Банковский надзор —переход от формального к содержательному

¹ Продолжение дискуссии, начатой в журнале «Финансовый менеджмент» в №2 за 2004 г.

В современной службе банковского надзора, ориентированной в основном на дистанционный контроль за деятельностью банков, в последние годы получил распространение «принцип констатации». Выбранный принцип максимально уравнивает стороны перед законом, так как предполагает, что к рассмотрению принимаются только те действия, которые уже совершены.

В результате на практике, в то время, когда в неблагополучной кредитной организации происходит фактическое уменьшение ресурсной базы, из банка вплоть до последнего момента поступает абсолютно «спокойная» статистическая и бухгалтерская отчетность. Эта ситуация свидетельствует о том, что система надзора, основанная главным образом на вторичной информации, подготовленной коммерческими банками, недостаточно эффективна и мобильна и не позволяет грамотно решать выходящие сегодня на первый план задачи, которые ставит современная, постоянно развивающаяся и совершенствующаяся банковская система.

Тем не менее, главная задача эффективной деятельности банковского надзора состоит в предотвращении банкротства коммерческих банков, а не в констатации их фактического падения. Отсюда следует, что сегодня назрела необходимость реорганизации банковского надзора с целью предвидения проблемной ситуации.

1. Введение института кураторов

Каким же образом необходимо организовать упреждающий надзор? Прежде всего, надзорные органы должны на постоянной основе располагать актуальной информацией для оценки принимаемых банком рисков.

Однако применяемые на сегодняшний день инструменты надзора используются в основном разрозненно, поступающая от банков информация не обобщается с целью получения мотивированно-обоснованного вывода о состоянии дел в банке, каждое из надзорных подразделений формирует выводы обособленно, что не дает возможность поставить комплексный диагноз банку и выявить неблагополучие на ранней стадии его возникновения. Отсюда вытекает главное направление перестройки надзорных функций Банка России, состоящее в объединении информации разных подразделений для формирования на единой основе комплексной информационной системы и создания возможности раннего реагирования на ситуацию в банке.

Одно из направлений решения поставленной задачи — это введение института кураторов. Персональный надзор за банком позволит обеспечить сбор, координацию и обработку всей информации, поступающей от различных подразделений, на единой методической основе. При этом центр тяжести необходимо перенести с констатации данных, полученных при анализе отчетности банка, на надзор превентивный, основанный на анализе и обработке информации, полученной из первичных документов банка. В результате за деятельностью каждого отдельного банка будет обеспечен действенный надзор, позволяющий предвидеть проблемные ситуации.

Введение в действие института кураторов кредитных организаций решит многие возникающие вопросы, например: подтверждение отчетности банков, владение ситуацией в банке, в случае необходимости адекватное и своевременное применение мер воздействия и другие. Кураторство — это не просто прикрепление к кредитной организации отдельного специалиста, осуществляющего часть надзорных функций в соответствии со старой технологией; институт кураторов нужно рассматривать как переход от формального банковского надзора к содержательному. Применение принципа мотивированного суждения — это оценка эффективности того или иного управленческого механизма банка или системы контроля банком рисков, которая не формализуется в инструкциях. Подход надзорных органов к анализу информации по банку преимущественно будет концентрироваться не на выполнении банком формальных норм и правил, а на соблюдении содержательных принципов работы банков.

2. Цели и задачи органа надзора

В результате основной задачей надзора должна стать постоянная работа по выявлению степени рискованности бизнеса и поиску в открытом диалоге с банком путей оптимизации его деятельности до того, как риски начнут угрожать финансовому положению и ликвидности банка.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изменение подхода к надзору в условиях введения института кураторов.

Следует сказать, что поскольку формальный надзор не отвечает требованиям современной банковской системы, реорганизация надзора предполагает переход от оценки формальных критериев к формированию мотивированного суждения на основании первичных документов банка.

При введении института куратора необходимо изменить принцип осуществления надзора: закрепленный за банком куратор не будет ограничен рамками предоставленных банком в обязательном порядке отчетных форм, а объем и содержание информации значительно расширится. На основании постоянного мониторинга всевозможной информации о банке куратор сможет делать выводы об устойчивости и платежеспособности банка на перспективу, оперативно выявляя и адекватно реагируя на признаки возникновения проблем в будущем.

В новых условиях роль надзора должна прежде всего заключаться в оценке качественных параметров степени риска, принятого кредитными организациями.

В перспективе к крупным банкам целесообразно будет прикрепить не одного куратора, а группу кураторов, которые смогут создать специальную информационно-аналитическую систему. Эта система, помимо статистической и бухгалтерской отчетности, будет включать различные показатели, позволяющие оперативно реагировать на изменение положения в конкретном банке.

Соответственно изменится и смысл надзорной работы — на первый план целесообразно поставить разработку и осуществление мер, обеспечивающих стабилизацию положения в банке, его оздоровление, а не выбор и применение мер реагирования по факту свершившихся уже нарушений банками пруденциальных норм деятельности;

2. Определение основных направлений осуществления надзора.

С введением института кураторов за кредитными организациями будет установлен текущий ежедневный надзор с учетом специфики каждой кредитной организации. При этом основное внимание необходимо сосредоточить на ежедневном анализе банковских рисков (риск потери ликвидности, мониторинг движения средств по корреспондентским счетам), текущем контроле за состоянием ссудной задолженности банка. Целесообразно также учитывать интенсивность работы данной кредитной организации на рынке банковских услуг и многие другие факторы, связанные с особенностями внутреннего менеджмента, квалификацией персонала, составом клиентуры и контрагентов банка. При этом в процессе осуществления надзора можно выделить следующие основные направления:

Внедрение названных направлений в действительности дает возможность перейти от формального надзора к содержательному, что одновременно повлечет за собой переход от преимущественно дистанционного надзора к более контактному. Это означает, что работа куратора предполагает постоянный диалог с сотрудниками поднадзорного банка, проведение совещаний, выезд в банк для встречи с менеджерами банка, а также работу в составе инспекционной группы.

3. Регулирование законодательной и нормативно-методической базы.

В основе эффективного банковского надзора лежит формирование нормативно-правовой базы, которая обеспечивает самостоятельность надзорных органов, а также создает правовые рамки для выполнения ими своих функций.

Введение в систему правовых норм банковского законодательства нового субъекта правоотношений — куратора — влечет необходимость разработки для него правовой основы четкой формализации и регламентации вопросов, касающихся административных отношений. В этой связи возникает ряд вопросов, решение которых обеспечит нормативно-правовую поддержку института кураторов.

Во-первых, необходимо утвердить право Банка России на мотивированное суждение о деятельности кредитной организации. Без закрепления правового института профессионального суждения в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» оценка территориальным учреждением Банка России деятельности банка не будет иметь правовых последствий для кредитной организации.

На сегодняшний день нормативные документы Банка России содержат формализованные критерии оценки деятельности банков. Только нарушения узаконенных критериев являются основанием для применения к банку мер воздействия. Понятие же мотивированного суждения нельзя выразить в количественных либо цифровых значениях, поскольку оно складывается на основе не только статистической информации. Однако именно это суждение должно послужить основанием для определения статуса банка в целях принятия решения о необходимости вмешательства в его деятельность.

Во-вторых, необходимо определить, каким образом будет формироваться и доводиться до кредитных организаций само мотивированное суждение, а также оговорить круг лиц, уполномоченных владеть данной информацией и доводить ее до банка. Институт кураторства предполагает, что куратор должен стать именно тем специалистом, который будет владеть всей информацией о банке и иметь право анализировать любые действия банка. При этом куратор наделяется правом формировать суждение о финансовом состоянии и рисках в деятельности кредитной организации и предлагать режим надзора, наиболее адекватный ее финансовому состоянию и перспективам ее деятельности.

3. Функции и полномочия куратора

Содержательный надзор не может не быть контактным, максимально приближенным к поднадзорному банку. Следовательно, кураторство может реально осуществляться только на местах — на уровне территориальных учреждений. Именно поэтому куратор — это не просто служащий Банка России, а именно сотрудник территориального управления Банка России.

Сообразно с этим необходимо уточнить функции и полномочия куратора в части взаимодействия с кредитной организацией, а также с другими участниками надзорного процесса. Имея доступ к любой информации о банке, куратор ставит своей задачей дать оценку деятельности курируемого банка и предложения руководству территориального учреждения о выборе режима надзора, основываясь на собственном суждении и опираясь на мнение специалистов других подразделений.

Следует сказать, что именно близость надзорного органа к кредитной организации и ее деятельности позволяет идентифицировать принимаемые банком риски на возможно более ранней стадии и своевременно принимать меры надзорного реагирования. Предполагается, что куратор должен своевременно устанавливать необходимые меры надзорного реагирования. Соответственно, это предопределяет высокие профессиональные и должностные требования к куратору, который должен обладать необходимой квалификацией, чтобы иметь возможность верно оценить ситуацию. Вместе с тем, куратору необходимо делегировать достаточные полномочия, чтобы позволить ему самостоятельно формулировать мотивированное суждение о состоянии поднадзорной кредитной организации.

Необходимо также отметить еще один аспект реализации надзором своих функций — это анализ представляемой банками отчетности. Дело в том, что в настоящее время кредитные организации представляют в Банк России множество форм отчетности, значительная часть которых дублирует содержащиеся в них показатели, что перегружает базу данных и усложняет процесс их анализа. В условиях реорганизации надзора имеет смысл рассмотреть вопрос о сокращении объема отчетов, разработке унифицированных форм отчетности и требований по предоставлению информации, а также о разработке и внедрении компьютерных систем сбора и анализа отчетных данных банков, организации представления отчетов в электронном виде.

В результате переход к новым принципам надзора обеспечивает не только получение более точного представления об устойчивости банка, но и существенно разгружает кредитные организации от обязательной отчетности, представляемой банками в рамках надзора. Кроме того, у куратора появляется возможность более оперативно взаимодействовать с руководителями и специалистами кредитной организации, запрашивая любую информацию и документы по мере необходимости. Сюда может включаться объем валютных операций банка за день, суточный объем операций по взаимозачету, данные анализа денежных потоков или депозитно-кредитной базы за неделю и месяц, месячный и годовой баланс, отчет о прибылях и убытках и многое другое.

Сообразно с этим, количество и форма необходимой информации должны устанавливаться законодательными актами, что обеспечит возможность куратору беспрепятственно получать информацию по конкретным вопросам и направлениям деятельности кредитной организации.

Отдельным блоком должна формироваться информация из внешних источников (средства массовой информации, служба безопасности). Источниками дополнительной информации могут стать разнообразные проверки, проводимые инспекционными подразделениями, любые претензии, жалобы и письма акционеров и клиентов банка, информация банков-корреспондентов, всевозможные публикации в средствах массовой информации, официальная отчетность, а также материалы, полученные от компетентных органов в установленном порядке.

Таким образом, в результате реорганизации банковского надзора весь объем информации по банку будет стекаться в надзор и непосредственно к куратору. Затем в целях эффективного использования этой информации надзорными органами необходимо решить вопрос о систематизации получаемых данных. Целесообразно создать и ввести банковское досье. По своему содержанию указанное досье будет включать информацию о финансовом состоянии данного банка, его акционерах и клиентах, профессиональных качествах и репутации руководителей этого банка и его сотрудников, а также любые другие данные, имеющие значение для оценки финансового состояния банка и его безопасности для банковской системы, кредиторов и вкладчиков.

Вместе с тем важно определить границы полномочий куратора в части применения мер воздействия к кредитной организации. Учитывая, что компетенция куратора объективно ограничена полномочиями территориального учреждения и его руководителя, применение принудительных мер воздействия будет осуществляться исключительно руководством территориального учреждения Банка России. По всей видимости доведение до кредитной организации надзорного суждения должно быть санкционировано руководителем территориального учреждения.

Из сказанного выше можно сделать вывод, что широкие права куратора целесообразно и даже необходимо подкрепить его персональной ответственностью. Возможно даже, что куратор должен будет нести и дисциплинарную ответственность за обоснованность своих оценок и суждений, правомерность предложенных мер воздействия, адекватность и своевременность предложенного режима надзора за кредитной организацией в случае, если указанные действия или бездействие повлекли негативные последствия для кредитной организации, ее кредиторов (вкладчиков), Банка России.

Принимая во внимание ведущую роль куратора в осуществлении надзорной деятельности, важным является вопрос о квалификационных требованиях к куратору — представляется недостаточным решать его лишь в общей форме. Целесообразно установить к куратору конкретные квалификационные требования, основанные и разработанные с учетом возможности охвата и анализа разнообразной информации, знаний и практических навыков в области банковского надзора и менеджмента, наличия аналитического суждения, а также личностных качеств (т.е. безупречная деловая репутация, умение организовать работу, навыки коллективной работы, коммуникабельность и т.д.).

Перечисленные изменения в надзоре и мероприятия по его совершенствованию потребуют решения ряда организационных вопросов.

Для лучшего взаимодействия кураторов со смежными подразделениями территориального учреждения и единого применения нормативной, методической и информационной базы целесообразно создать службу кураторов в структуре отделов надзора за деятельностью кредитных организаций. Для наиболее эффективного выполнения своих функций куратор должен постоянно взаимодействовать со специалистами разного профиля и, будучи главным контактным лицом надзорного органа, иметь необходимые полномочия координатора специалистов смежных подразделений по всем вопросам надзора за деятельностью курируемого банка. Очевидно, что для обеспечения надзора, адекватного разнообразию операций и функций банка, круг специалистов должен быть весьма широким по профилю.

Таким образом, для достижения наибольшей эффективности выполнения куратором надзорных функций ему должна быть обеспечена возможность получения консультативной помощи специалистов всех подразделений территориального управления. Последние также должны иметь возможность получать информацию о деятельности банков от их кураторов.

В заключение отметим, что такая организация службы надзора территориального учреждения Банка России более всего будет отвечать задаче повышения эффективности выполнения надзора за деятельностью кредитных организаций при внедрении института кураторов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 10.07.2002 №86 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

2. Письмо Банка России от 31.01.2003 № 04-15-3/371 «Об эксперименте по внедрению в надзорную практику института кураторов кредитных организаций».

3. Центральные банки и банковские системы зарубежных стран: Сборник статей. — Вып. 1, ч. 3/ ЦЦП Банка России. —М., 2004.

4. Антипова О.Н. Международные стандарты банковского надзора; ЦБ РФ. —М., 2002.

5. Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. — М.: Спарк, 2001.

6. Голикова Ю.С. Банк России: Организация деятельности. Т. 2; МБШ. —М.: ДеКа, 2000.

7. Голубев С.А. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. — М., Юридический дом «Юстицинформ», 2000.

8. Попков В.В. Банки на переходе. — М.: ДеКа, 2001.

9. Питер С.Роуз. Банковский менеджмент. — М.: Дело, 1997.

10. Банковский надзор: Сборник статей. ЦПП Банка России; Сост. Ломоносова О.Н. — М.: ЦБ РФ, 2004.

11. Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований «Центральный банк в условиях рыночной экономики». — М.: Финансы и статистика, 2003.