов ее функционирования к затраченным ресурсам. Для государственной сферы необходимы специальные критерии соответствия затрат и результатов деятельности государства требованиям общества.
(2) Централизация управления — сосредоточение управления в одном центре, в одних руках, в одном месте; создание иерархической структуры управления, в которой преобладают вертикальные связи, при этом верхние уровни обладают определяющими полномочиями в принятии решений, а сами эти решения строго обязательны для нижних уровней (Современный экономический словарь).
(3) Децентрализация — передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих (Современный экономический словарь).

Децентрализованная модель построена по противоположному принципу. Получатели продукции напрямую взаимодействуют с поставщиками (рис. 2). Заказчики (структурные подразделения ведомства или отдельные получатели бюджетных средств целого региона) размещают заказы самостоятельно, не взаимодействуя при этом с другими заказчиками (подразделениями). При этом могут существовать отдельно выделенные структуры, которые связаны с размещением заказа, но непосредственным его размещением не занимаются (контрольный орган, финансовый орган). Если рассматривать систему применительно к отдельному ведомству, то это могут быть плановый отдел, финансовая служба и комиссии по размещению заказов. Даже комиссии задействуются заказчиками только при выборе победителя. Остальная процедурная часть является обязанностью самих заказчиков.

Обе модели обладают как достоинствами, так и недостатками.

К достоинствам централизованной модели размещения заказа можно отнести:
- консолидацию спроса и достижение экономии от масштаба за счёт получения оптовых скидок;
- предотвращение дублирования деятельности подразделений заказчиков, оптимизацию проведения закупочной кампании;
- возможность выстраивания чёткой системы управления, движения информационных,  финансовых и материальных потоков;
- относительно небольшое количество персонала специализированного подразделения и возможность поддержания самого высокого уровня их квалификации, соответствия этическим нормам и стандартам;
- возможность построения эффективной системы контроля.

Недостатками централизованной модели размещения заказа являются:
- высокий уровень регламентации и большое количество бюрократических процедур;
- отсутствие гибкости и оперативности, значительные временные затраты на осуществление закупок;
- использование высококвалифицированных специалистов для выполнения рутинных операций;
- удалённость от конечных получателей продукции;
- невозможность делегировать полномочия конкретным заказчикам, даже в объективно  обоснованных случаях.

К достоинствам децентрализованной модели размещения заказа можно отнести:
- гибкость и оперативность в принятии решений и проведении закупок;
- максимальную близость к конечным получателям продукции и возможность учёта их потребностей;
- знание специфики местных рынков и поставщиков;
- возможность экономии на транспортных и иных связанных с поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг расходах.

Недостатками децентрализованной модели размещения заказа являются:
- необходимость содержания специалистов по закупкам у каждого заказчика и сложность поддержания высокого уровня их квалификации, соответствия этическим нормам и стандартам;
- дублирование функций закупающих подразделений заказчиков;
- отсутствие координации закупок и более высокие расходы на осуществление закупок (в целом по ведомству, региону);
- отсутствие эффекта экономии от масштаба (например, больших оптовых скидок);
- возможность доминирования поставщиков в процессе закупок.

В чистом виде централизованная и децентрализованная системы встречаются крайне редко. Обычно при построении системы размещения заказов используют оба подхода. Будем называть такую систему смешанной.

При смешанной модели (рис. 3) существует специализированное закупочное подразделение. Но оно делит функции по размещению заказа и смежные с этим функции с заказчиками (получателями продукции). Отличительной особенностью смешанной модели является то, что полномочия по размещению заказов есть и у специализированного подразделения, и у заказчиков (получателей продукции). А вот распределение таких полномочий может быть различным, но обычно строится по следующим принципам:
- по сумме размещаемого заказа;
- по предмету размещаемого заказа;
- по способу размещаемого заказа;
- по территориальному нахождению;
- по уровню получаемых средств (уровни различных бюджетов);
- комбинации вышеперечисленных.

К достоинствам смешанной модели размещения заказа можно отнести:
- возможность консолидации спроса при необходимости;
- эффективное использование ресурсов, в частности концентрацию профессионалов для проведения наиболее сложных и значимых закупок;
- гибкость;
- использование структурных преимуществ и накопленных в организации знаний и опыта;
- повышение квалификации персонала его перемещением между центральным и региональными отделениями, отдельными направлениями;
- мониторинг и контроль для обеспечения соответствия законодательству и профессиональным  стандартам;
- применение единых чётко установленных типовых процедур и типовой документации.

Недостатками смешанной модели размещения заказа являются:
- возможное отсутствие ясности, какие именно закупки должны осуществляться централизованно, а какие – на уровне заказчиков (получателей продукции);
- трудность оперативного контроля за соблюдением законодательства, в том числе по достижению предельных сумм применения процедур (котировки, простые закупки);
- отсутствие или низкая профессиональная квалификация кадров в подразделениях заказчиков (получателей продукции);
- необходимость создания соответствующих систем координации деятельности, обеспечения управленческой прозрачности и повышения эффективности;
- необходимость более чёткого разграничения обязанностей специализированного закупочного подразделения и заказчиков (получателей продукции);
- дублирование работы персонала специализированного закупочного подразделения и заказчиков (получателей продукции), приводящее к снижению эффективности.

Эффективно построенная система должна выражаться в отношении полезных конечных результатов её функционирования к затраченным ресурсам. Применительно к системе размещения заказов эффективность расходования бюджетных средств должна достигаться наименьшим количеством затрат на процесс исполнения нормативных и процедурных обязательств заказчиками. То есть эффект от применения Закона № 94-ФЗ не должен перекрываться расходами на транзакционные издержки для создания общероссийской системы его исполнения, контроля, поддержки. Насколько существующая система способна обеспечивать максимальный эффект?

Система размещения заказов в России выглядит так. Наблюдается три страты в зависимости от принадлежности бюджетных средств: федеральный уровень, уровень субъекта и уровень местного самоуправления (рис. 4). Такое распределение обусловлено бюджетной системой Российской Федерации. При этом каждая параллель представляет собой достаточно замкнутую закрытую систему(1). Каждую из них можно рассматривать как отдельную подсистему(2) общей надсистемы(3) общероссийского уровня. Страты не взаимодействуют между собой на этапе размещения заказа. Наблюдается некоторая связь при получении бюджетных средств, а также при контроле их расходования.

Но такое взаимодействие нельзя считать консолидированными действиями систем.

(1) Поскольку нас при рассмотрении будет интересовать именно этап размещения заказов, а на этом этапе взаимодействие практически не осуществляется, мы будем считать такие подсистемы закрытыми (по аналогии с термодинамической классификацией).
(2) Подсистема — система, являющаяся частью другой системы и способная выполнять относительно независимые функции, имеющая подцели, направленные на достижение общей цели системы (классификация систем, ранги систем).
Закрытые системы — это системы, при которых какой-либо обмен энергией, веществом и информацией с окружающей средой отсутствует. Замкнутая система — это разновидность закрытой системы, при которой осуществляется только обмен энергией, но нет обмена веществом (в нашем случае информацией, но не ресурсами).
(3) Надсистема — более крупная система, частью которой является рассматриваемая система.

Остановимся на изучении ситуации на каждом параллельном уровне более подробно.

Система размещения заказов федерального уровня
На федеральном уровне существует система практически полной децентрализации.

Заказчики федерального уровня очень редко проводят совместные торги, не консолидируют свои закупки, не осуществляют оптимизацию закупочных процессов. Есть положительный опыт у Министерства обороны РФ, где было создано отдельное ведомство(1), которое взяло на себя большую часть функций по обеспечению государственных нужд в сфере обороны страны и безопасности государства. По гражданским закупкам межведомственной оптимизации не наблюдается.

(1) Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 119 «О Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной техники и материальных средств».

При этом федеральный уровень содержит подсистемы отдельных ведомств, в которых существуют различные примеры распределения полномочий между федеральным центром (обычно центральный аппарат) и подведомственными структурами, территориальными представительствами, филиалами. Полномочия могут быть распределены по разным принципам: от полной централизации (встречается крайне редко)(1) до полной децентрализации, хотя преобладают вариации смешанного подхода. Такие подсистемы, как отмечалось выше, обычно никак не взаимодействуют между собой (см. рис. 4, федеральный уровень).

Система размещения заказов на уровне субъекта Российской Федерации
В большинстве субъектов Российской Федерации действует централизованная или частично централизованная система размещения заказов. Централизация осуществляется созданием органов исполнительной власти, уполномоченных на размещение заказов для государственных заказчиков(2) (далее – уполномоченные органы).

Принципы взаимодействия уполномоченного органа и государственных заказчиков встречаются различные, в результате чего государственные заказчики имеют разную самостоятельность при размещении заказов. В ряде субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти определили практически централизованную систему размещения заказов, когда государственные заказчики ограничены подачей заявок на размещение заказов и подписанием государственных контрактов, а организацию и проведение конкурсов и аукционов осуществляет уполномоченный орган (так организовано дело в Краснодарском крае(3)). За государственными заказчиками остаются только полномочия по размещению заказов способом запроса котировок и, естественно, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). А в некоторых регионах (например, в Ставропольском крае(4)) уполномоченный орган взял на себя функции по проведению не только торгов, но и запросов.

В других субъектах Российской Федерации реализуется смешанная модель размещения заказов, когда уполномоченный орган обязан организовать размещение заказов для государственных заказчиков, проведя торги по закреплённой номенклатуре товаров (работ, услуг) или на сумму свыше установленного размера. В Москве, например, сейчас эта сумма составляет 10 млн рублей. Так же организованы закупки отдельных видов продукции, таких как подрядные работы по капитальному строительству и реконструкции объектов(5). В Санкт-Петербурге сумма составляет 30 млн рублей, и вся продукция закупается по утверждённому постановлением Правительства Санкт-Петербурга перечню(6).

(1) Обычно ведомства идут по пути применения смешанного подхода, когда часть закупок осуществляется централизованно, а часть отдаётся на места. Такие системы созданы в Пенсионном фонде РФ, Минобороны России, МВД России).
(2 )Создаются в соответствии с частью 2 статьи 4 Закона 94-ФЗ.
(3) Положение об управлении по закупкам для государственных нужд Краснодарского края, утверждённое постановлением главы администрации Краснодарского края от 30 декабря 2005 г. № 1290 «О создании управления по закупкам для государственных нужд Краснодарского края».
(4) Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению размещения государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ставропольского края, утверждённый приказом комитета Ставропольского края по государственному заказу от 19 октября 2009 г. №-01-08/2611.
(5) Положение об организации взаимодействия государственных заказчиков города Москвы и уполномоченного органа по размещению государственных заказов города Москвы (Тендерного комитета) при размещении заказов для государственных нужд, утверждённое постановлением Правительства Москвы от 13 декабря 2005 г. № 1030-ПП «О совершенствовании порядка размещения государственного заказа».
(6) Положение об организации деятельности исполнительных органов государственной власти СанктПетербурга в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга, утверждённое постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30 ноября 2005 г. № 1829 «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга».

В субъектах Российской Федерации различаются также и варианты разделения полномочий между уполномоченным органом и государственными заказчиками. Так, в Москве и Санкт-Петербурге разделение полномочий зависит от величины начальной цены государственного контракта (уполномоченный орган размещает заказы, если цена контракта превышает 10 млн и 30 млн рублей соответственно). В Ханты-Мансийском автономном округе разделение зависит от способа государственного контракта. Уполномоченный орган проводит все конкурсы и аукционы независимо от суммы (аналогичный подход применяется в Краснодарском крае). В некоторых субъектах Российской Федерации при разделении полномочий учитывается несколько критериев.

Все заказы выше определённой суммы, а также некоторые виды продукции независимо от суммы размещаются уполномоченным органом. (Так работают в достаточно крупных и по количеству заказчиков, и по объёму финансирования регионах – примеры Санкт-Петербурга и Москвы.)

При этом регионы редко взаимодействуют между собой при размещении заказов (это касается объединения заказов и полномочий). Обычно отдельный регион – это замкнутая подсистема, хотя опыт создания уполномоченных органов в большинстве регионов позволил организовать достаточно эффективные подсистемы размещения заказов смешанного типа. В большинстве регионов, где такие органы уже созданы, наблюдается тенденция всё большей централизации заказов. В зависимости от специфики региона полномочия распределены по разным принципам, что позволило усилить достоинства и нивелировать недостатки.

В отдельных регионах пытаются связывать систему размещения заказа субъекта Федерации с системой уровня местного самоуправления. Уполномоченные органы субъекта Российской Федерации размещают муниципальные заказы.

Опыт создания уполномоченных органов успешен и позволяет повысить эффективность системы размещения заказов в целом.

Система размещения заказов на уровне местного самоуправления
На уровне местного самоуправления действует множество подсистем различного вида, и полностью централизованных, и полностью децентрализованных. Тенденция развития подсистем – централизованный подход.

На муниципальном уровне существует три ветви власти: единоличный орган власти – мэр, или глава города, поселения; представительный орган – депутаты и орган исполнительной власти – как правило, это администрация. Уполномоченный на размещение заказов орган обязательно должен иметь статус органа власти. Таким образом, им может стать один из вышеперечисленных органов. Обычно функциями уполномоченного органа наделяют администрацию (исполнительный орган).

В некоторых регионах (например, в Москве) существует положительный опыт включения в единую систему размещения заказов заказчиков субъекта (г. Москвы) и заказчиков уровня местного самоуправления (внутригородские муниципальные образования). Такая подсистема никак не объединяется с аналогичной подсистемой другого муниципального уровня (например, Санкт-Петербурга). Складывается ситуация, когда на параллельных уровнях (федеральный, региональный, местный) действуют довольно успешные подсистемы, но они построены по замкнутому принципу, то есть не имеют между собой оборота информационных, финансовых и ресурсных потоков(1). На региональном и местном уровнях подсистемы строятся созданием уполномоченных органов. На федеральном уровне такими подсистемами можно считать отдельных заказчиков – крупные ведомства, которые между собой тоже никак не связаны.

(1) Речь идёт о взаимодействии в процессе размещения заказа. Системы достаточно часто общаются между собой на предмет передачи опыта. Но это не является каким-либо видом их консолидации.

Замкнутые закрытые подсистемы функционируют достаточно эффективно, но как только появляется необходимость сопряжения с другой, «чужой» системой (подсистемой), лишь возникают изменения законодательства, и подсистема даёт сбой.

Некоторые быстро перестраиваются под новые условия, а некоторые вынуждены всё выстраивать заново. Примером отрицательного эффекта может служить вступающий в следующем году порядок проведения открытых аукционов в электронной форме.

Одним из новых требований является отбор электронных торговых площадок (часть 31 статьи 65 Закона № 94-ФЗ), на которых с июля 2010 года все заказчики должны проводить свои открытые аукционы в электронной форме. В различных субъектах Российской Федерации и на местном уровне уже были созданы свои электронные торговые площадки, которые достаточно успешно работают (Ростовская обл., Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Санкт-Петербург). В связи с вступлением в силу в июле 2009 года главы 3.1 «Размещение заказа путём проведения открытого аукциона в электронной форме» Закона № 94-ФЗ существующие региональные системы (в части электронных площадок) должны быть ликвидированы или, самое малое,  подвергнуться серьёзной реорганизации.

Рассмотрим дополнительно взаимодействие федерального уровня с региональным уровнем и уровнем местного самоуправления. Ситуация здесь такова. С одной стороны, федеральный центр практически не использует опыт регионов, в которых созданы и успешно функционируют уполномоченные на размещение заказов органы власти, через которые реализуется частичная централизация заказов. С другой стороны, регионы не имеют возможности взаимодействия с федеральным уровнем для повышения эффективности размещаемых заказов, в том числе не могут консолидировать заказы, объединить финансовые и трудовые ресурсы. Таким образом,  взаимосвязи систем размещения заказов различных уровней власти практически нет.

Единственным положительным примером введения межсистемного взаимодействия является создание к 1 января 2011 года единого официального сайта для размещения информации о размещении заказов. Это, безусловно, правильный, но не единственно возможный шаг.

Замкнутость систем различного уровня является предпосылкой снижения эффективности надсистемы размещения заказов, то есть общероссийской системы, которую можно характеризовать как параллельную распределённую (децентрализованную) систему. Такой системе присуще все описанные выше недостатки децентрализации.

К ним на практике добавляются ещё и дополнительные недостатки.

Отсутствие единой системы поиска информации ограничивает количество участников процедур и снижает возможную экономию денежных средств (проблема должна решиться к 2011 году после создания единого официального сайта, информирующего о размещении заказов). Отсутствие единой документации заставляет поставщиков увеличивать штат сотрудников, занятых подготовкой заявок, что удорожает продукцию. Большое количество сотрудников, обслуживающих общероссийскую систему размещения заказов, является дополнительным бременем для бюджета и не позволяет поддерживать уровень дохода работников на должном уровне. Низкие уровни заработной платы стимулируют отток специалистов в другие организации, в том числе к поставщикам, либо в разы увеличивает риск коррупции.

Система размещения заказов в Российской Федерации работает недостаточно эффективно. Это связано с тем, что она построена по децентрализованному принципу. При этом функционирует множество различных подсистем замкнутого типа, эффективность которых внутри достаточно высока. Попыток объединения таких систем мало. Следует больше внимания уделить опыту регионов и подвергнуть общероссийскую систему размещения заказов серьёзной централизации и повысить её эффективность.

Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 119 «О Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной техники и материальных средств».
2. Положение об управлении по закупкам для государственных нужд Краснодарского края, утверждённое постановлением главы администрации Краснодарского края от 30 декабря 2005 г. № 1290 «О создании управления по закупкам для государственных нужд Краснодарского края».
3. Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению размещения государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ставропольского края, утверждённый приказом комитета Ставропольского края по государственному заказу от 19 октября 2009 г. №-01-08/2611.
4. Положение об организации взаимодействия государственных заказчиков города Москвы и уполномоченного органа по размещению государственных заказов города Москвы (Тендерного комитета) при размещении заказов для государственных нужд, утверждённое постановлением Правительства Москвы от 13 декабря 2005 г. № 1030-ПП «О совершенствовании порядка размещения государственного заказа». 5. Положение об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга, утверждённое постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30 ноября 2005 г. № 1829 «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга».