Опубликовано в журнале "Советник юриста" №8 год - 2013
Лунёв Р.С.,
помощник проректора по научной работе
и международной деятельности, ассистент кафедры
истории и социально-политических дисциплин
АНО ВПО «Смольный институт Российской академии
образования», помощник депутата Законодательного
собрания г. Санкт-Петербург (V созыв)
В Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – УПК РФ) внесены изменения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». 2 декабря 2008 г. был утвержден Президентом РФ Федеральный закон № 226-ФЗ «О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». Данный Закон также уточняет правовой статус руководителя следственного органа; на данный момент Закон еще не вступил в законную силу (вступает в законную силу спустя 10 дней с момента его опубликования).
В связи с внесенными изменениями определен уголовно-процессуальный статус таких участников уголовного судопроизводства, как руководитель следственного органа, а также начальник подразделения дознания.
Изменения, внесенные в уголовно-процессуальный закон, направлены прежде всего на совершенствование производства по уголовным делам в целях обеспечения более качественного и оперативного раскрытия и расследования преступлений. Вместе с тем в действующем УПК РФ все еще много проблем, которые или никак не решаются законом, или решаются весьма спорным образом.
Итак, рассмотрим сущность правового статуса участника уголовного судопроизводства. Так, руководитель следственного органа относится к участникам уголовного процесса со стороны обвинения.
Начальника подразделения дознания также следует отнести к этой группе участников уголовного судопроизводства.
Рассмотрим правовой статус руководителя следственного органа. Отметим, что Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» вводится такое понятие, как «руководитель следственного органа» (взамен «начальник следственного отдела»). При этом существенной корректировке подверглись процессуальные полномочия руководителя следственного органа по сравнению с полномочиями начальника следственного отдела.
Под руководителем следственного органа понимаются должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель (п. 381 ст. 5 УПК РФ). В уголовном судопроизводстве руководитель следственного органа обладает двумя группами полномочий: 1) по процессуальному контролю над деятельностью следователя; 2) по осуществлению уголовного преследования(1).
При осуществлении первой группы полномочий руководитель следственного органа согласно УПК РФ вправе:
– поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству (п. 1 ч. 1 ст. 39);
– проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39; в ред. ФЗ от 02.12.2008 № 226-ФЗ);
– давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении (2) (п. 3 ч. 1 ст. 39);
– давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом указанного ходатайства (п. 4 ч. 1 ст. 39, а также изменения ч. 2 ст. 91, ч. 3 ст. 108, ст. 109, ст. 110, 165; в ред. ФЗ от 02.12.2008 № 226-ФЗ);
– разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы (п. 5 ч. 1 ст. 39, а также изменения ч. 1 ст. 67);
– отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК (п. 6 ч. 1 ст. 39);
(1) Уголовный процесс: учебник для вузов/под ред. Б.Б. Булатова, А.М. Баранова. – М.: Высшее образование, 2008. – C. 254.
(2) О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон Российской Федерации от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ // URL: Программа информационной поддержки Российской науки и образования: КонсультантПлюс: Высшая школа/справочные правовые системы. – 2008: consultant.ru
– отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа в порядке, установленном УПК (п. 7 ч. 1 ст. 39);
– продлевать срок предварительного расследования (п. 8 ч. 1 ст. 39, а также изменения ст. 162);
– утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу (п. 9 ч. 1 ст. 39);
– возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования (п. 11 ч. 1 ст. 39);
– давать согласие следователю, производящему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование решения прокурора (п. 10 ч. 1 ст. 39);
– осуществлять иные полномочия, установленные УПК РФ (п. 12 ч. 1 ст. 39).
Среди иных полномочий согласно УПК РФ необходимо выделить следующие:
– давать следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о применении меры процессуального принуждения в виде временного отстранения от должности (изменения ст. 114);
– давать следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о применении меры процессуального принуждения в виде наложения ареста на имущество подозреваемого (изменения ст. 115);
– рассматривать жалобы на действие следователей (изменение ст. 124);
– продлевать срок рассмотрения следователем сообщения о преступлении до 10 суток, а также до 30 суток в случаях проведения документальных проверок и ревизий (изменение ч. 3 ст. 144);
– выносить постановление о соединении уголовных дел в одном производстве (изменение ст. 153);
– выносить постановление о восстановлении утраченного уголовного дела (изменения ст. 1581);
– давать следователю согласие на принятие решения о сохранении в тайне данных о личности участника следственного действия (изменение ч. 9 ст. 166);
– давать следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительных мер медицинского характера (изменения ст. 427).
В соответствии с ч. 3 новой редакции ст. 39 УПК РФ указания руководителя следственного органа по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем, они могут быть обжалованы руководителю вышестоящего следственного органа. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, когда указания касаются изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также направления дела в суд или его прекращения. При этом следователь вправе представить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа (1).
(1) Уголовно-процессуальное право : учебное пособие / под ред. В.Г. Глебова, Е.А. Зайцева. – М. : ЦОКР МВД России, 2007. – C. 165.
Вторую группу составляют полномочия руководителя следственного органа по осуществлению уголовного преследования. Он вправе возбудить уголовное дело в порядке, установленном настоящим Кодексом, принять уголовное дело к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы, предусмотренными УПК РФ (в ред. ФЗ от 02.12.2008 № 226-ФЗ).
Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» внесены изменения в нормы УПК РФ, регулирующие досудебное производство по уголовным делам. Руководителю следственного органа предоставлено право проверять не только материалы уголовных дел, но и материалы проверок сообщений о преступлениях, а также лично рассматривать сообщения о преступлении и участвовать в производстве проверок сообщений о преступлении. Для руководителя следственного органа установлен срок (не позднее 5 суток) рассмотрения требования прокурора об отмене незаконного и необоснованного постановления следователя и устранения иных нарушений законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия.
Полномочия руководителя следственного органа осуществляют Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководитель Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководители следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам, их заместители, а также руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти), их территориальных органов по субъектам Российской Федерации, районам, городам, их заместители, иные руководители следственных органов и их заместители, объем процессуальных полномочий которых устанавливается Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководителями следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти).
В результате принятия изменений в УПК РФ в уголовном судопроизводстве появился новый участник процесса. Поэтому анализ его правового статуса представляет значительный интерес в научном и практическом отношениях (1).
Начальник подразделения дознания – должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель (п. 171 ст. 5 УПК РФ). Его следует отнести к участникам процесса со стороны обвинения и считать субъектом уголовного преследования, хотя он прямо и не указан в п. 47 ст. 5 УПК РФ. Однако поскольку он в силу ч. 2 ст. 401 УПК РФ уполномочен осуществлять дознание, возбуждать уголовное дело, а также осуществлять иные процессуальные действия, свойственные дознавателю, постольку его следует считать, с одной стороны, органом предварительного расследования, а с другой – участником процесса со стороны обвинения.
(1) Зеленина О.А. Процессуальный статус участника уголовного процесса : монография. – Екатеринбург : Изд-во Урал. юрид. ин-та МВД России, 2007. – С. 67.
Начальник подразделения дознания:
– в процессуальном плане независим от начальника органа дознания. Он, так же как и дознаватель, поднадзорен прокурору, который вправе реализовывать в отношении него полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
Таким образом, можно констатировать формирование своего рода прокурорского дознания, т. е. достаточно специфического вида уголовного преследования по сравнению с уголовным преследованием, осуществляемым в виде предварительного следствия (1).
Начальник органа дознания обладает большими полномочиями, чем начальник подразделения дознания. В частности, только начальник органа дознания обладает полномочиями, предусмотренными ч. 3 ст. 144 УПК РФ, ч. 4 ст. 225 УПК РФ.
Однако передача уголовного дела начальнику органа дознания для утверждения обвинительного акта должна происходить через начальника подразделения дознания, и соответственно он уполномочен использовать при этом свои права, предусмотренные ч. 3 ст. 401 УПК РФ;
– так же как начальник органа дознания и дознаватель, вправе согласно ч. 2 ст. 401 УПК РФ возбудить уголовное дело, хотя в ч. 1 ст. 144 УПК РФ он не указан в числе должностных лиц, уполномоченных принимать данное процессуальное решение (что следует считать браком в законодательной технике). Он вправе принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя (ч. 2 ст. 401 УПК РФ);
– уполномочен поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном ст. 145 УПК РФ, а по результатам этой проверки вправе или сам возбудить уголовное дело, или оставить разрешение этого вопроса на усмотрение дознавателя и надзирающего прокурора.
Дознаватель осуществляет дознание под непосредственным контролем и руководством начальника подразделения дознания, это вытекает из положений ч. 1 ст. 411 УПК РФ. Начальник подразделения дознания уполномочен поручать дознавателю выполнение неотложных следственных действий по уголовному делу, по которому обязательно предварительное следствие либо производство дознания по уголовному делу;
– уполномочен изымать уголовное дело у дознавателя, который работает в данном подразделении органа дознания, и передавать его другому дознавателю этого подразделения с обязательным указанием оснований такой передачи.
Если начальник органа дознания вправе решать вопросы о территориальной подследственности в пределах своей территориальной юрисдикции, то начальник подразделения дознания уполномочен решать вопросы о распределении между подчиненными ему дознавателями уголовных дел в рамках своего подразделения;
– уполномочен отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу. Полномочия начальника подразделения дознания на отмену незаконных, необоснованных постановлений дознавателя ограничиваются исключительно этим. Иные решения дознавателя вправе отменять только прокурор. Поэтому начальнику подразделения дознания для решения вопросов, относящихся к компетенции прокурора согласно ч. 2 ст. 37 УПК РФ, необходимо обращаться к прокурору с соответствующими ходатайствами.
(1) Александров А.С. Правовое положение начальника подразделения дознания в уголовном судопроизводстве / А.С. Александров, И.В. Круглов // Российский следователь. – 2007. – № 17. – С. 5–6.
В частности, начальник подразделения дознания уполномочен вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 401 УПК РФ);
– вправе проверять материалы уголовного дела, которые находятся в производстве любого из дознавателей подразделения дознания. Он вправе давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, в том числе в случае необходимости предъявления обвинения после избрания меры пресечения в отношении подозреваемого.
Под понятием «направление расследования», которое помимо п. 2 ч. 3 ст. 401 УПК РФ упоминается также в п. 4 ч. 2 ст. 37, п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, следует понимать указания, которые касаются проверки версий, установления новых обстоятельств, проверки фактов, изобличения лиц в совершении преступлений.
Под это понятие подпадают указания, касающиеся обеспечения возмещения вреда, причиненного преступлением, мер попечения об имуществе, детях и иных членах семьи арестованного (ст. 160 УПК РФ). Кроме того, под это понятие подпадают указания, касающиеся определенных процессуальных решений: признать в качестве потерпевшего, гражданского истца, привлечь в качестве гражданского ответчика, осуществить принудительный привод;
– вправе давать указания о направлении расследования по вопросам выяснения обстоятельств дела, аналогичные тем, что дает прокурор (п. 2 ч. 3 ст. 401 УПК РФ). Однако в отличие от прокурора начальник подразделения дознания не может дать указание о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, о направлении дела по подследственности в следственный орган или по подсудности – мировому судье.
Указания начальника подразделения дознания даются в письменном виде и обязательны для исполнения дознавателем. Однако дознаватель вправе обжаловать их начальнику органа дознания или прокурору. При этом дознаватель вправе предоставить начальнику органа дознания или прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на указания начальника подразделения дознания.
Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения.
Порядок рассмотрения жалобы дознавателя прокурором регламентирован ст. 124 УПК РФ. Процедура рассмотрения жалобы начальником органа дознания в законе не регламентирована, но, как представляется, она должна быть аналогичной той, что осуществляется с участием прокурора, прежде всего в части сроков рассмотрения жалобы.
Рассмотрим сравнительный анализ правовых статусов указанных участников судопроизводства.
Для того чтобы сравнить правовые статусы руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания, выделим общие и отличительные черты их прав и обязанностей в отношении уголовного дела и подчиненных им лиц – соответственно следователя и дознавателя (табл. 1).
В результате поправок, внесенных в уголовно-процессуальное законодательство, существенно изменились правовой статус следователя, характер его отношений с прокурором и другими участниками досудебного производства по уголовному делу.
Наряду с констатацией усиления процессуальной самостоятельности следователя можно говорить также о том, что фактически появились два вида уголовного преследования: уголовное преследование в форме дознания (прокурорское дознание) и уголовное преследование в форме предварительного следствия (собственно, предварительное следствие)(1).
Как видно из приведенной выше таблицы, прокурор оказывает большое влияние на ход дознания, тогда как руководитель следственного органа стал более самостоятелен и независим в своих полномочиях.
Также начальник подразделения дознания, по нашему мнению, лишен некоторых полномочий, которые имеет руководитель следственного органа (соединять уголовные дела, создавать группу дознавателей и некоторые другие).
Данную проблему, а также иные вопросы, касающиеся полномочий начальника подразделения дознания и руководителя следственного органа, рассмотрим в следующем вопросе нашего статейного исследования.
Поговорим о проблемах, связанных с реализацией прав и обязанностей руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания.
Если не основополагающим тезисом, то, во всяком случае, весьма ясно звучащим рефреном законодательных изменений, внесенных в УПК РФ Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, стал тезис об укреплении процессуальной независимости следственных органов и лишении в данной связи органов прокуратуры системы властно-распорядительных полномочий по отношению к следствию. Причем задумывалось, судя по контекстам введенных новелл, не тактическое перераспределение отдельных из полномочий следственных органов и обвинительной власти, а именно стратегическое изменение в исторически сложившейся парадигме названных отношений (2).
В связи с внесенными изменениями возникли некоторые проблемы, связанные с пробелами и коллизиями в действующем законодательстве. Появились спорные ситуации в исполнении участниками уголовного судопроизводства своих полномочий.
Например, только руководитель следственного органа вправе давать согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или домашнем аресте.
(1) Плотницкий А.В. Совершенствование уголовно-процессуального законодательства как продолжение судебно-правовой реформы в Российской Федерации // Российский следователь. – 2008. – № 2. – С. 9.
(2) Ковтун Н.Н. Реформы ради реформ: или некоторые размышления по поводу сути и содержания законодательных новелл от 5 июня 2007 года / Н.Н. Ковтун, А.А. Юнусов // Следователь. – 2008. – № 10 (114). – С. 36.
Исключительно ему принадлежат полномочия давать согласие на возбуждение перед судом ходатайств о проведении следственных и иных процессуальных действий, для производства которых необходимо судебное решение. Если руководитель следственного органа отказывает в даче такого рода согласия, это означает, что он не убежден в правильности, необходимости их применения (производства) и не может ходатайствовать перед судом о даче разрешения на их производство.
Следователь вправе обжаловать решения руководителя следственного органа в порядке, указанном в ч. 4 ст. 124 УПК РФ, но в перечне полномочий прокурора или руководителя следственного органа не предусмотрено право этих должностных лиц рассматривать такого рода жалобы.
Достаточно трудно согласуется с сутью принятых изменений и сохранившееся в нормах ч. 4 ст. 146 УПК РФ полномочие прокурора отменить постановление (в том числе следственных органов) о возбуждении уголовного дела. Во-первых, названное полномочие прокурора противоречит п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, согласно которому правом отменять незаконные или необоснованные постановления следователя обладает исключительно руководитель следственного органа. Во-вторых, неясно, в силу каких неведомых обстоятельств отменить незаконное или необоснованное постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор не вправе и должен ходатайствовать перед этим перед руководителем соответствующего следственного органа (ч. 6 ст. 148 УПК РФ), а отменить его же постановление о возбуждении уголовного дела, безусловно, вправе. На наш взгляд, законодатель в очередной раз ошибся в системности нормативного регулирования, по сути, идентичных общественных отношений. Тем не менее в теории уголовно-процессуальной науки уже усиленно обосновывается тезис о том, что именно в данном подходе и заключается истинная воля законодателя, правильно определившегося в этом принципиальном вопросе(1).
В результате реформ действительно многие контрольные функции, ранее принадлежавшие прокурору, перешли руководителю следственного органа. Однако не надо забывать, что оба эти участника процесса относятся к стороне обвинения и, более того, объединены ведомственным интересом(2). Так что в целом мы считаем, что созданная правовая конструкция, при которой следователь и руководитель следственного органа образуют могучую двойку, чревата угрозой нарастания дисбаланса и так неравных сил сторон обвинения и защиты.
В правоприменительной практике органов внутренних дел возникают проблемные ситуации с толкованием и применением норм УПК РФ, регламентирующих процессуальную деятельность органов дознания. Причина тому – противоречивость ряда норм УПК РФ и пробелы в регламентации отдельных сторон процессуальной деятельности органов дознания. После вступления в силу в 2007 г. Федеральных законов от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ, в УПК РФ были внесены существенные изменения, в том числе ст. 401 «Начальник подразделения дознания», в которой перечислены его права и полномочия по осуществлению дознания и процессуальному контролю в отношении находящихся в его подчинении дознавателей.
(1) Ковтун Н.Н. Указ. соч. – С. 37–38.
(2) Александров А.С. Несвоевременные мысли по поводу преобразования процессуально-правового положения следователя / А.С. Александров, И.В. Круглов // «Черные дыры» в российском Законодательстве. Правовое научно-практическое издание. – М.: ООО «К-Пресс». – 2008. – № 1. – С. 327.
Данный субъект наделен обширными властными полномочиями по отношению к подчиненным дознавателям, его указания по уголовному делу являются обязательными для них. Это, безусловно, положительный момент. Ранее начальник подразделения дознания никакого статуса в уголовном процессе не имел, вся его деятельность регулировалась ведомственными актами(1).
В отличие от статуса дознавателя, положение которого стало более определенным, положение начальника подразделения дознания и некоторые его полномочия нуждаются в уточнении.
По мнению А.С. Александрова и И.В. Круглова(2), начальник подразделения дознания в процессуальном плане независим от начальника органа дознания. Его следует отнести к участникам процесса со стороны обвинения и считать субъектом уголовного преследования, хотя он прямо и не указан в п. 47 ст. 5 УПК РФ. Однако, поскольку он в силу ч. 2 ст. 401 УПК РФ уполномочен осуществлять дознание, возбуждать уголовное дело, а также осуществлять иные процессуальные действия, свойственные дознавателю, то его следует считать, с одной стороны, органом предварительного расследования, а с другой – участником процесса со стороны обвинения.
Начальник подразделения дознания, так же как начальник органа дознания и дознаватель, вправе согласно ч. 2 ст. 401 УПК РФ возбудить уголовное дело, хотя в ч. 1 ст. 144 УПК РФ он не указан в числе должностных лиц, уполномоченных принимать данное процессуальное решение (что следует считать браком в законодательной технике).
Мнение относительно процессуальной независимости начальника подразделения дознания от начальника органа дознания представляется также спорным, так как начальник органа дознания вправе давать указание о проведении проверки по сообщению о преступлении и принятии по результатам его рассмотрения решения в порядке ст. 145 УПК РФ начальнику подразделения дознания, а он, в свою очередь, поручает указанные действия дознавателю. Кроме того, только начальник органа дознания может продлить по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о преступлении до 10 суток в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ, а также утвердить обвинительный акт (ч. 4 ст. 225 УПК РФ).
Однако, как и прежде, не определен статус начальника органа дознания, хотя на его усмотрение и разрешение отдается ряд важных вопросов. Например, в той же ст. 401 УПК РФ закрепляется право обжалования дознавателем указаний начальника подразделения дознания, данных им по уголовному делу, начальнику органа дознания. А уголовно-процессуальный закон указывает лишь, что начальник органа дознания – должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 17 ст. 5). Но и это определение нельзя назвать безукоризненным, так как, например, такие поручения может давать и начальник подразделения дознания (п. 1 ч. 1 ст. 401 УПК РФ).
(1) Малышева О.А. О влиянии современных уголовно-процессуальных новелл на оперативность и качество производства дознания // Российский следователь. – 2008. – № 9. – С. 10–13.
(2) Александров А.С. Несвоевременные мысли по поводу преобразования процессуально-правового положения следователя / А.С. Александров, И.В. Круглов // «Черные дыры» в российском законодательстве. Правовое научно-практическое издание. – М. : ООО «К-Пресс». – 2008. – № 1. – С. 327.
Такое положение дел неприемлемо для такой сферы общественных отношений, как правоприменительная деятельность, и в частности уголовное судопроизводство, где затрагиваются правовой статус личности, ее права и свободы(1). Учитывая это, законодателю необходимо установить статус начальника органа дознания в сфере уголовного судопроизводства. На наш взгляд, целесообразно дополнить УПК РФ статьей «Начальник органа дознания». Это позволит внести определенность в субъектный состав уголовного процесса, исключить споры о компетенции, обеспечить соблюдение законности в данной сфере.
Первый заместитель руководителя следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Астраханской области А.А. Бессонов (2) считает, что УПК РФ необходимо дополнить ст. 40 «Начальник органа дознания», которую изложить следующим образом:
«Начальник органа дознания уполномочен:
1) возлагать на лицо органа дознания полномочия по осуществлению предварительного расследования в форме дознания;
2) давать начальнику подразделения дознания и дознавателю поручение о производстве дознания, а также подчиненным подразделениям органа дознания поручение о производстве неотложных следственных действий;
3) отменять незаконные или необоснованные постановления и указания начальника подразделения дознания;
4) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом».
В свою очередь, целесообразно в ч. 4 ст. 41 и п. 1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ заменить слова «начальник органа дознания» на «начальник подразделения дознания». Кроме того, п. 47 ст. 5 УПК РФ дополнить указанием на начальника органа дознания и начальника подразделения дознания.
Нередко по результатам дознания дела прекращаются либо по уголовному делу принимаются решения о прекращении уголовного преследования в отношении отдельных лиц. Организация работы и осуществление процессуального ведомственного контроля над процессуальной деятельностью дознавателя возложены на начальника подразделения дознания. Между тем в перечне полномочий указанного должностного лица в части отмены необоснованных и незаконных постановлений дознавателя содержится указание лишь на возможность отмены необоснованных постановлений дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу и внесении прокурору ходатайства об отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, а возможность реагирования на незаконные и необоснованные постановления дознавателя о прекращении дознания либо уголовного преследования оставлена без внимания.
В связи с этим представляется необходимым п. 4 ч. 1 ст. 401 УПК РФ изменить, изложив его в следующей редакции: «вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений дознавателя».
А.А. Бессонов(3) предлагает наделить начальника подразделения дознания полномочиями, аналогичными полномочиям руководителя следственного органа: правом создавать группу дознавателей для расследования наиболее сложных преступлений, правом соединять уголовные дела в случаях расследования дел, совершенных в соучастии, а также правом разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы.
(1) Гришин Д.А. К вопросу о совершенствовании производства дознания // Российский следователь. – 2008. – № 1. – С. 10–11.
(2) См. подробнее: Бессонов А.А. Некоторые пробелы действующего уголовно-процессуального законодательства, препятствующие эффективному предварительному расследованию // Российский следователь. – 2008. – № 16. – С. 14–15.
(3) См.: Бессонов А.А. Указ. соч. – С. 16.
Вызывает вопросы полномочие начальника подразделения дознания вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 401 УПК РФ).
Это полномочие выглядит достаточно странным в сравнении с правом рассматриваемого должностного лица дознания давать дознавателю поручение по проверке сообщения о преступлении и принятию по нему решения, предусмотренного ст. 145 УПК РФ. В число же решений, предусмотренных ст. 145 УПК РФ, входит в том числе и отказ в возбуждении уголовного дела. Не говоря уже о том, что согласно ч. 2 ст. 401 УПК РФ начальник подразделения дознания вправе возбудить дело. Получается, что начальник подразделения дознания вправе самостоятельно возбуждать уголовное дело, давать поручение по проверке повода к возбуждению уголовного дела, но не вправе отказать в возбуждении уголовного дела по поступившему сообщению о преступлении(1).
Вызывает сомнение нахождение подразделений дознания в службе милиции общественной безопасности. Прежде всего это отрицательно отражается на производстве дознания и на процессуальной самостоятельности дознавателя. В 2008 г. адъюнкт Дальневосточного юридического института МВД России И.Г. Хисматуллин(2) считал, что «для улучшения процессуальной и организационной деятельности подразделений дознания необходимо вывести их из службы МОБ и наделить статусом специализированных подразделений дознания при ОВД. Начальник подразделения дознания – заместитель начальника органа внутренних дел, а значит, и органа дознания»(3).
Приказом МВД России от 6 августа 2007 г. № 697 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по производству предварительного расследования в форме дознания» установлены новые положения, расширяющие полномочия начальника подразделения дознания и дознавателя. Впервые на современном этапе развития подразделений дознания закреплены их права и обязанности, причем не только процессуальные, но и организационные.
В настоящее время по-прежнему к дознавателям специализированных подразделений дознания предъявляются серьезные требования, которые касаются вопросов их профессиональной подготовки, образования и др. Учитывая, что законодатель не отказался от такой формы предварительного расследования, как дознание, а на ведомственном уровне (МВД России) не увенчались успехом неоднократные попытки объединения подразделений дознания и Следственного комитета при МВД России, поэтому требует дальнейшего совершенствования регламентация полномочий как дознавателя, так и начальника подразделения дознания, полномочия которого целесообразно приравнять к правам руководителя следственного органа(4).
(1) Александров А.С. Правовое положение начальника подразделения дознания в уголовном судопроизводстве / А.С. Александров, И.В. Круглов // Российский следователь. – 2007. – № 17. – С. 6.
(2) См. подробнее: Хисматуллин И.Г. Проблемные вопросы полномочий дознавателя и начальника подразделения дознания // Следователь. – 2008. – № 2 (118). – С. 31.
(3) Там же.
(4) Там же. – С. 33.
В связи с тем что некоторые полномочия руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания аналогичны, а также прокурор как участник уголовного судопроизводства продолжает оказывать влияние на производство дознания, возникают проблемы, связанные с определением подследственности уголовных дел(1).
По нормам ч. 3 ст. 146 УПК РФ, «…если уголовное дело направляется прокурору для определения подследственности, то об этом в постановлении о возбуждении уголовного дела делается соответствующая отметка»(2). По буквальному смыслу названных норм за прокурором отчасти сохранены полномочия по определению подследственности возбужденного уголовного дела. С учетом законодательных изменений, введенных Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, возникает вопрос: в каких случаях?
Дело в том, что по смыслу ч. 3 ст. 149 УПК РФ (в ред. Закона № 87-ФЗ), если орган дознания самостоятельно возбудил уголовное дело и производит по нему неотложные следственные действия, дело (по его окончании) направляется руководителю следственного органа, а не прокурору.
По смыслу ч. 5 ст. 152 УПК РФ следователь, установив, что дело ему не подследственно, производит неотложные следственные действия, после чего передает дело руководителю следственного органа, а вот дознаватель – прокурору для его направления по подследственности. Наконец, в соответствии с ч. 3 ст. 157 УПК РФ, после производства неотложных следственных действий и не позднее 10 суток со дня возбуждения уголовного дела орган дознания направляет уголовное дело руководителю следственного органа в соответствии с п. 3 ст. 149 настоящего Кодекса.
Как видим, во-первых, нормы ч. 3 ст. 146 и ч. 3 ст. 149, ч. 5 ст. 152, ч. 3 ст. 157 УПК РФ, как минимум, не согласованы между собой в принципиальных моментах процесса. Во-вторых, не ясно, в силу каких обстоятельств при практически одинаковых процессуальных полномочиях орган дознания направляет уголовное дело для определения подследственности руководителю следственного подразделения (ч. 3 ст. 149, ч. 3 ст. 157 УПК), а дознаватель – прокурору (ч. 5 ст. 152 УПК РФ).
В связи с этим А.А. Бессонов(3) предлагает изменить ч. 3 ст. 152 УПК РФ, исключив из нее указание на принятие решения о месте расследования руководителем следственного органа, изложив ее в следующей редакции: «если преступления совершены в разных местах, то уголовное дело расследуется по месту совершения большинства преступлений или наиболее тяжкого из них». Статью же 152 УПК РФ следует дополнить ч. 6, которую целесообразно сформулировать так: «В случаях, предусмотренных частями второй – четвертой настоящей статьи, место производства предварительного расследования по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, определяет вышестоящий руководитель следственного органа, а по уголовным делам, находящимся в производстве дознавателя, – прокурор».
В свою очередь, ч. 2 ст. 37 УПК РФ («Прокурор») следует дополнить п. 111 следующего содержания: «определять место производства дознания в случаях, предусмотренных частями второй – четвертой статьи 152 настоящего Кодекса», а ч. 1 ст. 39 УПК РФ («Руководитель следственного органа») дополнить п. 11: «определять в случаях, предусмотренных частями второй – четвертой статьи 152 настоящего Кодекса, место производства предварительного следствия, а также дознания, проводимого в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 151 настоящего Кодекса»(4).
(1) Козлова Н. Деление уголовных дел / Н. Козлова, В. Богданов // Российская газета. – 2007. – 9 нояб. – С. 4–5.
(2) Там же.
(3) Бессонов А.А. Указ. соч. – С. 16–17.
(4) Там же.
Как мы видим, введенные изменения не только не уточнили процессуальный статус таких участников уголовного судопроизводства, как руководитель следственного органа и начальник подразделения дознания, но и внесли новые проблемы в действующее законодательство. Законодателю необходимо внести изменения в УПК РФ, чтобы исключить возможность противоречий и спорных ситуаций в ходе предварительного расследования, более тщательно прописать полномочия данных лиц, а также прокурора.
В ходе данной статьи мы рассмотрели правовые статусы руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания, определили проблемы, связанные с осуществлением их полномочий, установили возможные пути решения спорных ситуаций. Подводя итоги, отметим, что изменения, внесенные в УПК РФ в июне 2007 г., вызвали множество споров и неоднозначных мнений как среди указанных участников уголовного судопроизводства, так и среди юристов. Отмечаются положительные стороны в новых правовых статусах руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания:
1) наконец, точно определен правовой статус начальника подразделения дознания, упорядочен статус иных участников дознания;
2) руководитель следственного органа и следователь стали более самостоятельными и независимыми в своей деятельности.
Но отмечаются также и отрицательные моменты преобразований:
1) прокурор продолжает следить за соблюдением законности следователями, но не может вмешиваться в процесс расследования преступлений. Этими полномочиями сейчас обладает в полной мере руководитель следственного органа. В результате этого могут возникнуть бесконтрольность предварительного следствия, злоупотребления со стороны участников предварительного следствия, нарушения прав подозреваемых и обвиняемых;
2) в результате передачи полномочий прокурора руководителю следственного органа может возникнуть дисбаланс сторон обвинения и защиты, тем самым пошатнув принцип равноправия сторон;
3) начальник подразделения дознания обладает намного меньшими полномочиями, чем руководитель следственного органа, вследствие чего это может негативно сказаться на производстве дознания;
4) не прописан правовой статус такого участника уголовного судопроизводства, как начальник органа дознания, который обладает обширными полномочиями, в некоторых случаях пересекающихся с полномочиями начальника подразделения дознания;
5) возникают пробелы и коллизии законодательства, связанные с недостаточной проработкой статей УПК РФ законодателем. Спорные ситуации в определении лиц, уполномоченных осуществлять те или иные процессуальные действия, тормозят уголовное судопроизводство.
Как уже упоминалось выше, Федеральный закон от 2 декабря 2008 г. «О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» был издан для устранения некоторых пробелов в законодательстве, связанных с реализацией руководителем следственного органа его полномочий, в частности, ему предоставлено право проверять не только материалы уголовных дел, но и материалы проверок сообщений о преступлениях, а также лично рассматривать сообщения о преступлении и участвовать в производстве проверок сообщений о преступлении.
Были внесены уточняющие изменения в 25 статей УПК РФ. Но тем не менее не все проблемы были решены.
На наш взгляд, предварительное следствие и дознание имеют право на одновременное существование, но только как две самостоятельные формы расследования, выполняющие свои специфические задачи. У данных процедур одна цель – расследование преступления, изобличение и наказание виновных. Однако нельзя в данном случае допускать существование абсолютно одинаковых процедур. Отличие дознания должно заключаться в относительной простоте и оперативности расследования, учитывая совокупность преступлений, по которым согласно закону проводится дознание. В то же время, говоря об упрощенности рассматриваемой процедуры, нельзя умалять ее самостоятельность и значимость для уголовного судопроизводства.
Для устранения недочетов и пробелов законодатель должен внести ясность в правовой статус указанных лиц, избегая спорных ситуаций и определив полномочия, способствующие быстрому и наиболее эффективному предварительному расследованию.
Мы полагаем, что лишь четкое и единообразное применение законодательных положений в сфере уголовного судопроизводства способно обеспечить неукоснительное соблюдение прав и свобод личности в рамках уголовного процесса и в конечном счете законность.
