Внутренний аудит федеральных органов исполнительной власти

канд. экон. наук, эксперт
Российско-Европейского центра
экономической политики

В связи с увеличением влияния государства на экономику, возрастанием роли социального обеспечения, развитием конкурентной среды и новыми возможностями в получении информации появилась новая форма аудита органов исполнительной власти — аудит результативности. Этот вид аудита предполагает проверку деятельности с точки зрения достижения целей, а не отдельных этапов деятельности. Оценка деятельности проводится с точки зрения материальных затрат, риска и соответствия тематике, кроме этого проводится оценка оптимальности соотношения произведенных затрат и полученных конечных результатов.

Для реализации аудита результативности в европейских странах создаются соответствующие подразделения в структуре внешнего аудитора и в организациях исполнительной власти. В органе исполнительной власти функции аудита результативности реализуются силами отдела внутреннего аудита. Рассмотрим более подробно понятие внутреннего аудита.

Под внутренним аудитом понимают деятельность по проведению оценки текущей работы организации, осуществляемую, как правило, ее внутренним подразделением и направленную на контроль и выработку рекомендаций по совершенствованию управления.

Внутренний аудит квалифицируется как оценочная и консультационная деятельность, организуемая в качестве инструмента управления. Осуществляется внутренний аудит отделом внутреннего аудита — группой экспертов, владеющих передовым опытом. Эксперты представляют независимое объективное консультирование по проблемам управления с целью повышения результативности работы организации.

Аудиторская деятельность предполагает выработку политики по риск-менеджменту, контролю и управлению, а также конкретные действия, направленные на реализацию поставленных целей в соответствии с существующими юридическими и этическими стандартами организации. Таким образом, основным результатом внутреннего аудита являются рекомендации по совершенствованию работы учреждения, а также отслеживание исполнения этих рекомендаций. Работа по проведению внутреннего аудита выступает гарантом качества учета и контроля в организации. Этические нормы внутреннего аудита включают такие понятия, как честность, объективность, компетентность и конфиденциальность.

Организационно отдел внутреннего аудита, как правило, состоит из двух подразделений: непосредственно аудиторский подотдел и подотдел расследования и исполнения. В задачи второго отдела входят проведение исследований на предмет корректности действий ведомства, а также отслеживание исполнения рекомендаций.

В практике западных коммерческих компаний <1> и органов исполнительной власти <2> широко используется аутсорсинг внутреннего аудита, то есть полная или частичная передача исполнения этой функции сторонним специалистам, которые способны предоставить высококачественный сервис на профессиональной основе.

<1> Spira, L., Page, M., Risk management. The reinventing of internal control and the changing role of internal audit. // Accounting, Auditing and Accountability Journal. — Vol.16 — No.4. — 2003 .

<2> Management of Internal Audit in Commonwealth Organisations. Australian National Audit Office, 2004.

Помимо внутреннего аудита существует внешний аудит — проверка деятельности организации агентами внешнего аудита. В отношении правительственных органов исполнительной власти внешний аудит осуществляется высшим органом контроля — Счетной палатой. Цель внешнего аудита — проверка деятельности органов исполнительной власти с точки зрения соблюдения финансовой дисциплины и выполнения поставленных перед ведомством целей. Агент внешнего аудита органов исполнительной власти отчитывается о проверках и полученных результатов перед законодательной властью. Назначение внешнего аудита — проверка деятельности учреждения на предмет соответствия стандартам и целям ведомства, а также в случае необходимости, инициирование процедур возложения юридической ответственности.

Таким образом, назначение внутреннего аудита — контроль и оценка текущей оперативной деятельности ведомства, информирование о результатах проверки руководства ведомства с целью выработки рекомендаций для совершенствования управления. Деятельность внутреннего аудита можно охарактеризовать как превентивную, направленную на снижение рисков и консультирование. В более широком толковании рассматриваемые термины означают: внутренний аудит — оценка и консультирование оперативной деятельности ведомства, а внешний аудит — оценка реализации его стратегических целей. Следует отметить, что принципиальным различием между внутренним и внешним аудитом является их предназначение, а не ведомственная подчиненность.

Аудит результативности предполагает оценку деятельности c помощью показателей экономичности, производительности и эффективности деятельности. Рассмотрим эти показатели подробней. Для этого представим деятельность ведомства как последовательность действий (рис. 1).

Рис. 1. Показатели результативности деятельности ведомства

Под формированием бюджета понимается совокупность действий, направленных на получение бюджетных средств. Далее ведомство определяет приоритетные направления деятельности в виде набора целей, а затем обозначаются задачи в рамках каждой цели. Отдельно идентифицируются риски. После этого имеющиеся ресурсы распределяются по задачам, и ведомство решает их в ходе оперативной деятельности. Результатом оперативной деятельности является «выход», например количество обслуженных пациентов поликлиники, количество оштрафованных водителей и т. д. Выходы задач должны привести к единому результату — выполнению поставленных целей и миссии: повышению уровня здоровья населения, снижению безопасности на дорогах. Если же этого не происходит, то, следовательно, неправильно были определены цели и задачи.

Представление деятельности ведомства в виде такой схемы позволяет произвести оценку управления по трем аспектам: экономичность, производительность и эффективность, которые отличаются по своей сути.

Экономичность отражает качество управления бюджетом и ресурсами. Оперативное управление бюджетом сконцентрировано на стоимостной оценке ресурсов и связано с составлением бюджета и представлением финансовой отчетности. Управление ресурсами оперирует натуральными показателями — численностью персонала, квадратными метрами жилья, количеством заболеваний и т.д. Важным моментом является процесс привлечения ресурсов в рамках имеющегося бюджета. Индикаторами этого направления могут выступать такие показатели, как доля закупок, реализованных по конкурсному принципу.

Производительность характеризует качество управления деятельностью ведомства. При расчете этих показателей задействованы, с одной стороны, потребленные средства бюджета и другие ресурсы, с другой — продукция «на выходе».

Эффективность описывает деятельность с точки зрения результативности, т.е. отражает степень достижения поставленных целей.

Эффективность затрат отражает качество оперативного управления бюджетом и ресурсами и одновременно отражает качество управления результативностью.

Показатели эффективности представляют собой интегральную оценку деятельности ведомства, поскольку в этих показателях отражаются результаты всех предыдущих этапов: от выработки приоритетных направлений деятельности до количества и качества оперативной деятельности.

Роль агентов внутреннего и внешнего аудита в анализе результативности деятельности представлена на рисунке 2.

Рис. 2. Организационная структура анализа результативности агентами внешнего и внутреннего аудита

Особое значение в деятельности отдела внутреннего аудита отводится документу «План аудиторской работы». В деятельности отделов внутреннего аудита могут использоваться привлеченные специалисты. Поэтому для организации деятельности внутреннего аудита и выработки приоритетных направлений особое значение имеет составление плана аудиторской работы, который разрабатывает ся внутри учреждения. С учетом важности этого документа в обзоре представлена схема его составления и утверждения (рис. 3).

Рис. 3. Разработка плана внутреннего аудита, бизнес-плана и плана управления рисками

Источник: см. сноску 3.

<3> Management of Internal Audit in Commonwealth Organisations. Australian National Audit Office, 2004.

Разработка плана аудита осуществляется одновременно с разработкой бюджета организации и плана управления рисками. На первом этапе определяются стратегические приоритеты организации. На втором этапе разрабатываются бизнес-план организации, план аудиторской работы и план мероприятий по управлению рисками. На последнем этапе происходит утверждение планов.

Весной 2004 года Правительством Российской Федерации была выработана концепция реформирования бюджетного процесса <4>. Цель этой реформы обозначена как «повышение эффективности управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики». Ее суть состоит в «смещении акцентов бюджетного процесса от управления “бюджетными ресурсами (затратами)” на “управление результатами” путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств».

<4> О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249.

Новая модель формирования бюджета предполагает два принципиальных момента:

В соответствии с принятым направлением развития следует модифицировать функции и структуру агентов аудиторской деятельности. С выходом на передний план задач по созданию системы мониторинга деятельности органов исполнительной власти аудиторам целесообразно принять активное участие в этом процессе, поскольку в структурах данных органов накоплен определенный опыт по решению подобных задач. Вместе с тем для более плодотворного участия в этом процессе следует несколько изменить структуру системы аудита, организационные структуры отдельных агентов, а также расширить набор функций деятельности агентов. Это касается как внутреннего, так и внешнего аудита.

Деятельность агентов аудита можно представить в виде следующей схемы (рис. 4).

Рис. 4. Направления деятельности агентов внутреннего и внешнего аудита

На схеме указаны два направления движения ресурсов и принимаемых решений: конструктивное и деструктивное. В соответствии с этими направлениями организуется деятельность аудиторов: оценочная и консультационная деятельность по первому направлению и разработка превентивных мер и установление фактов правонарушений по второму направлению. Приоритеты деятельности аудита определяются с учетом пропорций распределения ресурсов по указанным двум направлениям и конструктивности принимаемых решений.

Как видно из схемы, первое направление способствует движению к целям ведомства и поэтому наряду со вторым направлением имеет особое значение для развития.

Основную роль в развитии первого направления должны сыграть отделы внутреннего аудита органов исполнительной власти, а также вся инфраструктура, которая обеспечивает нормальное функционирование этого отдела. К инфраструктуре отдела внутреннего аудита относятся:

Эта инфраструктура предназначена для описания функций и полномочий названных подразделений во взаимоотношениях с внутренним аудитом, а также процедуры разработки документов.

Работа отдела внутреннего аудита по оценочной и консультационной деятельности должна проводиться на высоком качественном уровне. Поэтому при разработке положения о внутреннем аудите следует обратить особое внимание на процедуру формирования штата. Здесь целесообразно предусмотреть возможность привлечения квалифицированных сотрудников по контракту, а быть может и передачу исполнительских функций этого отдела на аутсорсинг организациям, имеющим достаточный опыт по приоритетным для учреждения направлениям и способным реализовать План аудиторской работы на высоком профессиональном уровне. Следует отметить, что при аутсорсинге передаются только исполнительские функции, а не организационные и руководящие.

Схему деятельности отдела внутреннего аудита по второму направлению — минимизации деструктивного поведения — следует сосредоточить на превентивных мерах. В случае подозрения на факт мошенничества, коррупцию, превышение или злоупотребление должностными полномочиями информация об этом передается в службу внутренней безопасности ведомства, а в случае подтверждения — правоохранительным органам.

В заключение хотелось бы отметить одно из важных направлений деятельности организации исполнительной власти — это использование инструмента внутреннего аудита. Вопросы, затронутые в данной статье, связаны с широким кругом проблем выработки стратегических целей деятельности органов власти и последующей оценки результативности деятельности с точки зрения реализации поставленных целей. В российской экономической литературе сейчас идет активная дискуссия по этой тематике, при этом большая часть материалов дискуссии посвящена проблеме выработки стратегических целей для исполнительной власти. Данная статья ориентирована на представление методов реализации целей организации с использованием внутреннего аудита для подразделений компетентных специалистов, способных выработать наиболее эффективные методы реализации стратегии.