Методология организации управления в исполнительной власти субъекта федерации (новая парадигма)

канд. экон. наук,
профессор кафедры экономики и менеджмента
Владивостокского государственного университета
экономики и сервиса

Для современного состояния систем управления (СУ) в исполнительной власти субъектов федерации (ИВСФ) в России характерны: нестабильность структуры и состава аппарата управления; рост численности персонала, который не подкрепляется ростом результативности; коррумпированность; отсутствие существенных изменений в состоянии объектов регулирования. На уровне Федерации и ее субъектов уже 15 лет принимаются организационные и экономические меры, направленные на повышение эффективности деятельности ИВСФ, но они не достигают желаемых результатов. Опыт европейских, азиатских стран [4] и США [5] в проведении административных реформ не дает особых надежд на существенное повышение эффективности деятельности исполнительной власти на теоретико-методологической основе, разработанной для коммерческих организаций. Авторы теоретико-методологических основ управления и организации (А. Файоль, Л. Гьюик, Л. Урвик, М. Вебер, Ф. Тейлор, Д.М. Гвишиани, Б.З. Мильнер, Д. Каннеман, В. Смит, Г. Саймон, Д. Нортон, А. Тверски, А. Аузан) не раскрывают и не объясняют причины такого состояния дел в ИВСФ. В России исследованиями управления в органах власти вообще занимались правоведы <1>.

<1> Исключением являются редкие статьи специалистов в области управления: Денисова А.А. Проблемы эффективного управления в России (Менеджмент в России и за рубежом, 2007, № 2); Прохорова А. Наследственная болезнь нашей модели управления (Свободная мысль ХХI. 2002, № 10. С. 49-63).

Наблюдаем противоречие между потребностями общества в улучшении управления в ИВСФ и повышением эффективности их деятельности и возможностями парадигмы классического менеджмента.

Теоретико-методологические основы проведения изменений в организации управления в ИВСФ

Большинство исследователей обходят стороной проблемы организации управления и в государственной власти, и в ИВСФ. Чаще всего при проведении изменений в организациях речь идет о «реструктуризации» (П.В. Кутелев; В.В. Кондратьев, В.Б. Краснова), «реорганизации» (Б.З. Мильнер; М. Хаммер, Д. Чампи), об «организационном проектировании» (В.Г. Алиев, Б.З. Мильнер, Г. Минцберг, А.И. Пригожин, В.П. Семиков, Т.П. Хохлова), о разработанной относительно недавно теории Е и О (Майкл Бир и Нитин Нориа [1]). Эти теоретико-методологические основы помогают исследовать состояние и проводить результативные изменения в основном в управляемых иерархически организованных коммерческих организациях в рамках парадигмы классического менеджмента. Принципиальных изменений в местоположение человека в управлении как субъекта и объекта эти теории не вносят. Применение этих теорий в ИВСФ России не вывело и не выведет управление на качественно новый уровень, поскольку не меняет роль и место человека в системе управленческих связей и отношений. Местоположение человека в них определяется вышестоящими уровнями управления, а не является результатом инициативных действий людей как субъектов и объектов управления. Это требует все более сложных механизмов координации целей разных уровней власти, сложных и не всегда общественно поддерживаемых способов мотивации персонала.
Весьма перспективна для выведения управления в исполнительной власти из тупика, по моему мнению, парадигма самоорганизации и саморазвития, предложенная американскими исследователями К. Клоком и Дж. Голдсмитом [6]. Ее основа: человек способен брать на себя ответственность и наиболее эффективно работать в условиях самоорганизации (самоуправление плюс сотрудничество плюс организационная демократия). Но эта идея авторами не доведена до методологического уровня. В предлагаемой мной методологии, помимо идей К. Клока и Дж. Голдсмита, применяются и развиваются предложения авторов концепций «политических сетей» (Т. Берцель, Р. Родес, Д. Марш, Л. Отул), а также «организационных сетей» (Мануэль Карлос Кастельс, Джон Аркийя, Дэвид Ронфелдт <2>). Используется и теория управления через согласование целей и делегирование, прошедшая проверку в развитых странах.

<2> Об использовании сетевых структур в качестве основы для создания более эффективных, чем просто иерархические, структур управления

Методология организации управления в ИВСФ

Основными элементами предлагаемой методологии являются: концепция комбинированной системы управления (СУ); логика перевода СУ из состояния «сегодня» в состояние «завтра»; критерии – принципы формирования комбинированной СУ; принципы формирования структур управления; методы и виды управления; разработка плана действий; критические факторы успеха. Рассмотрим их подробнее.
Концепция комбинированной СУ ИВСФ исходит из того, что при формировании системы управления в образе «завтра» невозможно создать ее целиком на принципах новой парадигмы, при господстве в национальной модели управления старой. В этой связи предлагается создать комбинированную СУ, то есть совместить в рамках одной СУ ИВСФ две системы, сформированные в рамках разных парадигм [17].
1) СУ стратегического уровня управления (губернатор и его аппарат) – управляемая организация, основанная на парадигме классического менеджмента;
2) СУ оперативного уровня управления (правительство ИВСФ и его аппарат) – самоорганизующаяся и самоуправляемая организация, основанная на парадигме самоорганизации и самоуправления.
Поскольку основные принципы старой и новой парадигм управления во многом противоречат друг другу, то их сосуществование и взаимодействие в рамках одной комбинированной СУ могут быть оформлены только на основе четкого разграничения сфер деятельности и ответственности за них, на условиях их независимости друг от друга. Важная роль отводится формированию механизма согласования интересов между уровнями исполнительной власти, а также между исполнительной и законодательной властями.
Логика перевода СУ из состояния «сегодня» в состояние «завтра» заключается в формировании такой СУ, в которой человек как субъект и объект управления становится системообразующим и структурообразующим фактором, а сама СУ обладает способностью самостоятельно отслеживать траекторию развития, вносить в развитие необходимые и своевременные коррективы (см. рис.). Перевод системы управления из состояния «сегодня» в состояние «завтра» включает этапы: анализ существующей нормативноправовой базы; диагностика действующей системы управления; формирование будущей СУ ИВСФ в виде двух самостоятельных систем управления – стратегического и оперативного уровней управления; формулирование критериев – принципов формирования СУ (комбинированной, стратегического и оперативного уровней); формирование этих систем; разработка плана действий по переводу управления в ИВСФ из состояния «сегодня» в состояние «завтра»; разработка и внесение изменений в существующую нормативноправовую базу ИВСФ, обеспечивающую проведение изменений.
Критерии – принципы формирования комбинированной системы управления. По результатам анализа нормативноправовой базы России, а также состояния СУ в исполнительной власти субъектов Российской Федерации мною выявлены основные противоречия и их источники в организации управления в ИВСФ. Сформулированы три относительно самостоятельных набора критериев – принципов формирования таких систем управления:
I. для комбинированной СУ ОИВСФ в целом;
II. для СУ стратегическим уровнем управления ИВСФ;
III. для СУ оперативным уровнем управления ИВСФ.
1. Критерии – принципы формирования комбинированной СУ ИВСФ в целом:
а) обеспечение «первенства» человека в СУ для вовлечения потенциала государственных служащих в деятельность ИВСФ;
б) совмещение в рамках исполнительной власти двух парадигм управления: парадигмы классического менеджмента и парадигмы саморазвития и самоорганизации, при условии разграничения стратегического и оперативного управления;
в) обеспечение «прозрачности» деятельности исполнительной власти;
г) обеспечение стабильности и преемственности в аппарате ИВСФ;
д) разработка механизма согласования целей стратегического и оперативного уровней управления между собой и с законодательной властью.

Рис. Логика перевода системы управления ИВСФ из состояния «сегодня» в состояние «завтра»

2. Критерии – принципы формирования системы управления стратегическим уровнем управления ИВСФ. В качестве таковых рекомендуется использовать известные из теорий организации и управления.
3. Критерии – принципы формирования системы управления оперативным уровнем управления ИВСФ на основе новой парадигмы:
а) формирование СУ на основе структуры управления, создаваемой «снизу вверх», на принципах децентрализации, делегирования прав, полномочий и ответственности, а также организационной демократии;
б) обеспечение найма на работу государственных служащих сетевыми ячейками (рабочими командами) самостоятельно на основе конкурса;
в) обеспечение равнодоступности сотрудников к информационным ресурсам;
г) обеспечение зависимости главы правительства ИВСФ от представительной власти субъекта федерации за счет его утверждения в должности на заседании законодательного собрания, периодической отчетности главы перед этим собранием;
д) обеспечение выборности управляющего оперативным уровнем управления ИВСФ – главы правительства ИВСФ в самом аппарате;
е) формирование совета управляющих – правительства ИВСФ из состава руководителей сетевых ячеек (рабочих команд). Предоставление правительству ИВСФ, наряду с губернатором, права законодательной инициативы в субъекте федерации.
Основные принципы формирования структур управления в ИВСФ. Структуру управления стратегического уровня целесообразно сформировать на основе современных принципов теорий организации и управления. Что же касается оперативного уровня управления, то анализ [15, 16, 18, 19] позволил выделить основные принципы формирования сетевой структуры управления, адаптированные к ИВСФ:

Структурные слабости «чистых» сетевых структур - необходимость поддержания взаимных обязательств и возможность вырождения в клановую сеть. Первого недостатка позволяет избежать иерархизированная сетевая структура [2], а второго – создание механизма противодействия. К основным признакам иерархизированной сетевой структуры, как известно, относятся:
— эффективная координация деятельности низовых автономных ячеек на уровне самых общих стратегических целей (не требует постоянного централизованного контроля и взаимных договоренностей);
— наличие особого типа горизонтальных и вертикальных связей, для которых характерно отсутствие постоянной коммуникации не только между ячейками одного уровня, но и между разными уровнями сети;
— единство целей всех ее участников, что обеспечивается принципами ее формирования.
Разработка плана действий. Известная теория институтов и институциональных изменений лауреата Нобелевской премии Дугласа Нортона не оставляет особых надежд на эволюционное и динамичное развитие управления в России. Кроме того, из теории синергетики известно, что результаты эволюции предсказать сложно из-за возникновения непредсказуемых изменений (бифуркаций). Есть ли другие способы нереволюционных изменений в управлении? Такой способ подсказывает синергетика [9, 12, 13, 21, 25]. Это - проведение изменений в организации государственного управления в форме коэволюции. Полагаю, что такой способ предпочтительнее, поскольку позволит получить предсказуемые результаты. Если в эволюции фактором изменений является борьба за выживание, то в коэволюции, как известно, – взаимопомощь, согласованность и сотрудничество. В этой связи считаю, что в проект плана действий по переводу управления в ИВСФ из состояния «сегодня» в состояние «завтра» целесообразно включить следующие ключевые мероприятия:
1) на стратегическом уровне управления:
а) организация контроля за формированием и функционированием стратегического уровня управления со стороны законодательной власти, неправительственных организаций гражданского общества;
б) разработка и внесение необходимых корректировок в региональное законодательство, обеспечивающее формирование и функционирование системы управления на стратегическом уровне ИВСФ в образе «завтра»;
в) разработка механизма согласования интересов стратегического и оперативного уровней управления ИВСФ между собой и представительной властью субъекта федерации;
2) на оперативном уровне управления:
а) организация взаимопомощи, согласованности и сотрудничества в процессе формирования и функционирования оперативного уровня ИВСФ со стороны законодательной власти, неправительственных организаций гражданского общества;
б) обеспечение разработки и внесения необходимых корректировок в региональное законодательство для формирования и функционирования системы управления на оперативном уровне в образе «завтра»;
в) определение мероприятий, объемов необходимых ресурсов, сроков и ответственных.
Таким образом, предлагаемая мною логическая схема развития управления в ОИВСФ базируется на известных теоретико-методологических основах (по Кутелеву, Хаммеру и Чампи, Мильнеру, Кондратьеву и Красновой, Хохловой, Кравченко), но отличается следующим:
1) совмещает две парадигмы парадигму классического менеджмента и парадигму саморазвития и самоорганизации, в рамках одной комбинированной СУ ИВСФ;
2) приспосабливает, конкретизирует и развивает известные положения теорий организации и управления в рамках этих парадигм применительно к условиям исполнительной власти субъектов федерации;
3) вводит принципиально новое положение о необходимости определения основных параметров и характеристик компонентов и элементов подсистем, с тем чтобы обеспечить «выход» необходимых результатов в регулировании экономического развития территории;
4) вводит принципиально новое положение о необходимости выработки решений (механизма), обеспечивающих высокую адаптивность и изменяемость структур управления и сегодня, и в перспективе.
Методы и виды управления. Управление в комбинированной структуре на стратегическом уровне предлагается осуществлять на основе известной триады методов иерархического управления «принуждение – побуждение – убеждение». При этом в отношении самоорганизующейся организации (оперативное управление) имеет смысл из триады методов использовать только «побуждение – убеждение», как в отдельности, так и в комбинации.
Критические факторы успеха предлагаемой мной методологии организации управления определяются необходимостью проведения масштабных и целенаправленных изменений:

Предложенная мной методология организации управления в исполнительной власти субъекта федерации позволяет устранить сложившееся противоречие между потребностями общества в высокоэффективной исполнительной власти и возможностями парадигмы управления; обеспечивает переход государственного управления в исполнительной власти субъектов федерации на новый, конкурентоспособный среди развитых стран уровень.

ЛИТЕРАТУРА