Опубликовано в журнале "Советник юриста" №1 год - 2017
Шурпаев Шамиль Мурадович,
кандидат экономических наук,
юрист ООО «Найми»
В статье проведен анализ коррупционных проявлений в сфере осуществления закупок для удовлетворения государственных нужд с точки зрения их связи с причинением вреда иным охраняемым законом интересам личности, общества и государства. Приводятся сведения о роли государственных закупок в удовлетворении нужд государства и муниципалитетов. Исследован ряд уголовных дел, имевших широкий общественный резонанс. В результате исследования уголовных дел автор приходит к выводу, что в системе действующего правового регулирования отсутствуют возможности для надлежащей уголовно-правовой оценки таких ситуаций. Совершение преступлений коррупционной направленности связывается с установлением размера причиненного имущественного ущерба.
Существенная часть нужд государства и муниципалитетов в последние годы обеспечивается посредством закупки товаров, работ и услуг. По данным Счетной палаты РФ, совокупный объем размещаемых заказов в 2014–2015 гг. составил 5,8–6,2 трлн руб., или 7,5–7,8 % ВВП страны (табл. 1).
Осуществление закупок для удовлетворения государственных нужд в современной России стало сферой различных коррупционных проявлений, относящихся к механизму закупочных процедур, противоправному завладению бюджетными средствами, установлению криминальных связей с организованной преступностью.
Криминологами обосновано, что актуальной тенденцией эволюции преступности является увеличение доли корыстных преступлений на фоне сокращения числа насильственных посягательств [4, c. 434], высокая латентность «беловоротничковой преступности», объединяющей экономические и должностные преступления [2]. Однако это не означает, что совершаемые экономические и должностные преступления наносят ущерб только авторитету государственной власти, нормальному порядку экономических отношений и интересам субъектов предпринимательской деятельности.
Так, реализация государственных контрактов, заключенных в целях удовлетворения публичных нужд, предполагает направление финансирования на развитие отдельных отраслей экономики и социальной жизни (медицину, образование и др.). Завышение объема финансирования влечет фактическую «экономию» средств, предназначенных для закупки качественного современного оборудования, квалифицированное выполнение работ, оказание услуг, соответствующих требованиям и стандартам безопасности.
Коррупционная составляющая в механизме закупочных процедур подразумевает противоправное отчуждение части бюджетных средств в пользу представителей государственного аппарата, ответственных за организацию и проведение закупки, либо в пользу недобросовестных предпринимателей, не осваивающих эти средства согласно их целевому назначению. Не случайно в Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы особо оговорена необходимость проведения комплекса мероприятий, направленных на борьбу с незаконной передачей денежных средств должностному лицу представителя заказчика за «предоставление» права заключения государственного контракта (отката) [5]. Из этого следует, что на высшем государственном уровне осознается взаимосвязь коррупционных проявлений в сфере государственных закупок, противоправного обогащения должностных лиц и негативного итогового результата реализации государственных контрактов.
Практика правоприменительной деятельности свидетельствует о том, что наиболее распространенным результатом противоправных действий, совершаемых в сфере осуществления государственных закупок, является причинение ущерба бюджетной системе государства, связанное с избыточными затратами на финансирование контрактов. В этом случае обязательства по государственному контракту выполняются в полном объеме, но для государственных нужд поставляется товар по явно завышенной цене. Качество этого товара может быть средним для аналогичной продукции либо более или менее высоким, чем это требуется для его использования.
Во всех названных случаях применение поставленного товара для тех нужд, ради удовлетворения которых он приобретался, сопряжено с различными проблемами.
Так, Благовещенским городским судом Амурской области рассмотрено уголовное дело в отношении должностного лица–представителя заказчика, обвинявшейся в закупке медицинского оборудования по завышенной цене. Вынося оправдательный приговор, суд указал, что умысел виновной охватывал определение крупного поставщика, соответствовавшего ее личным представлениям о надежности [7].
В данном случае не получили правовой оценки доводы следствия о наличии коррупционной составляющей, об ограничении конкуренции при проведении закупочных процедур, о наличии корыстной заинтересованности должностного лица.
При этом ущерб, нанесенный бюджетной системе государства, также не приобрел правового содержания и перспектив возмещения. Иными словами, поставленное по завышенной цене оборудование оказалось в распоряжении медицинских организаций региона. Однако этим проблемы использования завышенных цен в механизме государственных закупок не исчерпываются.
В другом случае в течение нескольких лет осуществлялось уголовное преследование руководителя одного из медицинских вузов г. Санкт-Петербурга, который обвинялся в превышении должностных полномочий, выразившихся в нарушении установленного порядка заключения государственного контракта, завышении его цены, а также нарушении прав пациентов. В данном случае имел место факт закупки оборудования для вузовской клиники по завышенной цене, а кроме того, было установлено, что поставленное оборудование не эксплуатировалось несколько лет, поскольку у вуза не было права оперативного управления зданием, в котором должен был быть произведен монтаж этого оборудования. Таким образом, эксплуатация оборудования не осуществлялась, что создало условия для ограничения доступа пациентов к высокотехнологичной медицинской помощи. Впоследствии преступные действия были квалифицированы как халатность, а уголовное преследование было прекращено в связи с истечением сроков давности.
Коррупционный характер содеянного не получил правовой оценки, хотя он представляется достаточно очевидным, тогда как признаки преступного легкомыслия или преступной небрежности выглядят весьма недостоверными. Приведенный пример не позволяет установить связь допущенных нарушений с ухудшением состояния здоровья или проблемами диагностики заболеваний у конкретных лиц. Однако можно предположить, что факт длительного неиспользования высокоточного медицинского прибора однозначно говорит о том, что диагностика заболеваний ведется не в полном надлежащем объеме либо пациенты вынуждены обращаться за оказанием платных медицинских услуг. К сожалению, в связи с невозможностью достоверного установления этих последствий они приобретают оценочный характер, и их криминализации в действующем уголовном законодательстве в данный момент не произошло.
Далее, предоставление преимущества при заключении государственного контракта поставщику не на условиях честной конкуренции, а на условиях незаконного обогащения представителя заказчика чревато и причинением вреда, поддающегося объективному установлению.
Например, приговором Василеостровского районного суда г. Санкт-Петербурга к реальному лишению свободы был осужден бывший директор Военно-морского музея [8]. Как установил суд, при заключении контракта на выполнение работ по демонтажу части экспонатов и их перевозке в новое здание музея подсудимый получил незаконное вознаграждение, а соответствующий государственный контракт был заключен с исполнителем, выполнившим его без учета особых требований, вытекающих из качественных характеристик экспонатов. В результате некоторые ценные предметы из музейной коллекции были повреждены. В данном случае помимо коррупционных проявлений имеет значение и такое последствие, как утрата (или необходимость дорогостоящей реставрации) предметов, имеющих историко-культурную ценность. При таких обстоятельствах доступ к этим предметам становится невозможным, происходит обеднение музейной коллекции, уменьшение состава российского культурного наследия.
В июне 2016 г. негативный общественный резонанс получили события, происшедшие в детском лагере в Карелии. Группа детей была отправлена руководством лагеря в туристический поход, предполагавший движение на лодках по озеру. Из-за штормовой погоды сплав по озеру закончился трагически, привел к гибели 14 детей.
В настоящее время расследуется уголовное дело в отношении лиц, осуществлявших руководство лагерем, ответственных за безопасность детей, а также в отношении должностных лиц регионального управления Роспотребнадзора, не проводивших необходимого количества проверочных мероприятий, направленных на установление соответствия деятельности лагеря требованиям безопасности. Действия обвиняемых квалифицируются как халатность (ст. 293 УК РФ) и оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности (ст. 238 УК РФ). Решением суда по иску, предъявленному прокуратурой Республики Карелия, деятельность лагеря приостановлена [3].
Следует отметить, что юридическое лицо «Парк-отель «Сямозеро» в течение нескольких лет участвовало в процедурах заключения государственных контрактов на организацию детского отдыха, в конкурсах, объявляемых, в частности, правительством Москвы и его подразделениями (например, Департаментом социальной защиты). При этом негативные отзывы о деятельности исполнителя были доступны широкому кругу лиц уже более года.
По данным Роспотребнадзора, в 2015 г. в отношении исполнителя было возбуждено 12 дел об административных правонарушениях, совершенных данным юридическим лицом. При этом органами Роспотребнадзора было рассмотрено 7 жалоб родителей, заключивших договор о детском отдыхе, предметом которых было отсутствие квалифицированной медицинской помощи, несоблюдение режима отдыха, отсутствие безопасных условий проживания в походах.
Сотрудники Департамента социальной защиты г. Москвы заключали контракт с использованием электронных процедур, степень соответствия оказываемых услуг требованиям безопасности лично не проверяли, полагаясь на документацию, представленную исполнителем. По заявлению одного из руководителей Департамента, государственный контракт был заключен в соответствии с нормами действующего законодательства. В настоящее время начата процедура его расторжения, предполагающая впоследствии предъявление Департаментом иска в арбитражный суд.
Скорее всего, в данном случае отсутствие контроля со стороны представителя заказчика за безопасностью предлагаемого ассортимента услуг либо не получит уголовно-правовой оценки, либо будет квалифицировано как проявление халатности по ст. 293 УК РФ.
Во многом это связано с положениями действующего законодательства о закупках для удовлетворения государственных и муниципальных нужд, в силу которых преимущество при заключении контрактов фактически приобретает поставщик (исполнитель), предложивший минимальную цену (ст. 22 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд» [9]). Из этого следует, что оценка качества услуг и их безопасности уступает обоснованию затрат.
Между тем задержание в рамках расследования произошедшей трагедии должностных лиц управления Роспотребнадзора по Республике Карелия дает основания полагать, что коррупционные признаки будут использованы при уголовно-правовой оценке обстоятельств, связанных с выдачей документов, удостоверяющих безопасность оказываемых лагерем услуг в сфере детского отдыха. По данным следствия, в 2015 г. в региональное управление поступали жалобы о нарушении санитарно-0эпидемиологических требований по устройству, содержанию и работе стационарных организаций отдыха и оздоровления детей. По версии следствия, именно игнорирование этих жалоб и непринятие мер, направленных на устранение нарушений, привели к трагедии. Однако и в данном случае уголовное дело не расследуется как преступление коррупционной направленности. Между тем маловероятно, что контрольная деятельность государственного органа не обладает коррупциогенными рисками.
Вышеприведенные примеры показывают, что уголовное преследование лиц, совершивших преступления в сфере осуществления закупок для государственных нужд, не включает квалификацию содеянного во взаимосвязи с наступившими тяжкими последствиями. Это связано, как представляется, с двумя обстоятельствами. Во-первых, эту взаимосвязь достаточно трудно установить следственным путем. Во-вторых, положения действующего уголовного законодательства, направленные на противодействие коррупции, не охватывают в большинстве случаев иных последствий, нежели причинение материального ущерба бюджетной системе. Преступления коррупционной направленности чаще имеют по конструкции формальный состав, чем материальный, поэтому общественно опасная деятельность получает уголовно-правовую оценку по факту нарушения установленного порядка исполнения субъектами предоставленных им должностных обязанностей. Категории «существенный вред» или «тяжкие последствия» присутствуют в диспозиции только отдельных норм Особенной части УК РФ (например, в составе злоупотребления должностными полномочиями, ст. 285 УК РФ).
Причинение материального ущерба, выражающееся в противоправном завладении бюджетными ассигнованиями, предназначенными для оплаты государственных контрактов, может квалифицироваться как хищение (по ст. 159–160 УК РФ) либо как нецелевое расходование бюджетных средств (по ст. 285.1 УК РФ).
Между тем такая квалификация исключает уголовно-правовую оценку иных, чем материальный ущерб, общественно опасных последствий, которые могут наступить при заключении государственных контрактов с поставщиками (подрядчиками, исполнителями), отбор которых осуществляется не на конкурентной, а на коррупционной основе. В данном случае оценка потенциальной способности надлежащего исполнения государственного контракта подменяется корыстной мотивацией.
Поэтому должностные лица – представители заказчика не анализируют такой фактор, как добросовестное и качественное исполнение обязательств, принимаемых на основании заключенного государственного контракта.
Подводя итог отметим, что в целях противодействия преступлениям, совершаемым в сфере осуществления закупок для государственных (муниципальных) нужд, а также повышения добросовестности исполнения заключенных контрактов необходимо предпринять комплекс мер, направленных на усиление контроля (надзора) на всех стадиях действия контрактов.
Литература
1. Валовой внутренний продукт в текущих ценах. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. URL: gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts/# (дата обращения: 29.10.2016).
2. Гилинский Я.И. Преступность и социальный контроль над ней в современном обществе постмодерна: взгляд криминолога / Я.И. Гилинский // КриминалистЪ. – 2016. – № 1. – С. 3–8.
3. Дело № 5-26/2016 // Архив Пряжинского районного суда Республики Карелия.
4. Лунеев В.В. Преступность ХХ века: мировые, региональные и российские тенденции / В.В. Лунеев. – М.: Волтерс Клувер, 2005. – 912 с.
5. Национальный план противодействия коррупции на 2016–2017 годы: утв. Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147 // Российская газета. – 2016. – 13 апр.
6. Обобщенная информация о результатах осуществления Счетной палатой Российской Федерации аудита в сфере закупок в 2015 году. Официальный сайт единой информационной системы в сфере закупок [Электронный ресурс]. URL: zakupki.gov.ru/epz/audit/auditCard/common-info.html?reestrNumber=0173100008716000001 (дата обращения: 29.10.2016).
7. Уголовное дело № 1-10/2010 // Архив Благовещенского городского суда Амурской области.
8. Уголовное дело № 1-24/2015 // Архив Василеостровского районного суда г. Санкт-Петербурга.
9. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.
