Опубликовано в журнале "Советник юриста" №4 год - 2013
Канцер Ю.А.,
аспирант РАНХиГС при Президенте РФ,
юрист юридической фирмы
Princeps Consulting Group, Волгоград
В качестве самостоятельных способов защиты гражданских прав в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) отмечены способы неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, а также возмещения убытков, которые по своему смыслу не взаимоисключают друг друга, а могут применяться совместно в одном судебном разбирательстве.
В ситуации, когда хозяйствующему субъекту причиняется вред незаконными (по мнению самого лица) действиями органов государственной власти или местного самоуправления, имеется возможность пойти по «двухходовому» пути: сначала признать акт власти незаконным (например, постановление недействующим как несоответствующим конкретным нормам права), а лишь затем снова обратиться в суд с иском о взыскании убытков с казны. Соответственно будут возбуждаться и рассматриваться два разных судебных дела.
При этом рассмотрение второго будет облегчено выводами первого.
Такой путь представляется правильным, вымеренным нормами и материального, и процессуального права, часто используется в арбитражной практике.
Так, постановлением ФАС Центрального округа от 5 апреля 2012 г. по делу № А14-20067/2009 требование о взыскании невозмещенной разницы между стоимостью тепловой энергии, рассчитанной по экономически обоснованному тарифу на коммунальный ресурс для ресурсоснабжающей организации, и тарифу на коммунальную услугу для граждан, установленному органом местного самоуправления, было удовлетворено, поскольку убытки, причиненные разницей в тарифах, возникли в период действия тарифа, впоследствии отмененного решением суда. В спорный период тариф, установленный для граждан, является действующим. В данном случае истец ссылается на то, что в результате невозмещения межтарифной разницы ему причинены убытки. Вместе с тем в целях экономии времени есть реальная возможность объединить оба «хода» в одном процессе, и вот почему.
Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере (п. 1 ст. 15 ГК РФ).
Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 ГК РФ).
Статья 16 ГК РФ предусматривает специальный случай возмещения вреда – возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, которые подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Общие условия возмещения вреда предусматриваются в п. 1 ст. 1064 ГК РФ:
вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежат возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ).
От имени казны обязаны выступать финансовые органы (ст. 1071 ГК РФ).
Согласно ч. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.
Возможность взыскания убытков с публично-правового образования без предварительного признания действий органов незаконными установлена в п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» и подтверждается многочисленной арбитражной практикой.
В п. 4 Обзора отмечено: «Тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа – незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда».
Осуществление защиты нарушенного права путем возмещения вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст. 16 ГК РФ), не ставится в зависимость от необходимости оспаривания этих действий (бездействия) по правилам, установленным гл. 24 АПК РФ.
Поскольку истец обратился в суд с иском о возмещении вреда, а не с заявлением о признании недействительным самого постановления, в целях установления наличия или отсутствия условий для привлечения субъекта Российской Федерации к гражданско-правовой ответственности на основании ст. 1069 ГК РФ за причиненный органами вред суд при рассмотрении данного требования должен был оценить указанное постановление на предмет его законности.
Отмеченное в полной мере соответствует правовой позиции ВАС РФ (см., напр., определение ВАС РФ от 09.02.2012 № ВАС-699/12 по делу № А37-1692/2010, определение ВАС РФ от 30.11.2011 № ВАС-15204/11 по делу № А40-49430/10-32-386, определение ВАС РФ от 18.08.2011 № ВАС-9993/11 по делу № А40-85137/10-32-743).
И напротив, если рассматривается дело о возмещении вреда, причиненного вследствие издания правового акта, решения или действия (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) в отдельном (последующем) судебном разбирательстве, то незаконность такого акта, решения или действия (бездействия), установленная судом в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ (в предыдущем судебном разбирательстве), не подлежит переоценке в силу обязательности данного судебного акта (ст. 16 АПК РФ).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 29 марта 2011 г. № 2-П, применение мер в рамках тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты организации на оказание услуг, и соответственно предопределяет необходимость возмещения в таких случаях теплоснабжающей организации понесенных ею экономических потерь.
Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, т. е. по общему правилу субъект Российской Федерации.
В соответствии со ст. 20 ФЗ от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» в случаях, если органом регулирования естественной монополии принято решение с нарушением закона, в том числе об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйственному субъекту причинены убытки, они вправе требовать возмещения этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом ВАС РФ в постановлении № 23 от 22 июня 2006 г. (в ред. постановления № 17 от 26.02.2009) в п. 2, рассматривая иски, предъявленные согласно ст. 16, 1069 ГК РФ, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.
Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа.
Более того, лицо, право которого нарушено, может смело обращаться в суд за взысканием убытков к органам власти не только без предварительного оспаривания акта (действия/бездействия), но и без предварительного какого-либо обращения в органы с требованиями и письмами.
Последнее подтверждается сложившейся судебной практикой.
Так, определением ВАС РФ от 3 февраля 2012 г. № ВАС-135/12 по делу № А14-2150/2010 в пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о возмещении за счет казны РФ вреда в виде расходов на оплату незаконно наложенного штрафа и судебных расходов ответчику отказано.
Оспариваемые судебные акты нижестоящих инстанций мотивированы тем, что вред, причиненный физическому или юридическому лицу исполнением признанного незаконным постановления, возмещается в соответствии со ст. 1069 ГК РФ посредством такого способа защиты гражданских прав, как возмещение убытков применительно к нормам ст. 12, 15, 16, ГК РФ в рамках искового производства.
Судам необходимо также учитывать, что в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» общими принципами регулирования тарифов и надбавок являются в числе прочего: достижение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса; установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных и инвестиционных программ; полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных и инвестиционных программ.
Исходя из этих общих начал суд имеет право признавать действия органов незаконными и возмещать убытки, возникшие в результате таких действий.
Вместе с тем следует учитывать наличие процессуальной возможности соединения требования о признании ненормативного правового акта недействительным с требованием о возмещении на основании ст. 1069 ГК РФ вреда, причиненного изданием такого акта (п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами»).
В соответствии с ч. 1 ст. 130 АПК РФ требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на ст. 1069 ГК РФ, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам и к участию в деле привлечены соответственно государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда.
Такой подход действительно кажется «экзотическим»: в «просительной» части будут требования, одновременно относящиеся и к исковому производству, и к публичному.
Так, по делу № А08-2423/08-17 согласно постановлению ФАС Центрального округа от 24 апреля 2009 г. истцом заявлялись такие «гибридные» требования. По указанному делу индивидуальный предприниматель обратился в суд с заявлением о признании незаконными решения и действия судебного пристава-исполнителя УФССП по Белгородской области, выразившиеся в сносе незаконченного объекта недвижимости без уведомления предпринимателя, а также о возмещении вреда и убытков, причиненных предпринимателю судебным приставом-исполнителем в результате ненадлежащего исполнения своих обязанностей и взыскании морального ущерба 3 000 000 руб. с судебного пристава-исполнителя.
Однако замыслы истца остались без удовлетворения. Оценив обстоятельства дела на основании имеющихся в деле доказательств, суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными решения и действий судебного пристава-исполнителя, выразившихся в сносе незаконченного объекта недвижимости без уведомления заявителя, а также о возмещении вреда и убытков, причиненных заявителю в результате ненадлежащего исполнения судебным приставом-исполнителем обязанностей. Кассация, а также ВАС РФ подтвердили выводы судов нижестоящих инстанций.
Возникает резонный вопрос: какой раздел АПК РФ (II или III) следует применять суду в этом случае? В названном деле суды применяли положения АПК относительно производства, возникающего из административных правоотношений.
Вместе с тем ВАС РФ в названном пункте Обзора предусмотрел следующее.
При необходимости дело может быть рассмотрено по правилам, предусмотренным ст. 160 АПК РФ (рассмотрение дела в раздельных заседаниях арбитражного суда).
Часто убытки у организаций и индивидуальных предпринимателей могут возникать в связи с затяжными судебными разбирательствами.
Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок не препятствует возмещению вреда в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ. Присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения.
Соответственно признавать действия судов по продолжительному рассмотрению дел незаконными также и тем более нет необходимости.
В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами (абз. 2 п. 1 ст. 424 ГК РФ). Данная норма дает кредитору право требовать исполнения договора по установленной в указанном порядке цене, но только в том случае, если соответствующий правовой акт о ее установлении не признан судом противоречащим закону. Иное истолкование этой нормы означало бы, что кредитор вправе получать незаконно установленную цену.
В силу ч. 5 ст. 196 АПК РФ нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда.
Указанная норма Арбитражного процессуального кодекса РФ устанавливает лишь процессуальные последствия признания судом нормативного правового акта недействующим и не отменяет положений материального права, в силу которых публично-правовое образование обязано возместить ущерб, ставший следствием издания такого акта.
Признание нормативного акта недействующим с момента вступления в силу решения суда не должно препятствовать лицу, которое по незаконному нормативному акту было обязано осуществлять платежи, полностью восстановить нарушенное этим актом субъективное право, а также не должно предоставлять возможность лицу, являющемуся получателем платежей на основании данного нормативного акта, получать их за период до момента вступления в силу решения арбитражного суда о признании нормативного акта недействующим.
На основании изложенного лицо может взыскать убытки, возникшие у него в результате исполнения договора по незаконным тарифам, если соответствующий правовой акт об их установлении был признан судом противоречащим закону. Конечно, еще раз оговоримся – не обязательно признавать его незаконным в отдельном арбитражном процессе.
Данный подход соответствует правовой позиции Президиума ВАС РФ, сформулированной в постановлениях от 17 января 2012 г. № 9608/11 по делу № А76-13763/ 2010-2-452, от 29 сентября 2010 г. № 6171/10 по делу № А71-1890/2009 Г14. Так, в постановлении Президиума ВАС РФ от 28 февраля 2012 г. № 14489/11 по делу № А26-5295/2010 отмечено, что при рассмотрении заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвердивших тарифы на тепловую и электрическую энергию в рамках предельных уровней или предельных индексов, установленных нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, суды вправе без изменения предусмотренных гл. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правил о подсудности оценивать соответствие актов названных федеральных органов закрепленным в федеральных законах принципам государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию и, установив несоответствие нормативного правового акта федерального органа иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, принимать решения по указанным заявлениям согласно требованиям ч. 2 ст. 13 АПК РФ.
Вопросам возмещения убытков в результате незаконных актов власти также отводятся положения недавно публикуемых сборников подборок постановлений Президиумов ВАС РФ.
Так, согласно подборке «Постановления Президиума ВАС РФ по актуальным вопросам частного права (на основе публикаций на сайте ВАС РФ в августе 2012 г.)»(1) п. 1 ст. 8, ст. 15, 16, 1069 ГК РФ, ч. 1 ст. 4 АПК РФ предусматривается обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта.
В конкретном рассматриваемом деле (постановление Президиума ВАС РФ от 22.05.2012 № 13443/11, в котором есть оговорка о возможности пересмотра по новым обстоятельствам), как следует из всей совокупности обстоятельств и имеющихся доказательств, истец не мог не знать о том, что постановление мэра муниципального образования не соответствует ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации, поскольку предполагаемый объект строительства расположен в береговой полосе водного объекта общего пользования.
В связи с изложенным Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что интерес истца, знавшего о неправомерности застройки испрашиваемого земельного участка, не подлежит судебной защите. Игнорируя установленное Водным кодексом Российской Федерации регулирование правового режима береговой полосы водного объекта общего пользования, истец обратился с заявлением о предоставлении ему земельного участка и впоследствии на свой риск нес расходы, связанные с предполагаемой застройкой участка.
Однако по рассматриваемому делу лицо, обращающееся за защитой, получило удовлетворение требований, но по правилам института неосновательного обогащения.
В постановлении Президиума ВАС РФ от 22 мая 2012 г. отмечено, что если лицо, зная о незаконности акта органа государственной власти или местного самоуправления, совершало на его основании какие-либо действия, следствием которых явилось неосновательное обогащение соответствующего публичного образования или иных субъектов гражданского права, либо заключало и исполняло на основании незаконного акта гражданско-правовые сделки, являющиеся в силу этого недействительными, то такое лицо не лишено права требовать возмещения неосновательного обогащения или проведения двусторонней реституции.
В рамках исследуемого нами дела ВАС РФ № 13443/11, поскольку в силу незаконности постановления мэра муниципального образования у муниципального образования также не возникло законных прав и интересов на основании этого постановления, денежные средства, уплаченные обществом в качестве платы по договорам предварительно согласованного места размещения объекта, были получены неосновательно и подлежат возврату обществу по правилам гл. 60 ГК РФ (обязательства вследствие неосновательного обогащения).
Однако спорящим сторонам следует учитывать: главным вопросом в таких делах остается процесс доказывания.
Возмещение убытков, несмотря на такую достаточно своеобразную сферу, является мерой гражданско-правовой ответственности, поэтому лицо, требующее возмещения убытков, должно доказать совокупность таких обстоятельств: наличие у него законных прав или интересов, факт нарушения имеющихся у него законных прав или интересов, наличие и размер понесенных убытков, причинную связь между нарушением права и возникшими убытками.
(1) [Электронный ресурс]. arbitr.ru/_upimg/42439724561F0D88DFD068D27CBD9232_august.pdf
Так, в отмеченном постановлении Президиума ВАС РФ от 28 февраля 2012 г. в удовлетворении требований отказано на уровне надзорной инстанции, так как истцом не доказан факт возникновения взыскиваемых убытков в результате незаконных действий или бездействия ответчика.
Также постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 2 марта 2011 г. по делу № А53-12085/2010 подтверждены позиции первой и апелляционной инстанций, в соответствии с которыми в удовлетворении заявленных требований о взыскании убытков отказано ввиду недоказанности обществом как размера, так и факта причинения убытков, а также причинно-следственной связи между установлением ответчиком для третьего лица экономически необоснованного тарифа и убытками истца в результате ненадлежащего исполнения ООО обязательств по оплате поставленной воды.
Заявляя требование о взыскании убытков, причиненных в результате принятия и применения экономически необоснованного тарифа, истец должен доказать размер причиненных убытков, незаконность действий ответчика по установлению тарифов, наличие причинной связи между понесенными убытками и указанными действиями государственного органа. Требование о взыскании убытков может быть удовлетворено арбитражным судом только при установлении в совокупности всех указанных элементов деликтной ответственности.
Часть 1 ст. 65 АПК РФ обязывает каждое лицо, участвующее в деле, доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Исследовав документы, представленные истцом в обоснование заявленных требований, и дав им оценку по правилам ст. 71 АПК РФ, судебные инстанции пришли к выводу о недоказанности обществом наличия заявленных ко взысканию убытков, их размера, а также причинной связи между ущербом и действиями администрации.
Отказывая в иске, суды по делу № А53-12085/2010 указали на следующее. Регулирование тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», согласно которому полномочия по установлению тарифов для организаций коммунального комплекса, оказывающих услуги в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, разделены между Региональной службой по тарифам и органами местного самоуправления. Подобное разграничение полномочий при установлении тарифов осуществляется в зависимости от объемов потребления (в натуральном выражении) услуг этих организаций коммунального комплекса.
Для ООО «Водоканал» тариф устанавливается администрацией, для общества – Региональной службой по тарифам Ростовской области.
Таким образом, постановление администрации об установлении тарифа на водопотребление для ООО «Водоканал» не нарушает прав и законных интересов истца. Общество не представило доказательств того, что исполнение обязательств ООО «Водоканал» перед истцом зависит от размера установленного администрацией тарифа для третьего лица. Кроме того, вступившими в законную силу судебными актами по делам № А53-4292/2010, А53-9538/2010 и А53-14359/2010 Арбитражный суд Ростовской области взыскал с ООО «Водоканал» в пользу истца задолженность за поставленную питьевую воду в период с января по июнь 2010 г. и проценты за пользование чужими денежными средствами. Учитывая изложенные обстоятельства, суды отказали в иске в связи с недоказанностью требований, в том числе размера убытков.
В другом арбитражном деле (см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.08.2012 по делу № А52-3245/2011) требование о взыскании убытков удовлетворено лишь частично, поскольку не доказана причинно-следственная связь между убытками и расходами в части проведения экспертиз в целях определения реальных качественных характеристик товара в результате длительного хранения в вагонах и уплаты железнодорожного тарифа по договору транспортной экспедиции. Здесь общество (истец) ссылается на то, что в результате нарушения таможней срока выдачи разрешения на убытие товаров оно понесло дополнительные расходы.
Напротив, постановлением ФАС Поволжского округа от 28 июня 2012 г. по делу № А12-14397/2011 требование о взыскании убытков, причиненных принятием незаконных нормативных правовых актов, удовлетворено, поскольку факт причинения убытков в заявленном размере подтвержден.
Общество (истец), в спорный период осуществлявшее отпуск тепловой энергии населению для нужд отопления и горячего водоснабжения, сослалось на недополучение денежных средств в результате установления органом местного самоуправления заниженных нормативов потребления коммунальных услуг и соответствующих тарифов.
При этом суд кассационной инстанции указал, что в соответствии с п. 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» правом на возмещение убытков, образовавшихся из-за неисполнения публично-правовым образованием своей обязанности по возмещению разницы в тарифах на коммунальные услуги с публично-правового образования, обладает поставщик коммунальных услуг.
Таким образом, прежде чем идти в суд с требованием о возмещении вреда (взыскании убытков), причиненных действиями (актами) органов власти, истец должен основательно подготовить и аргументировать позицию. Если в иске содержатся ссылки о незаконности (экономической необоснованности) тарифов, истец обязан представить всю первичную документацию, подтверждающую, по его мнению, обоснованные тарифы в регулируемой деятельности лица.
