Опубликовано в журнале "Советник юриста" №6 год - 2013
Осин В.В. (младший),
помощник адвоката
Московской городской
коллегии адвокатов
Конституция РФ (ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, устанавливая, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Тем самым конституционно закрепляется право на судебное обжалование действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Кроме того, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы, предусмотренные ст. 46 Конституции РФ, не подлежат ограничению.
Следует признать, что эти конституционные положения были отражены еще в нормах специального Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»(1).
Однако ст. 3 данного Закона содержит указание на то, что суды применяют нормы названного Закона только в тех случаях, когда законодательством не предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
И такой порядок судебного обжалования установлен действующим отраслевым процессуальным законодательством, в частности, Гражданским процессуальным кодексом РФ (гл. 23, 25), Арбитражным процессуальным кодексом РФ (гл. 22, 24), Уголовным процессуальным кодексом РФ (гл. 16). Процессуальные нормы, составляющие институт судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц, закреплены и в иных кодексах, например в Налоговом кодексе РФ (гл. 19, 20).
(1) Российская газета. – 1993. – № 89
Тем самым институт судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц помимо специального закона нашел свое отражение в целом ряде кодифицированных федеральных законов, определяющих процессуальный порядок обжалования (оспаривания).
И, как известно, нормы кодифицированных нормативных правовых актов имеют приоритет над Законом РФ № 4866-1 в случае возникновения каких-либо коллизий правового регулирования данной сферы отношений.
Так, в ст. 4 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» указывается, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с ГПК РФ, подлежат приведению в соответствие с его нормами, а до приведения в соответствие с ГПК РФ указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты с момента введения его в действие применяются в части, не противоречащей ему.
Несмотря на то что с момента введения в действие ГПК РФ прошло немало лет, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» не был приведен в соответствие с ГПК РФ или иным кодексом из вышеназванных.
Обжалование действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц стало возможным и в рамках арбитражного процесса, где эта категория дел получила развитие и свою модель оспаривания, также отличающуюся от модели, закрепленной в ГПК РФ(1).
Нормы названных нормативных правовых актов продолжают действовать одновременно, несмотря на многочисленные и явные расхождения между ними, например, в порядке обращения в суд за защитой или в принятии судебного решения.
Более того, анализ норм Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ГПК РФ, АПК РФ свидетельствует о том, что модели обжалования, закрепленные в названных законах, содержат существенные различия.
Так, с принятием ГПК РФ граждане и юридические лица лишились возможности обжалования действий или решений учреждений, предприятий, их объединений, а также общественных объединений, о которых говорится в ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в редакции ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 10 своего постановления от 10 февраля 2009 г. отмечает, что нормы ГПК РФ не допускают возможности оспаривания в порядке гл. 25 решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей, поэтому такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе и в случаях, когда заявитель ссылается на положения Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»(2).
Следовательно, дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов управления политических партий, учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.
(1) СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3012.
(2) См.: Постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2009. – № 4.
Тем самым Пленум разъяснил, что лица, чьи права были нарушены решениями или действиями учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений, вправе осуществить защиту своих прав в исковом порядке. Однако в практике нередки случаи делегирования государственно-властных полномочий организациям, учреждениям.
Представляется, что порядок оспаривания действий (бездействия) и решений органов управления таких организаций или учреждений, связанных с осуществлением публичных полномочий, не должен отличаться от порядка оспаривания действий (бездействия) и решений компетентных органов власти и должностных лиц. Такая позиция находит отражение и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. Так, в абз. 2 п. 5 рассматриваемого постановления Верховный Суд РФ указывает, что по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий.
Тем самым приведенные выше п. 5 и 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ содержат противоречивые указания. Судам в п. 10 рекомендуется игнорировать ссылки заявителей на нормы Закона РФ «Об обжаловании в суд действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц» от 27 апреля 1993 г., которые только и позволяют обжаловать действия (бездействие) и решения юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, связанные с осуществлением ими государственно-властных полномочий. Однако нормы действующего ГПК РФ не содержат указаний о возможности обжалования таких действий (бездействия) и решений организаций, учреждений, каких-либо иных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
В то же время Верховный Суд РФ рекомендует в п. 5 постановления принимать заявления об оспаривании действий (бездействия) и решений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, совершенных (принятых) при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий, и рассматривать их в порядке гл. 25 ГПК РФ, нормы которой позволяют обжаловать только действия (бездействие) или решения органов власти, должностных лиц или служащих.
Представляется, что подобная коллизия должна быть разрешена путем внесения изменений и дополнений в ст. 254 ГПК РФ, в которой следует указать, что гражданин, организация вправе оспорить в суде не только действия (бездействие) или решения органа власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, но и действия (бездействие) или решения юридического лица, индивидуального предпринимателя, которые были приняты при осуществлении переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий.
Подобное изменение может послужить обеспечению защиты прав граждан и организаций при рассмотрении указанной категории дел и полностью соответствует положениям ст. 46 Конституции РФ, а также ст. 4 ФЗ «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса РФ».
Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» была изменена ст. 7 Закона, новая редакция которой обязывала суд не просто признавать жалобу обоснованной и выносить решение об обязанности государственного органа или должностного лица устранить допущенное нарушение прав и свобод граждан, но и признавать обжалуемое действие (решение) незаконным, а также отменять примененные к гражданину меры ответственности и восстанавливать его нарушенные права и свободы.
При этом в данной норме было указано, что обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в ст. 2 названного Закона последствиям, а именно: нарушению прав и свобод граждан; созданию препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконному возложению на гражданина какой-либо обязанности или незаконного привлечения его к какой-либо ответственности.
Таким образом, изложенная выше процедура позволяет судебным решением не только обязывать удовлетворить требования заявителя, но и признавать обжалуемые действия и решения незаконными, что влечет их недействительность с момента принятия. Недействительность решения должностного лица или служащего, признанная судом, порождает утрату им юридической силы.
Однако диспозиция ст. 258 ГПК РФ, по существу, повторила содержание действовавшей ранее ст. 239.7 ГПК РСФСР. Суду вновь предлагается выносить только решение об обязанности соответствующего государственного органа или должностного лица, государственного, муниципального служащего устранить допущенные нарушения прав и свобод. На суд возложена лишь обязанность принять решение, предписывающее органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, государственным и муниципальным служащим устранить допущенные нарушения прав и свобод.
В соответствии со ст. 258 ГПК РФ суд не признает обжалуемые действия, решения незаконными, не отменяет примененные к гражданину меры ответственности и не может самостоятельно восстановить его нарушенные права и свободы.
Таким образом, все, что может суд в соответствии с действующим ГПК РФ, – это принять решение, предписывающее устранить допущенные нарушения прав и свобод заявителя.
Конечно, такое положение дел не могло остаться без внимания Пленума Верховного Суда РФ, который в своем постановлении от 10 февраля 2009 г. рекомендует судам в резолютивной части решения указывать на признание незаконным оспариваемого решения (ненормативного правового акта, и в необходимых случаях на принятие в установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению или на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия (абз. 3 п. 28 указанного постановления).
Однако эти положения носят лишь рекомендательный характер, в то время как нормы действующего ГПК РФ не содержат никаких предписаний о возможности признания обжалуемых в суд действий (бездействия) или решений незаконными и, тем более, о применении судом мер ответственности. Такое восстановление нарушенных прав и свобод нельзя назвать эффективным, поскольку оно не приводит к немедленному восстановлению судом прав и свобод граждан и организаций, не приводит к признанию в судебном решении обжалуемого действия (бездействия) или решения незаконным и не влечет немедленную утрату его юридической силы.
Вместе с тем в практике рекомендации Пленума ВС РФ находят отражение, и, даже несмотря на то что ГПК РФ не содержит предписаний о признании оспариваемых действий (бездействия) или решений незаконными, суды в резолютивной части выносимых судебных актов разрешают вопрос о признании их незаконными со всеми последствиями такого решения(1).
Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» суд наделялся и правом определять меру ответственности государственных служащих за совершение действий и решений, признанных судом незаконными, что, несомненно, расширяло возможности борьбы с безответственностью должностных лиц, допустивших нарушение охраняемых Конституцией РФ прав граждан.
Ответственность могла быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).
В настоящий момент меры такой ответственности можно найти, к примеру, в ст. 57 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»(2). Однако судами они не применяются. Перспективные изменения в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» не нашли отражения ни в статьях гл. 25 ГПК РФ, ни в нормах гл. 24 АПК РФ.
Тем самым действующий ГПК РФ в ст. 258 не содержит указаний на необходимость признания судом оспариваемых действий (бездействия) и решений незаконными, а также на право суда определить меру ответственности за действия (бездействие) или решения, приведшие к нарушению прав и свобод гражданина, организации.
При этом анализ правоприменительной практики подтверждает, что положения о признании оспариваемых действий (бездействия) или решений незаконными широко применяются судами. В то же время положения об определении меры ответственности не применяются вовсе.
Характерным примером может послужить дело, рассмотренное 21 сентября 2011 г. Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ(3). Так, заявитель обратился в суд с заявлениями об оспаривании действий и решения Управления Федеральной миграционной службы по Пензенской области по объявлению недействительным паспорта гражданина РФ для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (заграничный паспорт), а также действий УФМС России по объявлению недействительным принадлежащего ему паспорта гражданина России.
Решением Кузнецкого городского суда Пензенской области от 24 мая 2010 г. заявление было удовлетворено. Названные действия УФМС России по Пензенской области суд признал незаконными, на государственный орган возложил обязанность объявить данный паспорт действительным.
(1) См., например: Определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 21 сентября 2011 г. № 29-B11–2; Определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 23 ноября 2011 г. № 36-В11–6.
(2) См.: Парламентская газета. –2004. – № 140–141.
(3) Архив Судебной коллегии по административным делам ВС РФ. Дело № 29-B11–2.
Изложенное свидетельствует о том, что суд не только выносит решение об обязанности органа власти, должностного лица устранить допущенные нарушения, но и признает обжалуемое решение незаконным, несмотря на то что нормы ГПК РФ не содержат подобных указаний.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Пензенского областного суда от 13 июля 2010 г. решение Кузнецкого городского суда Пензенской области от 24 мая 2010 г. отменено, дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд. Решением Кузнецкого городского суда Пензенской области от 6 августа 2010 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Пензенского областного суда от 12 октября 2010 г., в удовлетворении заявленных требований было отказано.
Определением судьи Пензенского областного суда от 21 января 2011 г. в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции было отказано.
Как видно из приведенных дат, уже много месяцев заявитель был, по сути, лишен принадлежащих ему прав, связанных с гражданством РФ.
В надзорной жалобе заявитель просил об отмене решения Кузнецкого городского суда и определения судебной коллегии по гражданским делам Пензенского областного суда, ссылаясь на существенное нарушение судом норм материального права.
Дело было истребовано в Верховный Суд РФ, и определением от 25 июля 2011 г. надзорную жалобу с делом передали для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ.
Исходя из норм действующего законодательства, а также конкретных обстоятельств дела, и в частности того, что заявитель вместе с родителями – гражданами РФ прибыл на территорию России в несовершеннолетнем возрасте, было признано, что выводы суда первой инстанции о законности заключения УФМС России по Пензенской области от 9 марта 2010 г. о недействительности паспорта гражданина РФ и заграничного паспорта по мотиву отсутствия у заявителя гражданства РФ основаны на неправильном применении материального закона, повлиявшем на исход дела, без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя.
Принятые ранее судебные решения были отменены. Судебная коллегия сочла возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, разрешить его по существу и принять новое решение об удовлетворении требований заявителя, которым определила «признать незаконными решение УФМС России по Пензенской области по объявлению недействительными паспорта гражданина РФ…» и заграничного паспорта.
Как видно из содержания резолютивной части решения, не только суд первой инстанции, но и Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, разрешая дело по существу, в итоге признает незаконным обжалуемое решение УФМС, а не ограничивается указанием органу власти, должностному лицу об исправлении допущенных нарушений.
Вместе с тем правоприменительная практика должна основываться на нормах процессуального законодательства, и выявленное несоответствие по-прежнему нуждается в исправлении.
Кроме того, из содержания приведенного примера явственно следует масштаб допущенного нарушения прав заявителя, который смог найти защиту только в Верховном Суде РФ, что заняло значительное время. И все это время по вине УФМС он был лишен и заграничного паспорта, и даже гражданства РФ, что свидетельствует о значительном нарушении прав и свобод заявителя.
Но суд, применив норму о признании обжалуемых действий (бездействия) и решений незаконными, содержащуюся только в ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с посл. изм.), не применил содержащееся в той же статье указание на то, что суд определяет меру ответственности органа власти, должностного лица, служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. И, исследовав значительное количество судебных актов, не удается найти ни одного, где эта норма применялась бы.
Действующий АПК РФ в ст. 201 содержит прямое указание на то, что суд признает оспариваемый ненормативный правовой акт недействительным, решения и действия (бездействие) незаконными.
Но о том, что суд определяет ответственность, в частности дисциплинарную, если не выявлено признаков административного правонарушения или уголовного преступления, в АПК РФ также нет никаких упоминаний.
Вместе с тем АПК РФ содержит особенности процессуального порядка судебного оспаривания, к которым следует отнести:
– указание на возможность оспаривания в суд действий (бездействия) или решения прокурором и иными органами власти;
– право заявителя ходатайствовать о приостановлении действия оспариваемого акта, решения.
Названные нормы в настоящий момент применяются исключительно в арбитражном процессе, и представляется целесообразным распространить действие подобных правил на процедуру оспаривания действий (бездействия) или решений в гражданском процессе с целью предоставить заявителю равные возможности независимо от того, в рамках какого закона должно рассматриваться его обращение.
Таким образом, в настоящее время наряду с нормами ГПК РФ, АПК РФ действует и Закон от 27.04.1993 г. № 4866–1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». При этом перечисленные нормативные акты регулируют одну и ту же сферу отношений, но содержат существенные различия и противоречия.
Нормы, посвященные порядку оспаривания действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц, содержатся также в иных федеральных законах, в том числе кодифицированных актах, например в гл. 19 НК РФ, которой установлен обязательный досудебный порядок рассмотрения дел об оспаривании актов налоговых органов.
Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым включение всех норм института судебного оспаривания действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц в единый кодифицированный нормативный правовой акт, к которому будут отсылать нормы отдельных федеральных законов.
Подобные попытки уже предпринимались. Так, следуя тенденции дифференциации процесса, были предприняты попытки выделения административного процесса, возрождения идеи создания системы особых административных судов для рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений.
Наибольший интерес представляет проект кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Проект прошел экспертизу в Совете Европы, где получил положительную оценку, обсужден в ряде российских ведущих научных учреждений юридического профиля, в Высшем административном суде ФРГ и был опубликован для широкого обсуждения в журнале «Российская юстиция» (№ 3 за 2004 г.).
По результатам обсуждений в научных кругах проект был предложен на рассмотрение Государственной Думы РФ в 2006 г. Председателем Верховного Суда РФ В.М. Лебедевым(1).
Однако, несмотря на оптимистичные заголовки публикаций, сообщавших о том, что «в России разработан специальный закон, который позволит найти управу на любого бюрократа», законопроект так и не был принят(2).
Но проблема осталась. Сравнительный анализ положений Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» с содержанием глав ГПК РФ, АПК РФ, регулирующих порядок оспаривания действий (бездействия) и решений, нарушающих права и свободы граждан и организаций, наглядно свидетельствует о наличии целого ряда проблемных вопросов, связаных с несоответствием друг другу моделей обжалования, которые закреплены в указанных нормативных правовых актах.
Нормы АПК РФ содержат более современную модель оспаривания действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц.
Так, ст. 201 АПК РФ прямо предусматривает признание судом оспариваемых действий (бездействия) или решений (ненормативных правовых актов) незаконными. Вместе с тем в нормах АПК РФ также отсутствуют какие-либо упоминания о возможности применения судом мер дисциплинарной ответственности за выявленные нарушения прав и свобод граждан и организаций.
Тем самым, следует признать, что позитивная тенденция развития института судебной защиты прав и свобод граждан и организаций от незаконных действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц, наблюдавшаяся в 1993–1995 гг., не нашла дальнейшего развития в действующем законодательстве.
Также не наблюдается и попыток изменить сложившуюся модель судебного оспаривания действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц, которые позволили бы устранить изложенные ранее проблемы, связанные с принятием судебного решения по данной категории дел.
Так, анализ проекта кодекса административного судопроизводства, предложенного на рассмотрение Государственной Думы РФ в 2006 г. Председателем Верховного Суда РФ В.М. Лебедевым, приводит к выводу о том, что и его нормы предполагают аналогичный подход к содержанию судебного решения, согласно которому суд, удовлетворяя требования заявителя, обязывает административного ответчика устранить допущенные нарушения (ст. 127 законопроекта), не более.
(1) См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.11. 2006 № 55 // Интернет-сайт Верховного суда РФ. – Режим доступа: vsrf.ru
(2) См. например: Российская газета. – 2005. – № 3949 [Электронный ресурс]. URL: rg.ru/2005/12/13/lebedev.html
И в этом законопроекте, столь перспективном и учитывающем европейский опыт административной юстиции, нет никаких указаний о том, что судья признает оспариваемое действие (бездействие) или решение незаконным и может применить какие-либо меры ответственности, предусмотренные действующим законодательством.
Таким образом, граждане лишены не только возможности принятия судом решения, которое они могут получить по правилам ст. 7 действующего и в настоящее время Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» (в ред. от 14.12.1995), но и возможности знать, какую меру ответственности понесет орган власти или должностное лицо за свои неправомерные действия (бездействие) или решения.
Учитывая современные тенденции развития гражданского и арбитражного процессуального права и обособления процедуры рассмотрения дел, вытекающих из публично-правовых отношений, можно выделить два пути разрешения обозначенной проблематики.
Один из них предполагает внесение изменений и дополнений в существующие кодексы, в частности в ст. 258 ГПК РФ, ст. 201 АПК РФ, которые предоставят суду право в своем решении не только признавать действия (бездействие) или решения (ненормативные правовые акты) органов власти и должностных лиц незаконными, но и определять меру дисциплинарной ответственности в тех случаях, когда в обжалуемых действиях (бездействии) не выявлено состава административного правонарушения или уголовного преступления.
Вместе с тем представляется необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 58 ФЗ «О государственной гражданской службе», указав, что дисциплинарное взыскание может быть наложено в судебном порядке.
Другой путь состоит в принятии кодекса административного судопроизводства, который установит совершенно новую модель судебного оспаривания, в рамках которой целесообразно было бы предоставить суду и возможность применять существующие виды дисциплинарных взысканий к должностным лицам, служащим органов власти, совершившим действия (бездействовавшим) или вынесшим решения, ненормативные акты, которые привели к нарушению прав и свобод заявителя.
Какой бы путь ни оказался более предпочтительным для научного сообщества и законодателя, это должен быть унифицированный, единый порядок рассмотрения подобных дел судами и принятия решения, обеспечивающего защиту прав граждан и организаций..
