Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №6 год - 2015
Тарасова М.В.,
кандидат социологических наук, старший научный сотрудник
отдела экономического и технологического обеспечения
архивного дела ВНИИ ДАД, г. Москва
Статья посвящена проблемам организации управления в государственных (муниципальных) архивах. Представлены основные результаты анализа проведения управленческих работ в архивах, выполненного в рамках подготовки отчёта о НИР «Организация работы государственного (муниципального) архива (планирование, отчётность, нормирование и организация труда, организация работы совещательных органов). Методические рекомендации».
Архивная сфера нашей страны насчитывает более 2,5 тыс. государственных и муниципальных учреждений. Это некоммерческие организации, занятые обеспечением сохранности документов Архивного фонда Российской Федерации, его регулярным пополнением, обеспечением возможности ознакомления с архивными документами в читальных залах и в сети Интернет, составлением справок и выписок для представления по месту требования и удовлетворением других культурных, образовательных и социальных запросов государства и общества, связанных с использованием архивных документов.
Современное государственное устройство делает необходимым разграничение предметов ведения и полномочий на три уровня. Федеральный уровень представляет Федеральное архивное агентство (Росархив), 15 подведомственных ему федеральных архивов, а также Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИ ДАД). В каждом субъекте Российской Федерации действуют орган государственного управления архивным делом (может именоваться архивным управлением, или администрацией по делам архивов, или каким-либо другим похожим наименованием) и подчинённые ему государственные архивы субъекта Российской Федерации (от одного до шести архивов в каждом субъекте). Муниципальный уровень представляют архивные отделы органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, а также муниципальные архивы, учреждённые органами местного самоуправления.
За основу исследования специфики управления архивами взята наиболее распространённая типология функций управления (по М. Мескону): планирование, организация, мотивация и контроль. При этом я понимаю, что в общей теории управления функции управления являются одним из самых дискуссионных вопросов научных исследований: разработаны и продолжают разрабатываться типологии и классификации управленческого труда.
Планирование – формирование системы качественных и количественных показателей, в которых определены тенденции, темпы и пропорции развития объекта управления как в плановый период, так и на перспективу.
Общая миссия архивов – сохранение и организация использования ценных документов. Конкретизировать миссию на определённый период позволяет разработка стратегических целей или ориентиров.
Стратегическая цель – желаемое состояние, в котором объект управления (или совокупность архивных учреждений, или отдельный архив) укреплён в хозяйственном отношении и (или) повышена его социальная значимость. Стратегические цели формулируются по результатам исследования условий работы и возможностей архивов.
На условия работы влияют следующие взаимосвязанные факторы:
1) действующее законодательство;
2) политическая конъюнктура;
3) текущее состояние социально-экономического развития;
4) уровень технологического развития;
5) актуальные запросы пользователей архивной информации;
6) ситуация с закупками, а также на рынке труда;
7) деятельность других архивов.
Федеральные архивные учреждения испытывают зависимость от факторов 1–6.
Фактор 7 влияет слабее, но не ничтожно. Государственные архивные учреждения субъектов Российской Федерации испытывают зависимость от всех перечисленных факторов.
Муниципальные архивы зависимы от факторов 1, 5, 6, 7. Остальные оказывают более слабое влияние, но не ничтожны.
Возможности (ресурсы) архивов анализируются с помощью системного подхода, то есть оценивается состояние их организационной, информационной, материально-технической и финансово-экономической систем. Общее развитие архивного дела представляется в концепциях и программах. Сейчас ожидает утверждения Концепция развития архивного дела в Российской Федерации до 2020 года [1]. В ней приведены основные итоги прошедшего этапа развития архивного дела, среднесрочные перспективы и риски, актуальные принципы, цели и задачи развития, а также основные направления и механизмы реализации новой Концепции.
На основе Концепции развития архивного дела составляются Основные направления развития архивного дела [2] сроком на год, что позволяет отслеживать последовательность в приближении к стратегическим целям или их достижение.
Дальнейшая детализация целей закрепляется в работах (тактических задачах), описываемых в планах работы архивов на год. Орган управления архивным делом ежегодно направляет подчинённым архивам информационно-методическое письмо «О планировании работы» [3], в котором каждая стратегическая цель разложена на работы. Архив включает данные работы в свой план, выполняет их в течение года и, таким образом, содействует достижению стратегических целей, целенаправленному развитию архивной сферы.
Подлежащие выполнению показатели объёма и качества оказания услуг, выполнения работ содержатся в государственном (муниципальном) задании (если оно предусмотрено), а также в приказах органа управления архивным делом по различным вопросам ведения архивной работы и хозяйственной деятельности.
Составление планово-отчётных документов осуществляется в соответствии с приказом Росархива от 12 октября 2006 г. № 59 «Об утверждении и введении в действие статистической формы планово-отчётной документации архивных учреждений «Показатели основных направлений и результатов деятельности на (за) 20... год». Некоторые органы управления архивным делом субъектов Российской Федерации разрабатывают специальные методические пособия по составлению планово-отчётной документации.
Основные методы планирования в архивах:
- индикативный – ориентация на программные документы и прогнозы;
- программно-целевой – структурирование поставленной цели (задачи) до комплекса характеристик и показателей, описывающих желаемое состояние объекта управления в будущем;
- статистический – составление плановых документов с ориентацией на достигнутые за прошедший период результаты;
- нормативный – применение норм использования рабочего времени архивных работников.
Перечисленные методы планирования применяются в комплексе.
Основные этапы планирования:
1) формирование системы показателей работы архива;
2) формирование системы планов;
3) оформление плановой документации.
Количественные показатели в системе архивной плановой документации имеют натуральное выражение (единицы хранения, листы, число пользователей, количество запросов и тому подобное).
Организация – обеспечение достижения целей и выполнения планов.
Выполняются работы:
1) по организационному проектированию – формированию и развитию организационной структуры архива;
2) по координации – управлению нагрузкой на структурные единицы для выполнения работ (поставленных задач).
Применяемые методы построения организационных структур:
- функционально-технологический метод – проектирование организационной структуры на основе анализа технологии выполнения работ;
- системно-целевой метод – проектирование организационной структуры на основе поставленных целей и задач развития архива;
- метод аналогий – реализация такого решения по организационной структуре, которое хорошо зарекомендовало себя в других архивах.
Каждый архив проектирует организационную структуру исходя из объёма и состава находящихся в архиве документов, кадровых, финансовых, материально-технических условий работы, а также поставленных органом управления архивным делом задач.
Возможен учёт опыта организации отдельного функционально-технологического блока или опыта проектирования коммуникаций между структурными единицами.
Все архивы используют иерархический тип организации. С точки зрения коммуникаций в архивах сложились линейно-функциональные и линейно-штабные структуры. Хотя для казённых и бюджетных учреждений законодательством предусмотрено единоличное управление и лишь автономные учреждения должны помимо руководителя иметь ещё наблюдательный совет, на практике все типы архивных учреждений используют возможности коллегиального управления.
Для улучшения взаимодействия архивы поддерживают деятельность так называемых дирекций. Дирекция – это коллегиальный информирующий орган, предназначенный для осуществления контактов между руководителями структурных подразделений в архиве. На совещаниях представляется информация о сложившихся обстоятельствах, о состоявшихся или планируемых решениях. Цель контактов – выработать единую линию выполнения решения.
На базе органов управления архивным делом функционируют коллегиальные совещательные органы: экспертно-проверочные комиссии, комиссии по рассекречиванию, комиссии по проверке наличия и списания дел, пути розыска которых исчерпаны, и иные. Они предназначены для исследования какой-либо отраслевой проблемы и разработки экспертного решения. Работа может быть организована двумя способами: совещательный орган или сам проводит исследования и принимает решение, или использует при подготовке решения экспертные заключения (результаты исследования проблемы специалистов со стороны или занимающих исполнительские должности).
Цель – решить проблему, требующую синтеза суждений специалистов разного профиля.
Координационные органы, создаваемые также на базе органов управления архивным делом, предназначены для помощи архивным руководителям в разработке и обеспечении реализации особо важных решений. Это коллегии, общественные советы, научные советы, попечительские советы.
Мотивация – побуждение работников к эффективной деятельности.
Пока в архивном деле все проблемы с привлечением и удерживанием работников, а также с недостаточной производительностью их труда связывают с низкой заработной платой. И во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. № 2190-р, утвердившего Программу поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012–2018 годы, от руководителей всех уровней требуют решить вопрос повышения оплаты труда. К примеру, в федеральных архивах, расположенных в Москве, оплата труда составляет от 42,0 тыс. руб. до 51,0 тыс. руб. в месяц, или от 71 до 85,6% по сравнению с уровнем средней заработной платы в столице. В федеральных архивах, находящихся в иных субъектах Российской Федерации (Санкт-Петербург, Самара, Владивосток, Ялуторовск), она превысила средний региональный уровень и составила от 26,4 тыс. руб. до 44,4 тыс. руб. в месяц. При этом укомплектованность федеральных архивов кадрами всего 73% [4].
Контроль – процесс отслеживания достижения целей и выполнения задач заранее определёнными методами.
Цели, задачи, показатели представляются в плановой документации, методы – в нормативной (правилах, регламентах, стандартах, инструкциях и других документах, среди которых важнейшими считаются Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук [5]), фактические показатели – в отчётах.
Проведение контроля предполагает три этапа: подготовительный, текущий, заключительный. Подготовительный этап контроля – разработка (или проверка на актуальность действующих) правил и стандартов, на основании которых должно осуществляться достижение плановых показателей. Каждый уровень управления проводит данный этап в соответствии со своими полномочиями. Текущий контроль – своевременное выявление непосредственным руководителем отклонений от планов, графиков и оперативное исправление ситуации. Заключительный контроль – сверка фактически достигнутых показателей с плановыми и (или) нормативными и анализ причин отклонений.
Результаты предварительного контроля дают информацию для уменьшения рисков невыполнения или некачественного выполнения планов. Результаты текущего контроля создают возможности для координации деятельности по выполнению планов работы. Результаты заключительного контроля позволяют получить оценку выполнения управленческих решений.
Контроль и составление планово-отчётной документации надо считать одним из проблемных участков управления архивами. Не повсеместно во всех архивах, но бывает, что составление документации имеет место само по себе, а не является частью управленческой работы: есть отчёты архивов о работе за год, в которых абсолютно все фактические количественные значения показателей стопроцентно соответствуют плановым.
Встречаются отчёты, в которых фактические количественные значения показателей превышают плановые на 200–400%, что также свидетельствует о формальном подходе к заполнению планово-отчётных форм. Его применение может повлечь за собой неправильный расчёт требующихся архиву финансов, закупок, а также кадровые перегрузки при выполнении работы сверх плана.
Кроме того, в ходе исследования не удалось найти планово-отчётный документ о работе архива на (или за) год, в котором были бы исчерпывающе проанализированы все направления деятельности. Если основная деятельность (хранение архивных документов, их учёт, комплектование архива новыми документами, организация использования архивных документов) хотя бы в основных чертах описана, то вспомогательную деятельность (управление персоналом, хозяйственное обеспечение и другие) составители могут игнорировать. Безусловно, вспомогательная деятельность меньше нуждается в планировании, чем основная. Но какие-то ориентиры у исполнителей, занимающихся ею, должны быть.
Для выполнения всех функций управления нужна информация – любые данные, независимо от источника и формы представления. Формализованные информационные системы изначально были неавтоматизированными и представляли собой упорядоченную документацию, с которой работали специалисты, ответственные за вычислительно-аналитическую обработку документной информации и разработку проектов управленческих решений. Сейчас информационные системы надо рассматривать как совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих её обработку информационных технологий и технических средств [6]. Уже подготовлена Концепция информатизации (автоматизации) государственного архива, в которой декларировано «поэтапное полномасштабное автоматизированное управление архивом» [7].
Литература
1. Проект концепции развития архивного дела в Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс]. URL: archives.ru/otkrytoe-pravitelstvo/koncepts-project.shtml
2. Основные направления развития архивного дела [Электронный ресурс]. URL:archives.ru/reporting/basic-directions.shtml
3. Информационные письма Федерального архивного агентства [Электронный ресурс]. URL: archives.ru/documents/letters.shtml
4. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федерального архивного агентства в 2014 году и на период до 2017 года, рассмотренный на заседании коллегии Росархива 04.03.2015 [Электронный ресурс]. URL: archives.ru/reporting/reports.shtml
5. Правила организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук (утверждены приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федераций от 18.01.2007 № 19, зарегистрирован в Минюсте России 06.03.2007, регистрационный № 9059; с изменениями (утверждены приказом Министерства культуры Российской Федераций от 16.02.2009 № 68, зарегистрирован в Минюсте России 05.05.2009, регистрационный № 13893)) [Электронный ресурс]. URL: rusarchives.ru/lows/pohkuidaf.shtml
6. Статья 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
7. Концепция информатизации (автоматизации) государственного архива [Электронный ресурс]. URL: archives.ru/sites/default/files/2014-koncepciya-informatizationgosarchive.pdf
