Опубликовано в журнале "Советник юриста" №7 год - 2013
Морозов В.И.,
юрист
Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В соответствии с ч. 3 той же статьи высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
В преамбуле к Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»(1) отмечается, что референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме.
Если для современного россиянина выборы на всех уровнях публичной власти стали делом давно привычным, то такой инструмент правотворчества, как референдум, до настоящего времени используется крайне редко. Автору представляется, что использование референдума способно обеспечить должную меру влияния непосредственной демократии как при строительстве правовой системы современного российского государства, так и при решении сугубо практических вопросов.
Повышенную важность на современном этапе строения демократии и правового государства приобретает местный референдум, который в силу объективных причин (сравнительно небольшой численности населения муниципальных образований и малые размеры их территорий) лишен основных недостатков референдумов, проводимых на общегосударственном и региональном уровнях (высокие финансовые и организационные затраты). Ввиду большого количества муниципальных образований, сформированных на территории Российской Федерации, и наличия предмета исключительного ведения местной власти проведение референдумов в городах и поселках, иных муниципальных образованиях играет важную роль в нормативно-правовом и правоприменительно-документальном обеспечении жизни и деятельности населения.
(1) Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 27. – Ст. 2710.
Однако до настоящего времени, к сожалению, местный референдум не получил на практике должного применения. Такая форма народовластия, не теряя потенциальной популярности во всех слоях общества, используется крайне редко. Основной причиной такого неоправданного игнорирования столь действенного средства общественного регулирования, как местный референдум, выступает сложность его юридического оформления. Если при проведении общероссийского референдума его правовое и организационное сопровождение поручается избирательной комиссии, в достаточной мере укомплектованной высококвалифицированными специалистами в области права и государственного управления, то подобное утверждение справедливо при снижении территориального охвата плебисцитарной деятельности только до уровня субъектов Российской Федерации, имеющих в обязательном порядке юридические службы либо департаменты. Однако уже на уровне таких муниципальных образований, как города, вести речь о возможности высокого качества документального обеспечения проведения референдума можно со значительными исключениями. Если города, являющиеся центрами субъектов Федерации, еще способны поддерживать высокий уровень своих юридических служб, то города районного значения не всегда прилагают для этого достаточно усердия. Более мелкие муниципальные образования зачастую не только не имеют кадровых муниципальных служб, но и среди их населения может не быть квалифицированных юристов. Автору статьи доводилось консультировать главу поселковой администрации, которая после своих выборов выписала доверенность на сотрудника администрации района области и в дальнейшем никаких действий по управлению своим поселком не предпринимала. Соответственно ситуации, в течение нескольких лет интересы жителей поселка полностью игнорировались в угоду областной и районной властям: постепенно были закрыты единственный детский сад, единственная школа и еще несколько социально значимых учреждений.
Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что согласно действующему законодательству закрытие единственной средней школы властями области вполне могло быть преодолено посредством голосования на референдуме населением поселка.
На рассмотрение местного референдума может быть вынесен любой вопрос местного значения. Согласно ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(1) к вопросам местного значения поселения относятся:
– формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
– установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
– владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
– организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
– дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
– обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
(1) Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
– создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
– участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
– участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
– обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
– создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
– организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
– создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
– сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
– создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;
– обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
– создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
– формирование архивных фондов поселения;
– организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
– организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
– утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
– организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
– организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
– организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
– осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
– создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
– содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
– организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
– осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;
– осуществление муниципального лесного контроля и надзора.
– создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Процедура проведения местного референдума закреплена в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»(1). Виды и содержание документов, которые необходимо оформить для успешного и легитимного проведения местного референдума, различаются в зависимости от инициатора такой деятельности и особенностей системы местных органов власти и управления (исполнительных и представительных). Как правило, перечень оформляемых документов выглядит следующим образом:
– постановление главы муниципального образования;
– регистрационный лист;
– протокол принятия решения местного представительного органа;
– решение местного представительного органа;
– акт утверждения бланков для проведения референдума;
– бюллетень для голосования;
– акт подсчета итогов проведения референдума.
(1) Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.
