Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №6 год - 2013
Хачатуров-Тавризян Е.А.,
старший преподаватель
РХТУ им. Д.И. Менделеева
Калошина М.Н.,
к. э. н., доцент МАИ
С тех пор как в начале 2000-х гг. цены на нефть резко стали расти вверх, в России настало время реализации больших проектов. Так, государством были развернуты федеральные целевые программы (ФЦП), направленные на развитие и модернизацию различных областей экономики, социальной и государственной инфраструктуры.
Вначале было почти 200 программ. Однако к 2006 г. их количество сократилось в 4 раза, а Минэкономразвития заявило о провале шести ФЦП и выступило с предложением об их закрытии. Масштаб проблемы хорошо виден на примере ФЦП «Жильё», где Счётной палатой было выявлено неэффективно использованных средств на 2 млрд руб. [1].
Также активно стали реализоваться крупные государственные и частные инвестиционные проекты. Например, «Роснано» вложило около 3 млрд руб. в производство «гнутых» планшетов Plastic Logic. Холдинг «Сухой» потратил до 2 млрд долл. на разработку самолёта Superjet 100.
Первый проект постигла неудача. Основные претензии аудиторов свелись к тому, что компания проводила сделки с заинтересованностью, а организованный мониторинг не позволял в принципе выявлять нецелевое расходование средств [2]. Во втором случае значительно превышены первоначальные планы затрат на реализацию проекта.
На доработку лайнера Правительство выделит дополнительно 4,3 млрд руб. [3], а сборку планируют перенести в Индию, что позволит сократить затраты на производство на 40% [4]. Всё это косвенно подтверждает мнения экспертов и обывателей о наличии коррупционной составляющей при реализации данного проекта.
Страна готовится провести на своей территории спортивные соревнования мирового уровня (Олимпиада и чемпионат мира по футболу), требующие миллиардных финансовых вливаний. Проводя проверку, Росфиннадзор выявил многомиллиардные нарушения при строительстве дорог к олимпийским объектам в Сочи [5].
Мировой опыт показывает, что эффективно управлять финансами можно лишь при наличии системы внутреннего финансового контроля. Практика внутреннего финансового контроля была перенесена из частного бизнеса в государственные структуры. Она применяется во Франции, Канаде, Великобритании [6]. С выходом распоряжения Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» внутренний контроль в России на государственном уровне стал рассматриваться как одно из основных направлений повышения эффективности деятельности публично-правовых образований.
Пользователей системы внутреннего контроля можно условно разделить на две группы. Первая группа – это внешние пользователи, то есть инвесторы, контрагенты, акционеры, собственники, если брать коммерческие организации. В случае государственных учреждений это генеральные распорядители бюджетных средств и средств учредителей. Вторая группа – это топ-менеджмент организаций. Цели у этих групп могут совпадать, а могут и существенно различаться, что в конечном счёте будет отражаться на самом построении системы внутреннего контроля.
Требования, которые предъявляются к системе внутреннего контроля, универсальны для всех групп пользователей – это достоверность финансовой отчётности, соответствие хозяйственной деятельности законодательству страны и управленческая эффективность. С последним пунктом обычно возникает больше всего проблем. Связано это с тем, что ориентация в финансовом контроле обычно идёт на выявление нарушений, а не на их предотвращение. Производится попытка решить проблему на «конце трубы». Поэтому выявленные нарушения могут повторяться раз за разом, а опыт их обнаружения и предотвращения обычно не распространяется на другие подведомственные или дочерние организации. К тому же на эффективность внутреннего контроля во многом влияет российская специфика, в которой многое зависит от кумовства, «нужных людей» в компании (детей чиновников, например), «социальных обязательств», полученных от государства, «оптимизации» налогооблагаемой базы.
Таким образом, высшее руководство и собственники компаний, а также государственные учреждения прежде всего ставят ударение на соответствие их деятельности законодательству и достоверности финансовой отчётности, насколько это возможно.
Зачастую новая задача, которая ставится перед организацией, требует выстраивать заново всю систему финансового контроля. Поэтому возникает потребность в создании универсальной модели финансового контроля, которую можно применить в любой организации независимо от специфики её деятельности.
Каким критериям должна соответствовать эта универсальная модель?
Прежде всего это модульность. Универсальная модель, как видно из самого названия, должна охватывать все возможные варианты проверок, то есть быть применима на все случаи жизни и для всех типов финансовых проверок. Однако такая универсальность делает модель слишком громоздкой. Вряд ли (если вообще это когда-нибудь понадобится) возникнет необходимость часто проверять столь подробно организацию.
А вот отдельные финансовые блоки в рамках исполнения организационного контроля проверять необходимо регулярно. Именно модульность позволит универсальной модели быть гибкой и эффективной, отвечая на цели и задачи, которые ставит перед собой система внутреннего контроля.
В рамках данной модели модулем является набор действий по проверке, которые позволяют выявить то или иное финансовое нарушение при проведении контрольно-ревизионных мероприятий.
Вторым критерием является возможность алгоритмизации всех процессов проверки. Алгоритм позволит наглядно увидеть последовательность действий, описанных в модели проверки. Такая визуализация нужна для того, чтобы помочь аудитору проводить проверки наиболее быстро и эффективно, избежать неправильного толкования или вольной интерпретации написанного в методике. Последовательность действий в алгоритме должна строиться так, что редким становится обращение проверяющего к просмотренным документам или повторение произведённых действий.
Простота фиксации нарушений является третьим критерием, которому должна соответствовать универсальная модель. Это необходимо для увеличения эффективности и сокращения времени проведения проверок, а также уменьшения риска совершения ошибок при написании отчёта. Достигается это путём представления в арсенал аудитора всех вариантов ошибок и нарушений в каждом конкретном случае, а также допустимых и законных вариантов. Этот список вариантов может быть представлен в табличной или иной форме или при необходимом программном обеспечении быть в перечне выдаваемых программных вариантов на каждый проверяемый тип проверки с последующим составлением отчёта.
Четвёртый критерий – это регламентация всех действий проверяющего. Для организации очень важно, что результаты проверки будут объективно показаны в отчёте, деятельность проверяющего будет соответствовать законодательству и внутренним положениям фирмы, а соответствующие результаты проверки попадут ко всем заинтересованным сторонам. Что и как делать, не должно оставаться на усмотрение проверяющего. Каждый шаг должен быть прописан, вариативность действий зафиксирована в инструкции. Это позволит не только получить запланированный результат от проведения финансового контроля, но и лишить деятельность проверяющего возможной коррупционной составляющей.
Саму модель условно можно разделить на шесть частей (рис. 1):
В первой части под названием «Общие положения» даются общие сведения о структуре модели, инструкция по применению, законодательная база. Данный раздел необходим для самостоятельного изучения контролёру, который в первый раз будет использовать модель для проведения проверки, и как памятка при последующем использовании модели.
Методика является ключевой частью всей универсальной модели. Название этой части говорит само за себя, так как в ней описана методика проверки. Эта методика разбита на модули, что позволяет проверять отдельные финансовые блоки, о чём уже писалось выше. Каждый модуль имеет несколько разделов. Первый раздел содержит цели и задачи данного модуля по выявлению финансовых нарушений, а также объект и предмет проверки. Последующие разделы определяют последовательность действий и приёмов по выявлению прямых или косвенных признаков финансовых нарушений в пределах данного модуля, указываются документы, подлежащие проверке, исчерпывающий перечень возможных видов нарушений, тип финансового нарушения, перечень лиц и организаций, подлежащих уведомлению о нарушении, ссылки на законодательство, где прописан данный вид нарушений, и прочее. В каждом разделе есть ссылка на регламент универсальной модели. Чтобы не дублировать информацию, возможно часть её, например исчерпывающий перечень нарушений, оставить лишь в регламенте универсальной модели.
Регламент – это табличная, списочная или программная часть модели, которая используется проверяющим для фиксации нарушений. Она создаётся на основе методики и должна иметь вид, наиболее подходящий для быстрого проведения проверки. Если представить регламент в виде таблицы, то общий вид её будет следующим.
Первый столбец – это номер модуля и раздел в нём, по которому проводится проверка. Во втором столбце указывается перечень документов, которые должны быть запрошены и проанализированы. Если план проведения проверки охватывает не весь перечень документов, то проверяющий отмечает те документы, которые были запрошены. Указание перечня документов позволит избежать необоснованных требований проверяющего к объекту проверки, что защитит обе стороны от взаимных претензий и конфликтов. Вместе с тем, если поставить в известность объект проверки о принципах, по которым будут выявляться нарушения, требованиях к документам и прочему, то это может повысить уровень финансовой и управленческой дисциплины объекта проверки и сократит время её проведения.
В третьем столбце указывается исчерпывающий перечень видов нарушений.
Те варианты, в которых были обнаружены нарушения, должны быть отмечены для последующего составления отчёта. В четвёртом столбце выявленные нарушения классифицируются по их типу. Классификация типов нарушений будет приведена ниже.
В соответствии с типом нарушения в пятом столбце предлагаются варианты уведомления заинтересованных лиц о факте их обнаружения.
Специалист, отмечая в таблице необходимые позиции, получает полный перечень выявленных нарушений, их тип, ссылки на нормативно-законодательные акты, взятые из методики. Эти данные в дальнейшем используются для написания отчёта, а также на составление документов заинтересованным лицам.
Алгоритмы наглядно иллюстрируют порядок действий проверяющего, связь между отдельными модулями методики, варианты действий при возникновении событий (рис. 2). Такая визуализация позволяет увидеть, как должна проходить проверка, что должно попасть в отчёт, какие органы или структуры должны быть оповещены о результатах проверки, ссылки на соответствующие формы документов и отчёты, которые будут составляться по результатам проведённой проверки.
В модели должны также присутствовать шаблоны возможных отчётов по результатам проверки. Эти шаблоны составляются таким образом, чтобы проверяющему было легко внести полученные результаты проверки из рабочей части методики. Формы документов – это набор образцов документов, которые составляются при обнаружении нарушений в ходе проверки, требующих информирования соответствующих структурных подразделений организации или государственных органов.
Нарушения, которые будут выявляться с помощью предлагаемой методики, можно классифицировать следующим образом.
1. С точки зрения наличия признаков финансовых нарушений: финансовые нарушения – это совершённое противоправное (в нарушение финансового законодательства) деяние (действие или бездействие) субъекта финансового права, за которое финансовым законодательством установлена ответственность. К финансовому законодательству относится гражданское, налоговое, бюджетное, учётное и другое законодательство РФ;
нарушения, имеющие признаки финансовых, – это действия организации, нарушающие внутренние регламенты, другие нормативные документы и обязательства, а также действия, направленные или способствующие снижению эффективности расходования финансовых средств.
2. С точки зрения возможности устранения:
устранимые нарушения (финансовые и имеющие признаки финансовых) – нарушения, которые можно устранить в период до даты сдачи финансовой отчётности;
неустранимые нарушения (финансовые и имеющие признаки финансовых) – нарушения, которые не могут быть устранены;
частично устранимые нарушения (финансовые и имеющие признаки финансовых) – нарушения, которые могут быть устранены не в полном объёме.
Каждый тип нарушений кодируется в методике (например, присваивается цифровой код) для простоты фиксации и последующей обработки данных.
Необходимо дать пояснения терминов прямых и косвенных признаков финансовых нарушений:
1) прямые признаки финансовых нарушений – ошибки и искажения в цифрах, которые отражаются в финансовых документах (отчётность, сметы, платёжные поручения и требования, акты) в стоимостных измерителях;
2) косвенные признаки финансовых нарушений – ошибки и искажения, которые отражаются в документах; косвенные признаки финансовых нарушений предусматривают:
нарушение финансового законодательства, к которому относятся:
– Налоговый кодекс Российской Федерации;
– Бюджетный кодекс Российской Федерации;
– Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая);
– Федеральный закон «О бухгалтерском учёте»;
– другие федеральные законы, приказы, распоряжения и другое законодательство федерального уровня;
нарушения внутренних регламентов, других нормативных документов и обязательств, к которым относятся:
– первичные документы;
– локальные документы;
– учётные документы.
Предложенная методика позволит:
– в рамках имеющихся у проверяющего полномочий выявить признаки финансовых нарушений при проведении контрольно-надзорных функций;
– провести диагностику типа нарушений, имеющих признаки финансовых нарушений, и указать на их наличие;
– предписать организации исправить в первую очередь выявленные нарушения, имеющие признаки финансовых нарушений, и поставить их исполнение на особый контроль;
– оценить количественно и качественно в динамике эффективность управления финансовыми средствами;
– установить виновных лиц и предложить меры воздействия на них, уведомить заинтересованные организации;
– на основании полученных перечней выявленных нарушений сформировать рекомендации по дальнейшему их предотвращению;
– систематизировать проведение контрольно-надзорных функций, ускорить их проведение.
Описанная модель позволит достаточно полно контролировать финансовую деятельность любой крупной организации.
Литература
1. Многие федеральные целевые программы работают неэффективно. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: gazeta.aif.ru/newsfeed?news=11169
2. Счётная палата рассказала, какие ошибки Анатолий Чубайс допустил в «Роснано». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: newsru.com/finance/23may2013/rosnano.html
3. Большая часть средств будет выделена из бюджета, а 1,6 млрд руб. составят средства, которые раньше планировалось потратить на создание 130-местной версии SSJ. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: izvestia.ru/news/552421
4. Sukhoi Superjet 100 может улететь в Индию. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: newsru.com/finance/04oct2013/ssj100.html
5. Росфиннадзор: при строительстве дорог в Сочи 6,8 млрд рублей были «использованы нецелевым образом». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: newsru.com/russia/13aug2013/sochiroads.html
6. Котов В.В. О проблемах создания и организации деятельности подразделений внутреннего контроля в органах исполнительной власти (местной администрации). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=59863;dst=0;ts=81AEB6229B23BC939D07D8357DA782DF;rnd=0.027937777806073427
