Формирование системы оценки качества высшего образования в ХХI веке

Соболева Э.Ю.,
кандидат экономических наук, доцент кафедры управления
качеством МФПУ «Синергия»

В настоящее время в России экспертные организации в области качества образования только начинают развиваться. В Европе и некоторых других регионах мира эту стадию похожие организации прошли, и там существуют стандарты деятельности таких организаций.

В ХХI веке развитие системы оценки качества высшего образования в Европе и в мире выходит на иной уровень. Об этом свидетельствует формирование экспертных организаций в сфере образовательного аудита, таких как Фонд международной аккредитации программ в области бизнес-администрирования (FIBAA), испанское аккредитационное агентство DEVA-AAC.

Формирование системы оценки качества высшего образования в Европе
Вопрос об оценке качества высшего образования привлёк внимание правительств стран ЕС в связи с развитием процесса интеграции в рамках Болонской декларации, предполагающего формирование европейского пространства высшего образования (ЕПВО).

Формирование такого пространства было связано, прежде всего, с трансформацией элитных систем высшего образования в массовые системы высшего образования и участием студентов в программах обмена ERASMUS. В 1997 году европейские страны уже стремились к тому, чтобы обучение за границей признавалось эквивалентным обучению в родной стране. При этом правительства разных стран нуждались в гарантиях того, что знания, полученные в разных странах, эквивалентны и надлежащего качества.

Эти интересы проявились в деятельности Европейской комиссии, направленной на внедрение европейской системы оценки качества и гарантий качества образования.

Интерес Еврокомиссии привел к формированию в середине 1997 года небольшой группы экспертов, в которую вошли представители министерств образования стран, подписавших Болонскую декларацию, высших учебных заведений, а также аккредитационных агентств этих стран. Деятельность рабочей группы предусматривала проведение ряда пилотных проектов в области обеспечения качества образования.

Еврокомиссией были определены цели проектов:
1) повышение осведомлённости всех заинтересованных сторон рынка образования о необходимости оценки качества высшего образования в Европе;
2) обогащение существующих национальных процедур оценки;
3) обмен опытом по оценке качества и гарантий качества образования между национальными и зарубежными экспертными организациями.

Выполнение этих проектов представляло первый пример сотрудничества в области обеспечения качества между заинтересованными сторонами рынка образовательных услуг на европейском уровне.

Организация проектов основывалась на логичных принципах:
- самостоятельность и независимость от правительства и высших учебных заведений с точки зрения процедур и методов, касающихся оценки качества;
- самооценка вузов;
- внешняя оценка и визит в вуз;
- публикация отчёта об оценке вуза.

Эти принципы позже составили основу рекомендаций Европейского Совета(1) от 24 сентября 1998 года по европейскому сотрудничеству в области обеспечения качества высшего образования. Этим основным принципам следуют до сих пор, и они лежат в основе философии европейских стандартов и рекомендаций (ESG).

Были и другие вопросы, связанные с практикой оценки качества высшего образования. Например, обсуждались необходимость и возможность присутствия экспертов во время посещения вуза на лекциях и семинарах, включение в экспертные панели зарубежных экспертов, а также обучение экспертов перед участием в процедурах образовательного консалтинга и аудита.

В результате дискуссий консенсус был найден в том, что каждое государство может адаптировать технологию и методику оценки к своим условиям. Другими словами, уже на ранней стадии развития внешней оценки качества образования стало очевидно, что существуют факторы, связанные с национальными системами образования. Законодательство различных стран влияет на организацию процедур и методологий образовательного аудита. С этим выводом по-прежнему согласно большинство участников рынка образовательных услуг.

Результаты пилотных проектов были первыми, но решительными шагами в направлении создания Европейской сети по обеспечению качества высшего образования не только с точки зрения определения необходимости её создания, но и с точки зрения организации её будущей деятельности. ENQA (Европейская сеть по гарантиям качества в высшем образовании) стала реальностью в 2000 году.

Руководящие органы ENQA приняли решение создать более прочную связь с организациями, объединяющими образовательные учреждения и студентов в Западной Европе. В связи с этим лидеры Ассоциации европейских университетов (EUA) и Союза европейских студентов (ESIB) были приглашены на Генеральную ассамблею ENQA в Брюсселе в мае 2001 года для обмена мнениями по вопросам оценки качества и гарантий качества высшего образования в Европе. Генеральная ассамблея ENQA решила пересмотреть правила приёма в члены Ассоциации, чтобы включить ESIB в качестве члена вместе с EUA и Европейской ассоциацией учреждений высшего образования (EURASHE). Так образовалась группа Е4.

(1) ru.wikipedia.org/wiki/%C5%E2%F0%EE%EF%E5%E9%F1%EA%E8%E9_%F1%EE%E2%E5%F2

Также ENQA начала сотрудничать с ENIC / NARIC для совершенствования критериев принятия решений в отношении признания квалификаций. Еврокомиссии становилось очевидным, что ENQA должна стать ключевой организацией в Западной Европе при оценке качества и гарантий качества образования.

В феврале 2003 года ENQA организовала семинар в г. Ситжес (Испания). Семинар обсуждал, как оценить деятельность агентств по гарантиям качества для того, чтобы создать доверие к их работе и тем самым повысить доверие к высшему образованию.

Участники семинара пришли к следующим выводам:
– система оценки качества и гарантий качества образования должна быть разработана на основе точных критериев;
– органы внутреннего контроля качества в агентствах должны включать заинтересованные  стороны, такие, как представители уже оцененных образовательных учреждений, студенты и внешние эксперты;
– агентства по гарантиям качества должны сами проходить периодическую независимую внешнюю оценку (например, каждые пять лет).

На Генеральной ассамблее ENQA в 2004 году было принято решение о трансформации Сети в Ассоциацию, об изменении критериев членства и основополагающих принципов деятельности Ассоциации. Изменив критерии членства, ENQA заложила основу для возможного последующего использования фактора членства в Сети как средства признания результатов деятельности агентств по гарантиям качества высшего образования. Таким образом, ENQA взяла обязательство разработать Европейский регистр агентств по гарантиям качества высшего образования, используя собственные, адаптированные критерии членства.

На встрече министров образования стран, подписавших Болонскую декларацию, прошедшей 18–19 сентября 2003 года в Берлине, было признано, что ENQA способна играть ведущую роль в формировании большей прозрачности и сопоставимости европейских процессов оценки качества и гарантий качества высшего образования.

Министры призвали ENQA «через своих членов, в сотрудничестве с EUA, EURASHE и ESIB, разработать согласованный набор стандартов, процедур и руководств по гарантиям качества, исследовать способы разработки адекватной системы экспертной оценки вузов и организаций по оценке качества высшего образования и (или) аккредитации вузов и экспертных организаций…»(1). Позднее было решено, что для обеспечения независимости работы ENQA министерства образования стран – участников Болонского процесса не будут членами ENQA.

На встрече министров образования стран, подписавших Болонскую декларацию, проходившей в Бергене 19–20 мая 2005 года, было принято решение утвердить стандарты и руководства по гарантиям качества в европейском пространстве высшего образования, предложенные ENQA. Министры также поручили ENQA проработать практические аспекты формирования Европейского регистра агентств по гарантиям качества высшего образования (EQAR). ENQA была также принята в качестве нового члена в состав консультативного комитета по Болонскому процессу, таким образом выравнивания свои позиции с остальными членами (EUA, EURASHE, ESU) группы E4. Регистр был задуман как полезный источник достоверной и объективной информации для тех, кто хочет знать больше о качестве работы агентств по гарантиям качества
высшего образования, действующих в Европе.

EQAR был зарегистрирован в качестве международной организации в Брюсселе и официально появился в марте 2008 года.

(1) Ф. Крозье, М. Сталтер, П. Ранне, Н. Костес ENQA: 10 years (2000–2010). European Association for Quality Assurance in Higher Education 2010, Helsinki. – С. 6.

Европейский регистр агентств по гарантиям качества высшего образования – это список организаций, которые в значительной степени соответствуют европейским стандартам и рекомендациям по гарантиям качества (ESG), принятым европейскими министрами высшего образования в Бергене в 2005 году. Регистр предоставляет чёткую и достоверную информацию о качестве работы агентств по гарантиям качества, действующих в Европе.

В задачи регистра входят:
– содействие мобильности студентов на основе повышения доверия между высшими учебными заведениями;
– сокращение возможностей для появления «аккредитационных мельниц»;
– предоставление оснований правительствам стран ЕС для предоставления высшим учебным заведениям права выбора любого агентства из Регистра, если это совместимо с национальным законодательством;
– обеспечение высшим учебным заведениям возможности выбора любого агентства, присутствующего в Регистре, если это совместимо с национальным законодательством;
– формирование инструмента для улучшения качества работы агентств;
– укрепление взаимного доверия между агентствами.

Все экспертные организации, деятельность которых соответствует европейским стандартам и рекомендациям по гарантиям качества высшего образования (ESG), могут быть включены в Регистр. Так как соответствие ESG – это основной критерий, то полное членство в ENQA обычно считается достаточным основанием для включения в Регистр.

EQAR не проводит каких-либо оценок агентств по гарантиям качества. Агентства сами выбирают в качестве координаторов аудита независимые организации. Это координаторы формируют состав независимой экспертной панели для аудита агентств.

Обычно агентства не проходят несколько аудитов. Напротив, агентство может пройти один аудит, который полезен для различных целей, при условии, что в ходе такого аудита учитываются европейские стандарты и рекомендации. Комитет по включению в Регистр, по согласованию с Генеральной асамблеей Регистра, утвердил процедуры подачи заявлений на вхождение в Регистр. Они содержат минимальные требования и руководство по проведению аудита агентств.

Комитет по включению в Регистр принимает решение на основе отчёта экспертной панели и дополнительной информации, представленной агентством-заявителем.

В случае отказа агентство-заявитель имеет возможность представить дополнительные документы, необходимые для принятия окончательного решения.

Агентство-заявитель может обжаловать решение комитета по включению в Регистр по процедурным причинам или в случае конфликта интересов. Жалобы рассматриваются комитетом по апелляциям и им же принимаются решения. Если комитет по апелляциям принимает решение удовлетворить жалобу, то заявка агентства отправляется на пересмотр. Комитет по апелляциям состоит из шести человек.

Структура EQAR была разработана на основе положения мандата министров образования стран, подписавших Болонскую декларацию, группы Е4, о том, что основные заинтересованные стороны в области высшего образования совместно несут основную ответственность за создание EQAR и обеспечение его функционирования.

В то же время было признано, что европейские правительства несут ответственность за систему высшего образования в Европе и, следовательно, необходимо вовлекать их представителей в деятельность Регистра.

Группа Е4 разработала структуру регистра. Все страны Болонского процесса с самого начала были официально приглашены стать членами регистра.

Генеральная ассамблея Регистра включает всех членов Ассоциации:
– 4 учредителей (Группа Е4);
– 2 социальных партнеров (BUSINESSEUROPE & Education International);
– 26 членов от правительств разных стран.

Генеральная ассамблея Регистра принимает решения по общим вопросам Ассоциации (годовой бюджет и состав исполнительного совета). Специальная схема голосования гарантирует, что правительства и заинтересованные стороны не могут иметь перевес голосов.

В исполнительный совет входит по одному представителю от каждого из её учредителей. Участники исполнительного совета по очереди выдвигаются на пост президента, казначея и двух вице-президентов. Исполнительный совет отвечает за общее руководство и управление EQAR, включая все административные и финансовые вопросы Ассоциации.

Принятие решений по заявлениям о включении в Регистр находится в руках комитета по включению в Регистр. Это специальный орган, состоящий из председателя и 10 членов с богатым опытом в области оценки качества и гарантий качества высшего образования.

Члены комитета по включению в Регистр назначаются ENQA, ESU, EUA, EURASHE (два представителя от каждой организации), BUSINESSEUROPE & Education International (по одному представителю от каждой организации). Все члены комитета обладают персональным членством. Председатель избирается членами комитета в качестве дополнительного члена и также является по должности членом исполнительного совета.

Работа комитета курируется представителями пяти европейских государств, назначенных Группой по контролю за ходом Болонского процесса (BFUG). Секретариат несёт ответственность за оперативное управление EQAR. В настоящее время он состоит из директора и одного заместителя директора.

Формирование системы оценки качества высшего образования на мировом рынке
Международная сеть агентств по гарантиям качества в высшем образовании (INQAAHE) была основана в 1991 году как некоммерческая организация, объединяющая агентства по оценке качества образования и высшие учебные заведения из разных стран. Миссией INQAAHE являются разработка и продвижение профессиональных стандартов в сфере удостоверения качества образования, содействие постоянному совершенствованию деятельности ее членов и обеспечение для них возможности обмена опытом и информацией. Сама Сеть определяет себя как международный форум, организованный для поддержания добропорядочной практики в сфере гарантий качества высшего образования.

Ассоциация INQAAHE ставит перед собой следующие цели:
– аккумулировать и распространять информацию и развивать теоретическую и практическую базу деятельности по оценке, обеспечению и улучшению качества высшего образования;
– проводить исследования в областях, релевантных с точки зрения качества высшего образования;
– выражать коллективную позицию членов организации по вопросам, связанным с темой качества высшего образования;
– популяризовать теорию и практику улучшения качества высшего образования;
– проводить консалтинг и экспертизы для поддержки существующих и образуемых агентств по гарантиям качества высшего образования;
– укреплять связи между агентствами по гарантиям качества и поддерживать сети таких агентств;
– оказывать помощь членам организации по разработке стандартов трансграничной деятельности в сфере удостоверения качества и способствовать международному признанию квалификаций;
– оказывать помощь в вопросах развития и использования системы переноса и накопления кредитов для расширения студенческой внутринациональной и трансграничной мобильности;
– информировать членов организации о случаях недобросовестной практики в сфере удостоверения качества образования;
– по запросу проводить процедуры внешней оценки деятельности членов организации.

На сегодняшний день в состав INQAAHE входит более 200 организаций. В Ассоциации установлены две категории членства: полное и ассоциированное. Полное членство в Сети могут получить организации, проводящие оценку качества высших учебных заведений или образовательных программ третичного уровня образования, аккредитационные агентства, агентства по оценке качества и другие подобные учреждения. Кроме того, полными членами INQAAHE могут стать организации, осуществляющие внешнюю оценку агентств по гарантиям качества.

Ассоциированный статус получают входящие в INQAAHE высшие учебные заведения, а также организации, представляющие одну из заинтересованных сторон системы оценки и удостоверения качества высшего образования, но не имеющие полномочий проводить оценку и аккредитацию образовательных программ, вузов или агентств по гарантиям качества. Физические лица, имеющие непосредственное отношение к системе оценки и удостоверения качества высшего образования, могут быть аффилированы в INQAAHE. Решение о присвоении членства организации или отдельному лицу принимается советом директоров на основании письменного заявления кандидата и краткого описания его деятельности, а также по итогам установления его соответствия условиям вступления в INQAAHE.

Руководящими органами INQAAHE являются Генеральная ассамблея и совет директоров. На позиции в этих органах могут претендовать все члены Ассоциации.

Генеральная ассамблея несёт ответственность за определение политики Ассоциации и принятие решений по основным организационным вопросам. В её состав входит по одному представителю от каждого полного и ассоциированного члена организации. Заседания Генеральной ассамблеи проводятся как минимум один раз в год под руководством президента или вице-президента Ассоциации. Решения по вопросам, обсуждаемым на таких встречах, принимаются простым большинством голосов участников.

Совет директоров регулирует основную деятельность INQAAHE. В его состав входят нынешний и предыдущий президент Ассоциации, секретарь, семь директоров.

Как минимум две трети членов совета директоров должны представлять организации, обладающие полным членством в Ассоциации. Оставшаяся доля приходится на представителей ассоциированных членов. Президент и директора избираются на трёхлетний срок, а в случае переизбрания могут оставаться на посту не более шести лет подряд.

Совет директоров выбирает агентство, которое будет выполнять в течение трёх лет функции секретариата, а глава этого агентства – функции секретаря Ассоциации.

По решению заседания Генеральной ассамблеи, прошедшего в апреле 2013 года в Тайбее, секретариат INQAAHE c 1 октября переехал в Барселону, в Агентство по удостоверению качества каталонских университетов (AQU).

INQAAHE в последние годы всё больше внимания уделяет осмыслению деятельности по оценке и удостоверению качества высшего образования и анализу её результатов.

Можно с уверенностью говорить о том, что Ассоциация является основоположником формирования новой профессиональной области в сфере оценки качества и гарантий качества высшего образования, что позволит не только готовить высококвалифицированных профильных специалистов, но и стимулировать научные исследования в этой области.

INQAAHE одним из направлений свой деятельности определила создание комплексной программы обучения и профессионального развития специалистов в области гарантий качества образования. С привлечением широкого круга международных экспертов был разработан блок вспомогательных материалов по развитию компетенций в сфере гарантий качества высшего образования. При их создании использовались результаты экспертиз, проведенных в агентствах – членах Сети. Средства на реализацию этого проекта были выделены Всемирным банком и ЮНЕСКО, для того чтобы подчеркнуть значимость развития новых систем удостоверения качества высшего образования в ходе трансграничного взаимодействия опытных и недавно созданных агентств.

Готовые материалы размещены в свободном доступе на сайте INQAAHE. Программа состоит из четырех модулей:
– высшее образование в глобальном пространстве: контекст удостоверения качества;
– внешние гарантии качества (что такое качество образования и каковы системы качества в разных странах);
– управление агентством по гарантиям качества: практическое обучение по вопросам структурной организации и менеджмента организаций по внешней оценке качества;
– обеспечение качества в учебном заведении: оценка процесса и результатов обучения, составление отчета о самообследовании и использование полученных данных для повышения качества.

Одной из целей деятельности INQAAHE является разработка критериев оценки, применимых при самообследовании и внешней экспертизе агентств по гарантиям качества. Для её достижения Ассоциация приняла решение о создании стандартов профессиональной деятельности в сфере удостоверения качества. Так появился документ «Руководства по добропорядочной практике» – результат совместной работы агентств по гарантиям качества из 65 стран. В INQAAHE уверены, что массовое внедрение этих стандартов позволит гарантировать учащимся по всему миру доступ к высококачественному образованию. Руководства сформулированы таким образом, что могут использоваться агентствами на любой стадии развития.

Первое издание «Руководств по добропорядочной практике» было опубликовано в 2003 году. На основании опыта практического применения стандартов, а также замечаний, поступивших от вузов и экспертов по внешней оценке, в 2006 году «Руководства» были пересмотрены и переизданы. Так как Ассоциация придерживается принципа постоянного совершенствования своей деятельности, в будущем стандарты также будут периодически редактироваться. Советом директоров принято решение о пересмотре «Руководств» через каждые пять лет, однако незначительные изменения при необходимости могут вноситься один раз в два года. Такой подход позволяет Сети предоставить агентствам гибкий инструмент, успешно адаптируемый к условиям текущего периода.

«Руководства по добропорядочной практике» в действующей редакции содержат рекомендации для агентств по гарантиям качества по следующим аспектам:
– ресурсы агентства, отчётность и обеспечение прозрачности информации;
– подходы агентства к взаимодействию с вузами: схемы взаимоотношений, применяемые стандарты оценки, требования к внутренней системе менеджмента качества учебного заведения;
– процедуры внешней оценки вузов: экспертиза, принятие решения, апелляция;
– взаимодействие агентства с другими организациями по оценке качества и учреждениями, реализующими программы трансграничного образования.

Добропорядочная практика в сфере оценки качества высшего образования требует соблюдения принципа независимости от любой из заинтересованных сторон при организации и проведении процедур оценки и принятия решений, включая назначение членов панели экспертов, подготовку программы посещения вуза, выбор интервьюируемых в рамках визита. Соответственно, в случае внешней оценки агентства по гарантиям качества эти процедуры должны проводиться сторонней независимой организацией.

В связи с этим INQAAHE включила в список оказываемых услуг проведение по запросу со стороны агентства внешней экспертизы его деятельности в соответствии с «Руководствами по добропорядочной практике». Секретариат Ассоциации несёт ответственность за качество организации процедур оценки, добросовестность и объективность проводимых экспертиз, тогда как совет директоров отвечает за качество процесса оценки в целом.

Процесс внешней оценки качества инициирует агентство, желающее пройти экспертизу. Для этого  достаточно отправить запрос в секретариат INQAAHE. Затем совет директоров, проинформированный секретариатом о поступившем заявлении, решает, подлежит ли агентство оценке. Если вопрос решен положительно, секретариат предлагает агентству график проведения оценочных процедур.

Стоимость проведения внешней оценки для агентств по гарантиям качества составляет 15 тысяч долларов США. Эта сумма покрывает оплату работы экспертов и услуги секретариата. Кроме того, агентству необходимо оплатить расходы на трансфер, проживание и питание экспертов во время визита. Все условия сотрудничества INQAAHE и оцениваемого агентства, включая график и стоимость процедур, фиксируются в договоре, защищающем права обеих сторон.

Первым этапом оценки является подготовка агентством отчёта о самообследовании. В отчёте должен содержаться объективный анализ деятельности агентства в соответствии с основными принципами «Руководств по добропорядочной практике» INQAAHE. После того как секретариат получает готовый отчёт, он планирует визит панели экспертов в агентство.

В состав панели входят представители как минимум трёх агентств – членов ассоциации: председатель панели, секретарь и один или несколько экспертов. При этом учитываются пожелания оцениваемого агентства относительно профессионального профиля и других квалификационных характеристик экспертов, составляющих панель.

От подачи отчёта о самообследовании до проведения экспертного визита проходит, как правило, два-три месяца. Затем ещё месяц требуется на подготовку членами панели итогового отчёта о внешней оценке. Примерно ещё через 30 дней советом директоров принимается окончательное решение по результатам экспертизы. Таким образом, процесс внешней оценки занимает около пяти месяцев.

INQAAHE уделяет особое внимание информированию своих членов и всех заинтересованных лиц о недобросовестных участниках международного рынка образования. На сайте Ассоциации размещены ссылки на сайты, содержащие списки вузов и аккредитующих органов, подтвердивших свой статус и соответствие оказываемых услуг установленным стандартам. Кроме того, INQAAHE обращается к своим членам с просьбой по возможности обновлять и дополнять доступную информацию по «мельницам» дипломов и аккредитаций.

Существуют вузы, не способные обеспечить достаточное качество обучения, однако есть учебные заведения, которые изначально ориентированы на продажу дипломов и сертификатов и в принципе не обладают ресурсами, позволяющими гарантировать надлежащий уровень качества образования. Выданные ими документы в реальности не признаются ни работодателями, ни государственными органами, ни другими учебными заведениями. Такие вузы, обычно именуемые «мельницами дипломов», встречаются по всему миру. Информация о подобных учреждениях должна выявляться в процессе аккредитации и доводиться до сведения общественности.

Кроме того, подобные организации периодически возникают и в сфере удостоверения качества. Их основная задача – возмездная выдача аккредитационных документов вузам с сомнительной репутацией.

Формирование системы внешней оценки качества образования в России проходит этап становления, и российские организации, накапливающие опыт проведения внешней независимой экспертизы качества и общественной и профессионально-общественной аккредитации учебных заведений, осознают высокую значимость развития международного сотрудничества и обмена информацией с более опытными зарубежными коллегами. В этом контексте сервисы INQAAHE и ENQA, аккумулирующие поступающую из разных стран теоретическую и практическую информацию по вопросам оценки и удостоверения качества образования, могут быть в высшей степени полезны российским агентствам.

Перспективы сотрудничества с INQAAHE и ENQA высоко оценивает Агентство по контролю качества образования и развитию карьеры (АККОРК), которое является полным членом INQAAHE с 2009 года и аффилированным членом ENQA с 2007 года.

Агентство регулярно участвует в мероприятиях, проводимых INQAAHE и ENQA, и устанавливает долгосрочные партнёрские отношения с входящими в состав Сети зарубежными организациями по оценке качества образования.

Литература
1. Соболева Э.Ю. Ассоциация INQAAHE: роль в мировой системе гарантий качества // Качество образования. – 2013. – № 6.
2. Соболева Э.Ю. Развитие экспертных организаций в сфере образования // Высшее образование сегодня. – 2012. – № 12.
3. Соболева Э.Ю. Проекты в сфере образовательного аудита: требования к экспертам // Менеджмент в России и за рубежом. – 2012. – № 6.
4. Материалы сайта inqaahe.org
5. Материалы сайта enqa.eu
6. Соболева Э.Ю. Обеспечение конкурентоспособности экспертных организаций в сфере образовательного аудита // Современная конкуренция. – 2012. – № 6.